Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______, né en 1975, a obtenu un diplôme fédéral de garde-frontière en 2005. Il a travaillé comme agent de sécurité municipale (ci-après : ASM) pour la Ville de Genève (ci-après : la ville) entre septembre et décembre 2004, comme garde-frontière de janvier 2005 à octobre 2013, et comme appointé à la police municipale de C______ de novembre 2013 à juillet 2019.

2) Il a été engagé par la commune de B______ (ci-après : la commune) le 2 mai 2019 comme agent de police municipal au grade d'appointé, en classe 10 annuité 5, à 100 %, avec effet au 1^er août 2019.

Le 5 août 2019, il a signé un cahier des charges indiquant sous rubrique « Mission du poste – Principales responsabilités de la fonction » : « Développe un travail de proximité avec la population, afin de contribuer à assurer l'ordre public et la sécurité, selon les règlements et compétences matérielles sur les agents de la police municipale [ ]. Devra savoir discerner les problèmes et développer les initiatives personnelles. De par cette fonction il pourra être amené à être le référent lors d'interventions ».

3) Le procès-verbal (signé le 14 novembre 2019) de l'entretien d'évaluation de M. A______ à trois mois, mené par le chef de service, Monsieur D______, et par le caporal E______ retient que tous les paramètres évalués étaient satisfaisants ou maîtrisés, sauf deux jugés « globalement adéquats, avec potentiel à développer », soit l'esprit de collaboration et le sens des relations. Il est mentionné à propos de ce dernier que M. A______ « doit faire attention à son langage envers les collègues et les supérieurs hiérarchiques ».

4) Le procès-verbal (signé le 30 janvier 2020) de l'entretien d'évaluation de M. A______ à six mois, mené par MM. D______ et E______, retient que tous les paramètres évalués étaient satisfaisants ou maîtrisés. M. A______ était efficace dans son travail, à l'écoute, régulier et constant, disposait d'une solide base de travail, prenait des initiatives pour améliorer ses connaissances ou ses compétences, avait un bon esprit de collaboration avec ses collègues et un sens des relations globalement adéquat, ayant su tenir compte des remarques lui ayant été faites.

5) Le procès-verbal (signé le 26 août 2020) de l'entretien d'évaluation de M. A______ à douze mois, mené par le sergent-major F______ et M. E______, retient également que tous les paramètres évalués étaient satisfaisants ou maîtrisés. M. A______ était efficace dans son travail, polyvalent, avait d'excellentes connaissances professionnelles lui permettant d'être à l'aise dans l'exécution de ses tâches, était accessible et se rendait disponible.

6) Le procès-verbal (signé le 23 février 2021) de l'entretien d'évaluation de M. A______ à dix-huit mois, effectué par les deux derniers précités, est tout aussi élogieux, à l'exception de la mention « apporter des éléments constructifs lors des échanges avec l'ensemble de ses supérieurs » dans la rubrique « Actions à entreprendre ».

7) Le 30 avril 2021 s'est tenu un entretien auquel étaient présents MM. A______, F______, E______ et Monsieur G______. Un procès-verbal a été tenu.

Selon ce document, M. A______ s'est dit surpris d'avoir été convoqué, car pour lui tout allait bien et il n'y avait rien d'inhabituel à relever.

M. E______ a au contraire relevé un certain nombre de points le concernant, à savoir :

« - décourage ses collègues lorsque les missions sont désagréables ;

- murmure continuellement ses mécontentements auprès des autres collègues ;

- a un comportement non respectueux envers la hiérarchie ;

- crée des situations complexes afin de déstabiliser les responsables du service, ce qui est ressenti par ceux-ci comme provocant et irrespectueux ;

- fait souvent preuve de nonchalance, ce qui crée des conditions peu propices au travail en équipe ;

- favorise trop souvent l'individualisme, ce qui n'est pas en adéquation avec la vision du service ;

- influence négativement ses collègues, ce qui engendre une mauvaise dynamique de groupe ».

M. A______ a évoqué une récente hypersensibilité sans doute due à sa trop grande empathie envers deux jeunes collègues, ainsi que le fait d'avoir été le représentant des appointés au sein du groupe de concertation mis en place au début de l'année 2021.

M. F______ a informé M. A______ qu'au vu de la situation, il avait été décidé qu'il allait rejoindre le groupe du caporal G______, changement qui serait bénéfique car cela lui permettrait de se ressaisir.

8) Le 14 mai 2021 s'est tenu un second entretien en présence des mêmes personnes. Il n'a pas été tenu de procès-verbal.

9) L'évaluation à vingt-deux mois de M. A______, effectuée par MM. F______ et E______ le 10 juin 2021, ne retient plus que quatre critères comme étant satisfaisants. L'efficacité dans le travail, le souci de perfectionnement, le sens des relations, l'implication personnelle et le respect des comportements attendus étaient jugés « globalement adéquats, avec potentiel à développer », et l'esprit de collaboration était jugé inadéquat / ne correspondant pas aux attentes. Il était noté à ce sujet : « N'adopte plus un comportement de collaboration au sein de son groupe. Exprime régulièrement son mécontentement auprès des autres collègues. Peut avoir un comportement non respectueux envers la hiérarchie. Deux entretiens ont eu lieu à ce sujet ».

Dans la rubrique « Actions à entreprendre », il était notamment indiqué que M. A______ devait faire face aux remarques qui lui avaient été faites et se ressaisir sans attendre. Il rejoindrait son nouveau groupe le 23 juin 2021. Il était espéré que ce changement serait bénéfique pour la suite de ses activités au sein du service.

10) Par courrier du 22 juillet 2021 signé par le secrétaire général et le responsable des ressources humaines (ci-après : RH) de la commune, M. A______ a été convoqué à un entretien de service devant se tenir le 28 juillet 2021 en présence de M. F______, chef de la police municipale, et du responsable RH.

11) M. A______ ayant été en arrêt de travail pour cause de maladie, l'entretien précité a été reporté au 23 août 2021. Le responsable RH a écrit le 4 août 2021 au conseil de M. A______ pour l'informer de ce report et lui indiquer que le fait que l'entretien de service ait été ajourné et se tienne après l'échéance de la période probatoire de deux ans ne remettait pas en cause l'intention du Conseil administratif (ci-après : CA) de procéder à son licenciement en application des art. 10 al. 1 cum 80 al. 1 du statut du personnel de l'administration municipale de la Ville de B______ du 12 décembre 2013 (LC 28 151 - ci-après : le statut).

12) L'arrêt de travail de M. A______ ayant été prolongé au 5 septembre 2021, l'entretien de service s'est tenu par écrit, le responsable RH reprenant par courrier du 24 août 2021 les reproches formulés à l'encontre de M. A______ le 30 avril 2021, et lui a imparti un délai au 14 septembre 2021 pour faire valoir son droit d'être entendu par écrit.

13) M. A______ s'est déterminé le 29 septembre 2021.

Il reprenait tous les qualificatifs et toutes les mentions élogieuses contenus dans ses évaluations. Il aimait son travail d'agent au service de la commune et tenait à le conserver, ce d'autant plus qu'il avait une famille à charge. Les griefs à son encontre étaient formulés de manière générale et n'étaient étayés par aucun fait précis. Il ne pouvait donc prendre position utilement, mais était prêt à se remettre en question. Il demandait de se voir communiquer, de façon précise et exhaustive, les faits sur lesquels les appréciations de la commune se fondaient.

Lors de l'entretien du 30 avril 2021, il n'était nullement question de licenciement alors que les mêmes doléances étaient formulées à son encontre. Il concluait à ce que la commune renonce à tout licenciement et qu'elle le nomme fonctionnaire, subsidiairement qu'elle prolonge sa période probatoire d'une année.

14) Par décision du 27 octobre 2021 signée par la conseillère administrative déléguée à l'administration, la commune a résilié l'engagement de M. A______ au sens des art. 10 al. 1 cum 80 al. 1 du statut, en reprenant à son compte les difficultés énoncées dans le procès-verbal de l'entretien du 30 avril 2021.

M. A______ avait lui-même admis certains des griefs que lui avaient adressés ses supérieurs hiérarchiques. Bien que prévenu, dès le 30 avril 2021, que des améliorations étaient attendues de sa part, son comportement et son attitude au travail n'avaient pas évolué favorablement, ce qui lui avait été indiqué lors de l'entretien du 10 juin 2021. Dans ces circonstances, le CA estimait qu'il ne se justifiait ni de le nommer fonctionnaire à l'issue de sa période probatoire de deux ans, ni de prolonger sa période probatoire d'une année comme il le suggérait. L'intérêt au bon fonctionnement de l'administration municipale, de surcroît au sein d'un service aussi important que celui de la police municipale, primait son intérêt à obtenir un poste de fonctionnaire communal.

15) Par acte posté le 26 novembre 2021, M. A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision précitée, concluant à son annulation, à ce que sa réintégration soit ordonnée, à ce qu'il soit enjoint à la commune de le nommer fonctionnaire, ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure.

Son droit d'être entendu avait été violé, dès lors que la commune ne lui avait jamais communiqué, de façon précise et exhaustive, les faits qui fondaient son appréciation. Les sept points mentionnés dans la décision attaquée étaient tellement généraux qu'il ne pouvait savoir à quoi ils se rapportaient et ne pouvait exercer son droit d'être entendu et les contester en toute connaissance de cause.

Les art. 10 et 80 du statut avaient été mal appliqués. Lors de l'entretien du 30 avril 2021, il n'était nullement question de le licencier, mais de le changer de groupe, ce qui lui avait été redit lors de l'entretien d'évaluation du 10 juin 2021. Son licenciement « tomb[ait] ainsi de nulle part ». Son transfert de groupe n'avait du reste jamais été complètement réalisé, et ses conditions de travail s'étaient ainsi péjorées du fait de se retrouver « à cheval sur deux groupes ». Il était très vite devenu incapable de travailler pour cause de maladie.

De plus, les griefs formulés à son encontre étaient si généraux qu'il ne pouvait savoir contre quoi il recourait, mais il contestait néanmoins la réalité de ces reproches. La décision attaquée était ainsi disproportionnée.

16) Le 18 janvier 2022, la commune a conclu au rejet du recours.

M. A______ étant encore en période probatoire, les art. 10 et 80 du statut trouvaient application, et il n'y avait pas besoin de motifs fondés pour résilier les rapports de service.

Elle avait respecté le délai de congé d'un mois, et avait dès le 22 juillet 2021 – soit avant l'échéance de la période probatoire – manifesté son intention de résilier les rapports de travail de M. A______, ce qu'elle avait fait dès que son arrêt de travail pour cause de maladie de l'intéressé lui en avait donné la possibilité.

Dès le mois de mars 2021, M. E______ avait fait connaître à M. A______ son insatisfaction. Plusieurs entretiens avec la hiérarchie de ce dernier avaient eu lieu. Les griefs mentionnés dans la décision attaquée étaient clairs et parlaient d'eux-mêmes. Il lui avait été mentionné qu'il lui fallait se ressaisir sans attendre, ce qui impliquait qu'à défaut des mesures seraient prises en conséquence. Son droit d'être entendu avait été respecté, l'occasion lui ayant été donnée à plusieurs reprises de se déterminer.

La décision de licenciement respectait le principe de la proportionnalité et n'était pas arbitraire. Le comportement de M. A______ s'était péjoré à partir du début de l'année 2021, et ne s'était pas amélioré malgré plusieurs entretiens de « recadrage » et l'indication qu'un ressaisissement rapide était attendu, si bien que la décision prise l'avait été sur la base de motifs objectifs.

17) Le 23 février 2022 s'est tenue une audience de comparution personnelle des parties et d'enquêtes.

a. M. E______ avait été caporal chef de groupe du 1^er juillet 2019 au 31 décembre 2021 à la police municipale de B______, où il était désormais sergent. La taille du groupe et du poste de B______ était respectivement de cinq et de douze personnes. Il avait été le chef de groupe de M. A______ dès son arrivée le 1^er août 2019. Ce dernier était déjà agent de police municipale auparavant et avait une solide expérience professionnelle. Il avait néanmoins fallu travailler avec lui son comportement, notamment un langage cru dont les agents lancéens n'avaient pas l’habitude, et essayer de canaliser son fort caractère, ses écarts de langage et sa défiance envers la hiérarchie. Lui-même avait déjà signalé ces problèmes à la fin de l’année 2019 à ses supérieurs hiérarchiques, soit le sergent H______ et le chef de service M. D______.

Les événements qui avaient commencé à l'alerter et à mettre en lumière une dégradation du comportement de M. A______ avaient eu lieu dès le début de l’année 2021. Il avait alors constaté un comportement changeant de la part de M. A______ avec de plus en plus d’écarts de langage, de défiance envers la hiérarchie (il aimait à dire qu’il y avait trop de gradés, ou que l’état-major était « un panier de crabes »). Il l'avait pris à part à plusieurs reprises, mais ces avertissements oraux n’avaient pas débouché sur une amélioration. L’ambiance au sein du groupe s’en était ressentie négativement, notamment dans la mesure où il exprimait fréquemment son mécontentement (à propos notamment de changements dans les horaires ou dans les missions et, dans ce dernier cas, si les nouvelles missions ne lui plaisaient pas, avec un changement dans les priorités), ce qui avait une mauvaise influence sur les autres membres du groupe. Plusieurs membres de ce dernier étaient venus lui dire que cela devenait lourd, et de plus en plus difficile de travailler avec M. A______. Après plusieurs rappels à l’ordre infructueux, ce dernier avait été convoqué à un entretien le 30 avril 2021, où un changement de groupe avait été proposé.

Les écarts de langage n'étaient pas dirigés contre lui en tant que chef de groupe, mais plutôt contre des collègues ou des administrés. M. A______ utilisait souvent un langage cru avec des expressions comme « ça me casse les couilles ». À la suite de l’entretien de fin avril 2021, en raison des horaires déjà planifiés, le changement effectif de groupe avait eu lieu le 17 mai 2021 et le changement de place physique (bureau) le 20 juin 2021. Pendant cette période intermédiaire, il n'avait pas constaté d’améliorations, pas plus que le caporal G______ qui était le nouveau chef de groupe.

Pour ce qui était de « créer des situations complexes afin de déstabiliser les responsables du service », il s’agissait de cas dans lesquels M. A______ prenait argument de tout manque de coordination entre les instructions données par les différents chefs de groupe pour mettre en avant ces lacunes de la hiérarchie. La nonchalance à laquelle il était fait référence consistait à arriver souvent au travail avec une attitude « fatiguée » et en étant peu motivé, ce qui pouvait déteindre sur les collègues. « Favoriser l’individualisme » faisait référence au fait que M. A______ privilégiait beaucoup les domaines où il était très à l’aise, comme la circulation routière ou les stupéfiants, mais sans mettre à profit son expérience dans ces domaines pour aider les autres ou partager ses connaissances. Il avait aussi tendance à privilégier les missions dans lesquelles il se sentait à l’aise au détriment d’autres qui étaient pourtant nécessaires.

Depuis le départ de M. A______, l’ambiance s’était apaisée, notamment en ce qui concernait les deux appointés qui s'étaient plaints de M. A______ et que l’attitude de ce dernier mettait en difficulté. Lors des entretiens, il ne contestait pas les reproches qui lui étaient faits et s’engageait au contraire à essayer de changer.

Il y avait certes une grande différence d’appréciation entre l’entretien d’évaluation de fin février 2021 et celui du 30 avril 2021, mais de manière inexplicable, il avait constaté un changement d’attitude avec une forte dégradation de celle-ci entre fin février et fin avril. M. A______ avait admis ces changements et les avait mis en lien avec sa position de référent dans certains domaines. Il y avait certes une implication de sa part dans le service, mais son comportement s’était dégradé. Le fait que, dans plusieurs évaluations, toutes les cases cochées le soient dans l'option n° 3 (« satisfaisant, maîtrisé ») n’avait rien d’anormal. Tant qu’il n’y avait pas de problèmes particuliers avec un agent, c’était la case qui était privilégiée.

b. M. F______ travaillait pour la police municipale de B______ depuis l’an 2000, en étant lieutenant et chef de service depuis octobre 2020. Le service comptait deux lieux de travail, l’un au ______ l’autre au ______, avec en tout vingt-trois agents. Son prédécesseur avait procédé à l’engagement de M. A______. Pendant la durée de son engagement, c'étaient les supérieurs directs de l'intéressé (caporaux, sergents, et sergents-majors) qui l'avaient tenu informé de son parcours, bien qu'il aimât à garder le contact avec l’ensemble des collaborateurs. Lorsque quelque chose n'allait pas, il faisait immédiatement un recadrage.

Il connaissait M. A______ avant même son engagement, en tant qu'agent municipal pour une commune voisine. Il était favorable à cet engagement, notamment car M. A______ disposait de compétences opérationnelles intéressantes, même s’il pouvait y avoir de petites problématiques de relations interpersonnelles avec certains collègues. Jusqu’à fin 2020, rien de problématique ne lui avait été remonté, si ce n’était quelques « petits couacs » tout à fait ordinaires. Début 2021, M. A______ avait été associé à un groupe de travail sur les nouveaux horaires de la police municipale. À partir de là son comportement s’était modifié, et des attitudes inacceptables, c'est-à-dire pouvant entraîner une souffrance chez certains de ses collègues, avaient été remontées. Il avait tout de suite été procédé à des recadrages et à des entretiens, mais sans l'amélioration escomptée. Comme cela devenait pénible, le CA avait envisagé de se séparer de M. A______ avant la fin de la période probatoire.

Lors de l’entretien de février 2021, l’attitude de M. A______ commençait à se dégrader, mais les qualifications étaient bonnes car il n’y avait pas encore de problèmes à signaler sur l’ensemble de la période. Les éventuels problèmes qu’aurait signalés la hiérarchie directe de M. A______ avant qu'il ne prît le commandement de la police municipale en octobre 2020 ne lui auraient pas été signalés directement, vu qu’auparavant il occupait un poste plutôt opérationnel, hors RH.

Lors des entretiens, M. A______ ne contestait pas du tout les reproches qui lui étaient adressés, même s’il y en avait certains qu’il ne comprenait pas. Il acquiesçait en disant qu’il allait améliorer ces points. L'entretien qu'il avait mené n'avait eu lieu que fin avril, car le premier recadrage devait être effectué par le chef de groupe ou le sergent responsable de l’agent. Par la suite, faute d’amélioration la problématique lui avait été remontée, et il avait fallu trouver une date qui convienne à quatre personnes.

L'entretien du 14 mai 2021 était informel et avait pour but de rappeler le caractère délicat de la situation qui avait été mise en avant quinze jours plus tôt, d’autant qu’il avait été signalé qu’aucune amélioration n’était visible. Le caporal E______ disait avoir l’impression que M. A______ n’avait pas bien saisi la gravité de la situation. Lors de l'entretien d'évaluation du 10 juin 2021, il avait dit à M. A______ : « Fais attention, si ça continue le CA pourrait mettre fin à ton contrat », même si pour sa part il ne souhaitait pas en arriver à cette extrémité.

c. M. A______ a indiqué être à la recherche d’un emploi, et en cours d’inscription à l’assurance-chômage en France. Son congé maladie avait duré jusqu’au 31 décembre 2021. La période de transition avait été assez difficile. Il souhaitait continuer à travailler dans un corps uniformé, que ce soit dans une police municipale, ou en tant que garde-frontière ou agent de détention.

d. À l'issue de l'audience, un délai au vendredi 4 mars 2022 a été imparti à la commune de B______ pour compléter l’apport du dossier de M. A______, et un délai au 1^er avril 2022 a été fixé aux parties pour leurs observations finales, après quoi la cause serait gardée à juger, sous réserve de l’exercice inconditionnel du droit à la réplique.

18) Le 1^er avril 2022, la commune a persisté dans ses conclusions.

M. A______ avait été rendu attentif à l'urgence d'une modification de son comportement et aux conséquences qui pourraient survenir à défaut. Le licenciement était advenu en période probatoire et était conforme au droit.

19) Le 1^er avril 2022, M. A______ a persisté dans ses conclusions.

Il avait été engagé avec effet au 1^er août 2019 et les rapports de travail avaient été résiliés le 27 octobre 2021, avec effet au 30 novembre 2021. La période probatoire était donc terminée, rien dans le statut n'indiquant qu'un arrêt maladie en prolongerait la durée. La commune aurait donc dû respecter un délai de congé de trois mois et avoir un motif fondé de licenciement.

Ni M. F______ ni M. E______ n'avaient eux-mêmes constaté de manquement. Le licenciement se fondait ainsi uniquement sur des ouï-dire, ce qui était insuffisant. Très peu d'exemples concrets des manquements reprochés avaient été apportés lors des auditions, et seuls deux collègues s'étaient plaints de son comportement auprès de la hiérarchie.

20) Par écriture spontanée du 27 avril 2022, la commune a réitéré que l'on avait affaire à un licenciement en période probatoire. L'art. 92 du statut renvoyait à la loi fédérale du 30 mars 1911, complétant le Code civil suisse (CO, Code des obligations - RS 220) pour toute question non expressément réglée. L'art. 336c al. 1 let. b CO était ainsi applicable et empêchait de prononcer le licenciement durant nonante jours pendant une incapacité totale de travailler. La jurisprudence cantonale avait déjà traité de tels cas et admis que l'employé se trouvait alors encore en période probatoire.

21) Invité par le juge délégué à répliquer, M. A______ a persisté dans les conclusions de son recours le 13 mai 2022. Il maintenait avoir été licencié hors période probatoire.

22) Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 89 du statut).

2) Dans un grief d'ordre formel qu'il convient de traiter en premier lieu, le recourant invoque la violation de son droit d'être entendu.