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dans la cause

Monsieur A______

contre

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR

L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu’il invoque. L’objet du litige correspond objectivement à l’objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/1310/2021 du 30 novembre 2021 consid. 2a ; ATA/242/2020 du 3 mars 2020 consid. 2a). N’est donc pas nouveau un chef de conclusions n’allant pas, dans son résultat, au-delà de ce qui a été sollicité auparavant ou ne demandant pas autre chose (arrêts du Tribunal fédéral 2C_77/2013 du 6 mai 2013 consid. 1.3 ; 8C_811/2012 du 4 mars 2013 consid. 4). La contestation ne peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est prononcée ou aurait dû se prononcer. L’objet d’une procédure administrative ne peut donc pas s’étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/1288/2021 du 23 novembre 2021 consid. 2a ; ATA/1310/2021 précité consid. 2a ; ATA/376/2016 du 3 mai 2016 consid. 2b et les références citées).

Ainsi, l'autorité de recours n'examine pas les prétentions et les griefs qui n'ont pas fait l'objet du prononcé de l'instance inférieure, sous peine de détourner sa mission de contrôle, de violer la compétence fonctionnelle de cette autorité-ci, d'enfreindre le principe de l'épuisement des voies de droit préalables et, en définitive, de priver les parties d'un degré de juridiction (ATA/617/2020 du
23 juin 2020 consid. 2b ; ATA/648/2016 du 26 juin 2016 ; Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2^ème éd., 2015, p. 558 et les références citées).

b. En l'espèce, comme relevé à juste titre par la PCTN, la décision dont il est fait recours – laquelle répond à la demande formulée par le recourant le 14 avril 2021 porte exclusivement sur la question de la cession par le recourant de son rang dans la liste d’attente visant l’obtention d’AUADP. Partant, ses conclusions visant à l’octroi d’une AUADP dès que cela serait « envisageable » pour la PCTN excèdent le cadre du litige et seront déclarées irrecevables.

En outre, si la requête formulée par le recourant le 14 avril 2021 portait sur la cession de sa demande d’AUADP à « une entreprise de transport Sàrl », à laquelle la PCTN a répondu par la décision litigieuse en refusant « la cession de la requête du 7 décembre 2015 [du recourant] en faveur d’une personne morale », le recourant expose dans son acte de recours – malgré quelques références encore à une « personne morale » – vouloir le transfert de sa demande d’AUADP à son entreprise individuelle « B______ - A______ », inscrite au RC depuis 2018.

Dès lors que l’objet de la procédure administrative ne peut se modifier qualitativement au fil du litige, que l’autorité intimée ne s’est pas prononcée à propos d’une cession envers l’entreprise individuelle du recourant et qu’une telle cession pourrait ne pas avoir les mêmes implications que la cession à une personne morale compte tenu notamment de l’absence de personnalité juridique de cette dernière , les nouvelles conclusions du recourant portant sur le transfert de son rang dans la liste d’attente à son entreprise individuelle seront déclarées exorbitantes au présent litige et, par conséquent, irrecevables.

Seule la cession envisagée en faveur d’une Sàrl, telle qu’initialement sollicitée, sera dès lors examinée.

3) Selon l'art. 10 LTVTC, les voitures de taxis sont au bénéfice d'une AUADP. Chaque autorisation correspond à une immatriculation (al. 1). Le nombre des autorisations est limité en vue d'assurer un bon fonctionnement des services de taxis, par une utilisation optimale du domaine public, et en vue de garantir la sécurité publique (al. 2). Le Conseil d'État fixe le nombre maximal d'autorisations en fonction des besoins évalués périodiquement (al. 3).

Le nombre maximal d'AUADP est fixé à mille cent (art. 21 RTVTC).

Selon l’art. 11 LTVTC, les AUADP sont attribuées sur requête, à des personnes physiques ou morales. Elles sont personnelles et incessibles (al. 1). Le requérant doit, notamment, être titulaire d'une carte professionnelle de chauffeur de taxi ou être une entreprise de transport de taxi, quelle que soit sa forme juridique (al. 2 let. a). Ces autorisations sont attribuées en respectant des critères objectifs déterminés par le Conseil d'État, critères devant permettre d'assurer un système cohérent, transparent et non discriminatoire et de réaliser un équilibre approprié entre le besoin de stabilité des autorisations et la liberté (art. 11
al. 4 LTVTC).

À teneur de l'art. 25 RTVTC, lorsque la requête initiale en délivrance d'une AUADP est valablement formée mais que le nombre maximal fixé à
l'art. 21 RTVTC est atteint, la PCTN en informe le requérant et l'inscrit, sauf opposition expresse, sur une liste d'attente anonymisée publiée sur le site internet de la PCTN (al. 1). L'inscription sur la liste d'attente s'opère de manière chronologique, selon le jour du dépôt de la requête valable. Elle met un terme à l'instruction de celle-ci (al. 2). Dès qu'une immatriculation se libère, le service en informe la personne en tête de liste, par courrier recommandé, et l'invite à déposer une nouvelle requête, dans un délai de trente jours. La personne est réputée renoncer à la délivrance d'une AUADP si elle ne dépose pas de nouvelle requête dans le délai imparti (al. 3).

4) a. Lors de l'adoption de la LTVTC, des dispositions transitoires ont été instituées.

En particulier, les titulaires d'une AUADP avaient la faculté, pendant une durée de six mois dès l'entrée en vigueur de ladite loi, de céder leur autorisation à un autre titulaire d'autorisation (art. 47 al. 1 LTVTC). La validité de la cession, qui ne pouvait intervenir qu'une seule fois par autorisation, était soumise à l'établissement d'un contrat écrit entre le cédant et le cessionnaire, dont un exemplaire original était obligatoirement remis au département, avant l'échéance du délai de six mois fixé à l'al. 1 (art. 47 al. 2 LTVTC). Une telle cession ne pouvait intervenir qu'une seule fois (art. 47 al. 2 LTVTC).

b. Le législateur a exposé que cette disposition, présentée comme étant innovante, avait pour but de favoriser la création d'entreprise et de synergies des acteurs du milieu. Les cessions ainsi autorisée étaient strictement encadrées, et ne pouvaient intervenir que dans les six premiers mois après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi. Cette limitation visait à ne pas se mettre en porte-à-faux avec les principes constitutionnels de la liberté économique et de l'égalité de traitement, car les nouveaux candidats à l'obtention d'une autorisation ne devaient pas être lésés par ces cessions qui allaient s'opérer hors des critères usuels d'attribution (commentaire article par article du PL 11709, ad art. 46 p. 52).

5) a. L'interprétation de l’art. 47 LTVTC a fait l'objet d'un litige, tranché par arrêt de la chambre administrative (ATA/385/2018 du 24 avril 2018). Contrairement à ce que soutenait l'administration, le mot « autorisation » cité à la fin de l'art. 47
al. 1 LTVTC recouvrait uniquement les titulaires d'AUADP, et non l'ensemble des personnes bénéficiant d'une autorisation délivrée au sens de la LTVTC, à savoir aussi bien les AUADP que les cartes professionnelles, lesquelles étaient uniquement des autorisations d'exercer.

L'interprétation littérale, historique, téléologique et systématique de l'art. 47 al. 1 LTVTC amenait à constater que cette disposition n'autorisait les cessions d'AUADP qu'à des chauffeurs de taxi d'ores et déjà titulaires d'une AUADP. Il en découlait que la pratique de l'intimé visant à autoriser, du 1^er juillet 2017 au
31 décembre 2017, les cessions d'AUADP à des personnes non titulaires d'une AUADP, lors de la conclusion du contrat de cession, était illicite. Il en était de même de leurs enregistrements au registre des cessions, ce que la chambre de céans se devait de constater.

b. Dans un arrêt plus récent (ATA/331/2020 du 7 avril 2020 consid. 4, confirmé par l’arrêt du Tribunal fédéral 2C_394/2020 20 novembre 2020), la chambre administrative a confirmé que la décision de la PCTN de refuser la cession des AUADP dont était titulaire le recourant lequel exerçait ses activités à travers une entreprise individuelle à une société anonyme dont il était l'unique actionnaire et ayant-droit économique, était conforme à l'art. 47 LTVTC. La cession requise n'avait pas été demandée dans les six mois après l'entrée en vigueur de cette loi. De plus, la société qui devrait recevoir les AUADP n'avait jamais été au bénéfice d'autorisation de ce genre.

Les griefs de violation de la liberté économique et de l'égalité de traitement entre concurrents ont notamment été écartés par la chambre administrative.

6) En l'espèce, le recourant a requis, le 14 avril 2021, l'autorisation de transférer son inscription sur la liste d’attente visant à obtenir une AUADP, en conservant le même rang, à une Sàrl.

À titre préalable, il convient de relever qu’aucune disposition de la LTVTC ou de son règlement d’application ne prévoit la possibilité de céder son inscription et son rang dans la liste d’attente. Par ailleurs, quand bien même l’on pourrait admettre que la cession de son inscription répondrait aux mêmes conditions que la cession de l’AUADP elle-même, il convient de relever que cette demande est intervenue après l’échéance du délai de six mois figurant à l'art. 47 al. 1 LTVTC, puisque la loi est entrée en vigueur le 1^er juillet 2017. Les autorisations d'usage accru étant totalement incessibles depuis le 1^er janvier 2018 en vertu de l'art. 11
al. 1 LTVTC, c'est à bon droit que la PCTN a refusé la cession envisagée.

Comme susmentionné, l’impossibilité de céder une AUADP, postérieurement au délai découlant du régime transitoire, a déjà été confirmé par la chambre de céans.

7) Le recourant soutient que c’était au motif que l’aLTaxi permettait une cession ultérieure qu’il s’était inscrit en tant que personne physique sur la liste d’attente en 2015. Il ne pouvait ainsi pas savoir que la LTVTC interdirait la cession de sa requête et l’empêcherait de créer une entreprise de taxi pérenne.

Implicitement, le recourant semble ainsi solliciter l’application à sa situation de l’aLTaxis.

a. En droit administratif, conformément aux principes généraux du droit intertemporel, lorsqu'un changement de droit intervient au cours d'une procédure administrative contentieuse ou non contentieuse, la question de savoir si le cas doit être tranché sous l'angle du nouveau ou de l'ancien droit se pose. En l'absence de dispositions transitoires, s'il s'agit de tirer les conséquences juridiques d'un événement passé constituant le fondement de la naissance d'un droit ou d'une obligation, le droit applicable est celui en vigueur au moment dudit événement (ATF 143 V 446 consid. 3.3). Dès lors, en cas de changement de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 137 V 105 consid. 5.3.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2^ème éd., 2018, n. 403 ss).

b. L’argument du recourant ne résiste toutefois pas à l’examen.

D’une part, la LTVTC a précisément prévu un régime transitoire relatif à la problématique des cessions d’AUADP, à savoir l’art. 47 LTVTC, lequel permettait de répondre à la problématique de la fin des cessions dans le nouveau régime légal. Toutefois, cette disposition ne vise pas non plus la cession d’une inscription sur liste d’attente pour obtenir une AUADP.

D’autre part, si l’art. 17 aLTaxis autorisait, à certaines conditions restrictives, le transfert de tout ou partie des actions ou parts sociales d’une personne morale titulaire de permis de service public ou le transfert de l’autorisation d’exploiter du titulaire d’une autorisation d’exploiter en raison individuelle, cette disposition ne prévoyait pas la cession d’une inscription sur liste d’attente pour obtenir de telles autorisations. Ainsi, ni cette disposition ni le régime transitoire de la LTVTC n’autorisait le transfert d’une inscription sur la liste d’attente.

8) Le recourant soutient encore que la décision litigieuse violerait le principe de la liberté économique ainsi que le principe de l'égalité de traitement entre les concurrents directs.

a. Selon l'art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). La liberté économique protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 137 I 167 consid. 3.1 ; 135 I 130 consid. 4.2). L'art. 36 Cst. exige que toute restriction à un droit fondamental soit fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2), et proportionnée au but visé
(al. 3).

Cette liberté comprend le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Selon ce principe, déduit des art. 27 et 94 Cst., sont prohibées les mesures étatiques qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la même activité économique
(ATF 143 I 37 consid. 8.2 ; 140 I 218 consid. 6.2). On entend par concurrents directs les membres de la même branche économique qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. Ne sont considérés comme concurrents directs au sens de cette règle que les entreprises situées dans la circonscription territoriale à laquelle s'applique la législation en cause (arrêt du Tribunal fédéral 2C_380/2016 du 1^er septembre 2017 consid. 5.1 et les références citées). L'égalité de traitement entre concurrents directs n'est pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale, qu'elles répondent à des critères objectifs et résultent du système lui-même ; il est seulement exigé que les inégalités ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public poursuivi (ATF 143 I 37 consid. 8.2 ; 137 I 167 consid. 3.5).

Une décision viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire les distinctions qui s'imposent au vu des circonstances. Le traitement différent ou semblable injustifié doit se rapporter à une situation de fait importante. Les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 136 I 297 consid. 6.1 ; 131 I 394 consid. 4.2 ; 131 I 1 consid. 4.2). L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 131 I 394 consid. 4.2 ; 129 I 346 consid. 6 ; 129 I 1 consid. 3). Le principe de la légalité de l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. Aussi, le justiciable ne peut-il se prétendre victime d'une inégalité de traitement devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510 ; 126 V 390 consid. 6a p. 392 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_143/2011 du 14 juillet 2011 consid. 4.1).

b. En l'espèce, les restrictions apportées à la liberté économique du recourant sont fondées sur une base légale. D'une manière générale, l'intérêt public à limiter l'accès à la profession de chauffeur de taxi détenteur d'une AUADP a déjà été confirmé par la jurisprudence (arrêts du Tribunal fédéral 2C_772/2017 et 2C_773/2017 du 13 mai 2019 et les références citées ; ATA/331/2020 précité consid. 5). Ces règles poursuivent un intérêt public légitime, soit promouvoir un service public efficace et de qualité.

Par ailleurs, la décision litigieuse ne cause pas d’inégalité de traitement. D’une part, les situations auxquelles se réfère le recourant visent la cession d’AUADP et non la cession de son rang sur la liste d’attente visant l’obtention de celle-ci. D’autre part, la décision litigieuse trouve son fondement dans une loi.

Partant, le grief de violation de la liberté économique ainsi que celui de la violation de l'égalité de traitement entre concurrents seront écartés.

9) Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe, et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87
al. 1 et 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 18 août 2021 par Monsieur A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 26 juillet 2021 ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge Monsieur A______ ;

dit qu'aucune indemnité de procédure n'est allouée ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Monsieur A______ ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Verniory et Mascotto, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.