Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Le 11 novembre 2009, Mme A______ a été engagée par la Ville de Genève (ci-après : la ville) à compter du 1^er mars 2010 en qualité de coordinatrice sécurité à 70 % au sein de la direction des ressources humaines (ci-après : DRH et RH) du C______ (ci-après : C______).

2. Le 9 décembre 2009, Mme B______ a été engagée par la ville dès le 1^er février 2010 en tant que coordinatrice en intégration socioprofessionnelle à 80 % à la DRH.

3. Le 4 mars 2010, la Cour des comptes a rendu un rapport concernant un audit de gestion relatif au processus de recrutement au sein de la ville, comportant certaines recommandations.

4. À compter du 1^er mai 2011, l’intitulé des fonctions des deux collaboratrices a été modifié, sans changement de traitement ni de catégorie. Mme A______ est devenue coordinatrice de l’unité santé et sécurité et Mme B______ coordinatrice de l’unité santé et relations humaines. Elles se trouvaient toutes deux sous la responsabilité du responsable santé et sécurité, lui-même sous la responsabilité du directeur des RH.

5. Dès le 1^er juin 2012, le libellé des fonctions et postes des intéressées a été modifié.

Conformément à une décision du Conseil administratif de la ville du 30 mai 2012, Mme A______ occupait désormais la fonction d’adjointe de direction 2, au poste de responsable de l’unité santé et sécurité, en classe M de l’échelle des traitements. Selon son nouveau cahier des charges signé en mars 2012, elle avait le statut de cadre intermédiaire et son supérieur direct était la directrice des RH.

À teneur d’une décision du Conseil administratif du 30 mai 2012, Mme B______ devenait quant à elle adjointe de direction 3, au poste de responsable de l’unité psychologie au travail, en catégorie N de l’échelle des traitements. Selon son nouveau cahier des charges signé en avril 2012, elle occupait le statut de cadre supérieure, directement rattachée à la directrice des RH.

6. Le 20 février 2013, le Conseil administratif a confié au Prof. D______, responsable de la chaire management public et RH au sein de l’Institut des hautes études en administration publique (IDHEAP) de l’Université de Lausanne, ainsi qu’au Prof. E______, directeur de l’unité RH et management de la Haute École d’Ingénierie et de Gestion du canton de Vaud (HEIG-VD), le mandat d’analyser la fonction des RH au sein de l’administration municipale.

7. Le 27 mai 2013 a eu lieu une séance de lancement relative à ce mandat, auquel ont été convoqués les directeurs et chefs de service, les administrateurs ainsi que les responsables RH départementaux.

8. Les 22 et 27 août 2013, les Prof. D______ et E______ se sont entretenus avec Mmes A______ puis B______.

9. Le 28 mai 2014, ces derniers ont rendu leur rapport, intitulé « Analyse de la fonction RH – Rapport final à l’attention du Conseil Administratif » (ci-après : le rapport).

10. Le 26 août et 9 septembre 2014, la directrice du C______ a effectué des présentations de suivi du rapport, séances auxquelles les intéressées ont été convoquées.

11. Le 16 septembre 2014, Mmes A______ et B______ ont demandé à la directrice du C______ si les nouvelles missions attribuées deux ans auparavant leur seraient retirées, si elles demeuraient adjointes de direction et/ou responsables d’unité, si l’autonomie financière et stratégique de leurs unités serait supprimée et si leurs classes de traitement ou le nombre d’annuités seraient modifiés. Si tel était le cas, il s’agissait d’une modification de leurs situations, demandant une réflexion de leur part. Elles ont par ailleurs indiqué souhaiter être informées régulièrement sur la réorganisation.

12. Le 31 octobre 2014, la directrice du C______ a expliqué que la décision de la nouvelle organisation relevait de la présidence et de la direction du C______, qui avait notamment pour rôle d’anticiper et faire évoluer les structures afin de garantir un mode de fonctionnement optimal. Leurs classes de traitement seraient maintenues, conformément au principe des droits acquis en matière de traitement en cas de changement de poste ou de nouvelle classification.

13. Le 8 décembre 2014, la directrice des RH a transmis à Mmes A______ et B______ le projet de leurs nouveaux cahiers des charges respectifs, les invitant à faire part de leurs commentaires et propositions de modifications, ainsi que, pour information, le nouvel organigramme de la DRH et le cahier des charges du responsable des prestations RH spécialisées.

Selon les projets de cahiers des charges, l’intitulé des fonctions des intéressées restait à définir. Mmes A______ et B______ demeuraient en classe M et N et gardaient le statut de cadre intermédiaire et cadre supérieure. Le poste de la première était celui de responsable de l’entité santé et sécurité au travail et le poste de la seconde celui de responsable de l’entité psychologie du travail. Elles avaient toutes deux pour supérieur direct le responsable des prestations RH spécialisées.

14. Le 19 décembre 2014, Mme A______ a persisté à contester son déclassement professionnel auprès de la directrice des RH et a transmis le projet de son cahier des charges avec commentaires et propositions de modifications.

15. Le même jour, Mme B______ a également communiqué le projet de son cahier des charges avec des modifications.

16. Les 23 et 24 décembre 2014, la directrice des RH a transmis respectivement à Mmes A______ et B______ leurs cahiers des charges intégrant certaines modifications demandées ou des contre-propositions de modifications.

17. Le 6 janvier 2015, a eu lieu une séance concernant l’organigramme de la DRH, à laquelle la présence des intéressées était requise.

18. Le 20 février 2015, ces dernières ont toutes deux refusé de signer dans l’immédiat les projets de cahiers des charges, dans lesquels il manquait, selon elles, un élément essentiel, soit l’intitulé de leurs fonctions, et, en l’absence d’insuffisance de prestations, ont demandé la communication des motifs des « décisions » de déclassement, le fondement statutaire de ces derniers et les voies de recours à leur encontre.

19. Le 6 mars 2015, la directrice des RH a indiqué à Mmes A______ et B______ qu’un rendez-vous avec chacune d’entre elles serait fixé pour discuter des dernières divergences quant au contenu de leurs nouveaux cahiers des charges et leur a transmis des projets complétés avec l’intitulé de leurs fonctions, semblable pour les deux collaboratrices : « responsable d’entité (en cours d’évaluation) ». Cette dernière mention visait à respecter la décision du Conseil administratif du 27 août 2014 instaurant un moratoire sur les évaluations de fonction suite aux réorganisations de service.

20. Le 25 mars 2015, les intéressées, désormais représentées par un même conseil, ont demandé la transmission d’une copie de l’intégralité du dossier, concernant tant leur situation administrative que la réorganisation en cours au sein de la DRH, ainsi que la communication du cadre statutaire dans lequel s’inscrivait cette réorganisation. Elles cherchaient en vain depuis des semaines à obtenir des réponses à l’évolution de l’organisation de la DRH et de leurs postes individuels. Le mandataire des deux collaboratrices a par ailleurs annulé le rendez-vous fixé pour le lendemain, lequel apparaissait prématuré et superflu.

21. Le 13 avril 2015, la directrice du C______ a souligné le caractère paradoxal de l’annulation de l’entretien du 26 mars 2015 et a transmis aux intéressées l’intégralité de leur dossier administratif ainsi que les éléments relatifs à la réorganisation, laquelle résultait des recommandations de deux experts, s’inscrivait dans l’autonomie de gestion conférée au C______ et était à présent pleinement fonctionnelle. Elles avaient été largement informées lors de nombreux entretiens.

22. Le 28 avril 2015, les intéressées ont sollicité la transmission du rapport ainsi que des détermination et délibération du Conseil administratif suite à celui-ci et ont conclu à l’annulation des modifications envisagées, déjà en vigueur sans notification préalable d’une décision formelle et auxquelles elles s’opposaient.

23. Le 20 mai 2015, la directrice du C______ a persisté dans sa position et a proposé un entretien bilatéral. La demande de documents n’était pas pertinente. Les modifications opérées dans les cahiers des charges des deux collaboratrices ne constituaient que la conséquence directe de la réorganisation du service et s’inscrivaient dans l’autonomie de gestion conférée au C______. L’accord de ces dernières aux modifications liées à la nouvelle organisation n’était pas constitutif.

24. Le 9 juin 2015, Mmes A______ et B______ ont persisté à demander l’accès au rapport dans un délai de dix jours, sollicitant, cas échéant, une décision de refus d’accès au dossier motivée et indiquant les voies de recours, ont prié la direction du C______ de leur confirmer, dans un délai de dix jours également, qu’aucune mesure d’exécution ne serait prise avant qu’une décision formelle n’ait pu être rendue et l’ont invitée à organiser la mise en place du contrôle décisionnel, et cas échéant judiciaire, des actes matériels, vu le droit à un acte attaquable.

25. Le même jour, elles ont également sollicité l’accès au rapport, document concernant le fonctionnement du C______, en invoquant la législation sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles.

26. Le 12 juin 2015, la direction du C______ a confirmé que les mesures d’organisation constituaient des actes purement internes à l’administration, ne constituaient pas des décisions et n’étaient pas sujettes à opposition ou recours. Ces mesures relevaient de la seule discrétion de l’administration, de sorte que Mmes A______ et B______ n’avaient pas à y consentir ou à faire valoir des observations.

27. Le 15 juin 2015, les intéressées ont maintenu leur position et ont imparti à la direction du C______ un délai au 18 juin 2015 pour leur donner un accès complet au dossier, y inclus le rapport d’experts, puis leur fixer un délai pour se déterminer, avant qu’une décision susceptible de recours ne soit rendue, en vertu du droit d’accès au juge et du droit à un acte attaquable. Si la direction du C______ persistait dans sa position, elle était invitée à rendre une décision indiquant les voie et délai de recours.

28. Le 22 juin 2015, la ville a refusé de communiquer le rapport sur la base de la législation sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles, s’agissant d’un rapport échangé entre membres de direction auquel l’accessibilité était exclue.

29. Le 24 juin 2015, Mmes A______ et B______ ont saisi le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : PPDT) et ont conclu à ce qu’il invite la ville à communiquer le rapport, établi non pas par des collaborateurs de la ville mais par des mandataires externes et constituant un document public.

30. Le même jour, la direction du C______ a persisté dans sa position et a indiqué « met[ttre] un terme à un échange épistolaire stérile ».

31. Le 15 juillet 2015, les intéressées ont prié le Conseil administratif d’inviter le C______ à rendre un prononcé leur permettant de se déterminer sur la base d’un dossier complet et, cas échéant, s’opposer à la réorganisation.

32. Le 4 août 2015, le Conseil administratif a répondu que la position du C______, qui avait à chaque fois apporté des réponses circonstanciées, apparaissait conforme aux règles administratives.

33. Par acte du 17 août 2015, référencé sous cause A/2777/2015, Mmes A______ et B______ ont recouru pour déni de justice auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), concluant à la constatation du déni de justice commis par le C______, lequel refusait de rendre des décisions formelles relatives aux mesures de réorganisation, au renvoi de la cause à ce dernier pour qu’il leur donne l’accès au dossier, leur octroie un délai pour se déterminer et rende une décision formelle susceptible de recours, ainsi qu’à l’allocation d’une indemnité équitable pour les frais indispensables au recours.

34. Le 21 août 2015, en application de la législation sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles, les deux collaboratrices et la ville se sont réunies pour une séance de médiation, laquelle n’a pas abouti.

35. Le 30 septembre 2015, le PPDT a recommandé à la ville de maintenir son refus de transmettre le rapport aux requérantes.

Le but de ce dernier n’était pas d’évaluer l’organisation mise en place comme le ferait un audit, ni les personnes mises en place, mais de saisir des acteurs pour proposer une vision intégrée de la fonction RH de la ville. Il s’agissait d’un rapport commandé et adressé au Conseil administratif par deux experts. Il ne pouvait être assimilé à des notes à usage personnel, brouillons ou autres textes inachevés. Rédigé pour fournir un bilan descriptif et analytique de la fonction RH au sein de l’administration de la ville, saisir les attentes et visions des différentes parties et proposer un concept d’organisation générale de la fonction RH, le rapport s’inscrivait dans les rapports qu’entretenait une autorité collégiale, le Conseil administratif, avec ses collaborateurs, dans le cadre de l’exercice de ses prérogatives. Il était donc soustrait à l’accès du public.

36. Par décision du 12 octobre 2015, expédiée pour notification le jour même, la ville, qui entendait respecter scrupuleusement la législation sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles, a maintenu son refus de transmettre le rapport aux intéressées.

37. Par acte du 12 novembre 2015, référencé sous cause A/3975/2015, Mmes A______ et B______ ont recouru auprès de la chambre administrative contre cette décision, concluant à son annulation, à l’injonction au Conseil administratif de leur transmettre le rapport et à l’allocation d’une indemnité équitable pour le frais indispensables au recours.

Le rapport était similaire à un audit relationnel, ayant notamment pour but de mettre en lumière un certain nombre de carences et donnant lieu à des mesures de réorganisation. Il correspondait à un document en possession d’une institution, la ville, et échangé entre les experts et le Conseil administratif. Il ne s’agissait pas d’un échange entre le Conseil administratif et des collaborateurs de ce dernier, de sorte qu’il n’était pas exclu du droit d’accès. Aucune autre exception au droit d’accès n’était réalisée. La ville devait transmettre le rapport.

Subsidiairement, si certaines parties du rapport devaient être exclues du droit d’accès, le Conseil administratif devait accorder un accès partiel audit rapport, en le caviardant de manière proportionnée.

Le rapport contenait des données personnelles les concernant, dans le mesure où il avait eu pour conséquence la réorganisation de la fonction RH, établissant un nouvel organigramme et aboutissant à leur déclassement professionnel, de sorte qu’elles avaient droit à ce qu’il leur soit communiqué.

38. Par réponse du 18 décembre 2015 dans la cause A/3975/2015, la ville a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, ainsi qu’à la condamnation des intéressées en tous les frais et « dépens ».

Mmes A______ et B______ utilisaient la législation sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles dans le but, étranger à cette dernière, de contester la réorganisation limitée à la DRH, et non pour favoriser le débat citoyen et la libre formation de l’opinion publique. L’objet du litige et les conclusions étaient les mêmes que dans la cause A/2777/2015, soit l’accès au rapport. Pour ces deux raisons, le recours était irrecevable.

Le rapport avait pour but de poser un constat global sur l’ensemble de la fonction RH de la ville et de proposer des solutions préférables pour rendre l’ensemble du système plus cohérent. Il s’agissait d’une étude approfondie sur la manière de concevoir un système global des RH dans le cadre de l’administration municipale, par une analyse du rôle joué par les différents intervenants de tous les départements, services et unités de la ville, et non d’un audit de la DRH ou d’un service en particulier. Ce document proposait une vision stratégique, et donc sensible, de la fonction RH de la ville, qui relevait de la seule compétence du Conseil administratif, lequel avait confié le mandat aux Prof. D______ et E______ et en constituait le seul destinataire. Les mandataires d’une institution publique étaient traités comme faisant partie de l’institution elle-même. Il serait absurde de retenir que n’importe quel document émis par un mandataire externe serait par définition exclu des exceptions au droit d’accès. Le document en cause était en possession de l’institution et entrait dans la catégorie soit de « rapport », soit d’« autre écrit », et était soustrait au droit d’accès.

La pesée des intérêts en présence conduisait au même résultat. Une diffusion du rapport à l’extérieur du cercle restreint composé du Conseil administratif et de ses collaborateurs risquait de mettre en péril l’organisation des processus et fonctions RH au sein de la ville, entravant considérablement le fonctionnement de celle-ci. Les intéressées n’avaient invoqué aucun intérêt prépondérant à l’appui de leur recours et la consultation du rapport ne leur apporterait aucune information supplémentaire à l’égard de la réorganisation de la DRH. Il n’y avait jamais eu de publicité faite à l’égard du mandat confié aux deux professeurs.

Elles n’avaient jamais demandé à avoir un accès partiel au rapport. Il n’était pas possible de ne sélectionner que certaines parties du document pour les caviarder. Toute activité d’élagage ne pourrait qu’altérer le document au point de le rendre illisible. Le caviardage du rapport n’était pas envisageable.

Le litige portait sur la transparence, à l’exclusion de la protection des données personnelles. Les intéressées n’avaient jamais formulé de demande formelle d’accès à leurs données personnelles. Au surplus, le rapport ne contenait aucune donnée personnelle et l’accès aux données personnelles n’incluait pas un droit d’accès à des documents.

39. Les intéressées n’ont pas formulé d’observations complémentaires dans le délai au 2 février 2016 imparti par le juge délégué.

40. Le 15 avril 2016, suite à une demande du juge délégué du 14 avril 2016, la ville a produit le rapport, lequel a été soustrait à la consultation.

41. Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente contre le refus d’accès aux documents prononcé par la ville suite à l’échec de la médiation et à la recommandation du PPDT, le présent recours est recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 60 al. 1 de la loi sur l’information du public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001- LIPAD - A 2 08).

En tant que destinataires directes de la décision litigieuse, les recourantes ont la qualité pour recourir (art. 60 al. 1 let. a et b LPA).

2. La ville affirme cependant que le présent recours serait irrecevable car il porterait sur le même objet que le recours A/2777/2015.

a. L’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (art. 65 al. 1 LPA). L’acte de recours contient également l’exposé des motifs ainsi que l’indication des moyens de preuve. Les pièces dont dispose le recourant doivent être jointes. À défaut, la juridiction saisie impartit un bref délai au recourant pour satisfaire à ces exigences, sous peine d’irrecevabilité (art. 65 al. 2 LPA).