Décisions | Tribunal administratif de première instance

1.             B______ est propriétaire de la parcelle n° 1______, sise sur la commune de C______, à l'adresse rue D______ 2______, en zone 2. Cette parcelle, sur laquelle est érigé un immeuble de six étages sur rez, est située dans la zone protégée de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications ainsi que dans le périmètre d'un site inscrit à l'inventaire des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: ISOS) avec un objectif de sauvegarde A.

2.             Le 13 janvier 2022, A______ a déposé auprès du département du territoire (ci-après: le département), une requête en autorisation de construire portant sur la construction d'une nouvelle installation de communication mobile (3G-46-5G) avec mâts, systèmes techniques et nouvelles antennes/GHVT sur la toiture du bâtiment précité. Cette requête a été enregistrée sous la référence DD 6______.

3.             La fiche de données spécifique au site du 5 novembre 2021, s'agissant du rayonnement dans les locaux à utilisation sensible (ci-après: LUS) les plus chargés, indiquait les mesures suivantes :

-          LUS n° 2 – bâtiment des antennes, sixième étage ; habitation : 2.61 V/m ;

-          LUS n° 3 – rue E______ 3______, troisième étage (mansarde) ; habitation ; 5.13 V/m ;

-          LUS n° 4 – rue D______ 4______, quatrième étage (mansarde) ; habitation ; 3.85 V/m ;

-          LUS n° 5 – rue D______ 5______, quatrième étage ; habitation ; 5.97 V/m ;

-          LUS n° 6 – rue F______ 7______, dernier étage (mansarde) ; habitation ; 5.08 V/m.

4.             Lors de l'instruction de cette requête, plusieurs instances de préavis se sont prononcées sur le projet, notamment :

-          le 14 janvier 2022, la direction des autorisations de construire (ci-après: la DAC) s'est prononcée favorablement sur le projet, sans observation ;

-          le 17 janvier 2022, l'office de l'urbanisme (ci-après : OU) a préavisé favorablement le projet, sans observation, relevant que celui-ci était compris dans le périmètre du plan d'utilisation du sol de la Ville de Genève (ci-après: PUS) dont la conformité était analysée par cette dernière ;

-          le 26 janvier 2022, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA) a préavisé favorablement le projet, sous conditions, relevant que l'installation était conforme à l'ORNI et au règlement genevois sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 29 septembre 1999 (RPRNI – K 1 70.07). Des mesurages de contrôle aux LUS n^os 3, 5 et 6 devaient être effectués, les antennes de cette installation devaient être intégrées dans le système d'assurance qualité permettant de surveiller les données d'exploitations et les parties de la superstructure accessibles pour l'entretien ou la valeur limite était dépassée devaient être dûment protégées ;

-          le 26 janvier 2022, la Ville de Genève s'est prononcée défavorablement appliquant un moratoire sur toute ancienne ou nouvelle installation de téléphonie mobile ;

-          le 7 février 2022, après avoir relevé que le bâtiment concerné par le projet était situé dans le périmètre d'un site inscrit à l'inventaire ISOS avec un objectif de sauvegarde A et à l'intérieur de la zone protégée de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après: la CMNS) a préavisé défavorablement le projet, au motif qu'il nuirait au caractère architectural du bâtiment ainsi que du site protégé ;

-          à la même date, le service des monuments et des sites (ci-après : SMS) s'est déclaré défavorable, renvoyant au préavis rendu par le CMNS.

5.             Par décision du 30 mai 2022, sur la base du préavis de la CMNS précité, le département a refusé l'autorisation sollicitée au motif que le projet nuirait au caractère du site et porterait atteinte à la zone projetée ainsi qu'au site ISOS, relevant au demeurant que, appelée à se déterminer sur ce dernier préavis, A______ manifestait sa volonté de maintenir le projet en l'état sans expliquer en quoi son obligation de couverture était contrecarrée.

6.             Par acte du 24 juin 2022, A______ (ci-après: la recourante) a recouru contre la décision du 30 mai 2022 auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal), concluant, principalement, à l'annulation de celle-ci et à ce que l'autorisation de construire lui soit délivrée, subsidiairement au renvoi du dossier au département pour nouvelle décision, le tout sous suite de frais et dépens.

L'installation de téléphonie mobile projetée n'altérait pas la substance du bâtiment et n'entrainait aucune dégradation de celui-ci, de sorte que l'objectif de sauvegarde A du site était préservé. Bien que le site présentait des qualités paysagères particulières, celles-ci étaient déjà atteintes, notamment par la présence d'une tour locative qui venait gravement perturber la silhouette du quartier G______ dans lequel se situerait l'installation litigieuse. Le projet litigieux n'était donc pas susceptible de porter une atteinte significative supplémentaire aux qualités paysagères du site et aux objectifs de sauvegarde poursuivis par l'ISOS.

L'installation serait fixée de manière centrée sur la toiture, de sorte qu'elle ne serait que peu visible depuis les rues adjacentes, ce d'autant plus que l'immeuble et les bâtiments voisins s'élevaient à plus de 20 m. De plus, la hauteur de l'installation était réduite à ce qui était techniquement nécessaire, de sorte à ce que son impact esthétique soit minime. Par ailleurs, le bâtiment visé ne faisait l'objet d'aucune mesure individuelle de protection de droit cantonal. Enfin, une telle installation pouvait être démontée sans laisser aucun dégât, ni modification permanente de l'immeuble. Le projet litigieux ne nuirait donc pas à la préservation de la qualité de la toiture ni à son concept visuel, et ne contrevenait dès lors pas à l'art. 83 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).

Les installations de téléphonie mobile devaient nécessairement dépasser la hauteur des toits des bâtiments sur lesquels elles prenaient place, une application stricte de l'art. 87 LCI revenant en définitive à interdire toute construction d'antennes dans l'ensemble du périmètre protégé et ainsi à empêcher les opérateurs de fournir un réseau de téléphonie mobile de qualité, de manière contraire à la loi fédérale sur les télécommunications du 30 avril 1997 (LTC – RS 784.10).

Il était notoire que les besoins en couverture et en capacité du réseau étaient aujourd'hui en forte augmentation, vu la quantité de données échangées doublant chaque année, en particulier dans les zones urbaines. Afin d'offrir une qualité de service optimale, des fréquences basses devaient être utilisées afin de permettre de couvrir de plus grandes zones que les bandes hautes au détriment d'un débit supérieur. Le projet litigieux se situait dans une zone connaissant une couverture insuffisante dans les bâtiments environnants. En raison des LUS à proximité, la puissance autorisée était nettement réduite. Les sites voisins n'étaient soit équipés qu'en bandes hautes et n'offraient ainsi qu'une couverture et une capacité limitées en distance, ou étaient distants et couvraient déjà des zones de couverture importantes, de sorte qu'ils connaissaient régulièrement des problèmes capacitaires. A moins d'accepter une dégradation substantielle de la desserte en services de téléphonie mobile du secteur H______, quartier très fréquenté où se trouvaient de nombreux commerces et bureaux, le projet litigieux était donc nécessaire pour améliorer nettement la couverture.

7.             Le 29 août 2022, le département a transmis son dossier au tribunal, accompagné de ses observations. Il concluait au rejet du recours.

Il n'appartenait pas à l'opérateur de choisir librement l'emplacement adéquat d'une antenne lorsque l'implantation en zone à bâtir se heurtait à un obstacle juridique, tel qu'une clause d'esthétique. L'immeuble sur lequel était prévu la construction litigieuse, laquelle devait culminer à 3.80 m (recte : 4.10 m) au-dessus de la toiture, était situé dans la zone protégée de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications.

Les plans fournis à l'appui de la requête en autorisation de construire permettaient de visualiser clairement le projet, sa hauteur et son impact. La CMNS avait constaté que l'installation litigieuse nuirait au caractère architectural du bâtiment ainsi que du site protégé. En outre, l'installation dépassait la hauteur du bâtiment d'origine de sorte que l'art. 87 al. 1 LCI n'était pas respecté et l'art. 87 al. 2 LCI ne s'appliquait pas, aucune raison esthétique n'ayant été donnée. Par ailleurs, ce projet était également prévu dans un site inscrit à l'inventaire ISOS, dont le descriptif prévoyait un objectif de sauvegarde A, impliquant la sauvegarde de la substance mais également la conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres et la suppression des interventions parasites. Le descriptif ISOS précisait également que le site présentait une hauteur réduite des immeubles le détachant clairement des quartiers alentours, formant une entité clairement définie. La modification de l'immeuble par l'adjonction d'une installation de téléphonie mobile d'une hauteur de 3.8 m (recte : 4.10 m) en toiture nuirait au caractère et à l'intérêt de ce site formant un ensemble architectural d'importance nationale. Non seulement l'installation querellée était projetée sur un bâtiment avec un objectif de sauvegarde A parfaitement adapté à la topographie du lieu, mais elle n'était également aucunement minutieusement intégrée à la construction. Au contraire, par son gabarit et son emplacement, elle causerait un impact conséquent sur le site protégé. Enfin, le quartier G______ et I______, dans lequel se situait l'immeuble sur lequel était prévu le projet, était également protégé selon le droit cantonal, par l'entremise des art. 83 ss LCI, démontrant ainsi également la valeur et l'importance de la protection dudit bien et son environnement immédiat.

Enfin, la protection du patrimoine bâti constituait un intérêt public prépondérant et la recourante ne démontrait pas que ce refus d'autorisation de construire rendrait impossible ou compliquerait à l'excès la réalisation de son obligation de couverture, ce d'autant que de nombreuses antennes existaient déjà sur le territoire de l'État de Genève. Il n'était pas exclu qu'une telle antenne pût être installée à un autre emplacement, notamment sur un bâtiment moins sensible, sans nuire au patrimoine bâti.

Au surplus, la recourante invoquait une nécessité de desserte en services de téléphonie du secteur H______, alors que le bâtiment litigieux ne faisait aucunement partie de ce quartier, une desserte de ce secteur pouvant certainement se faire directement depuis ce dernier (qui commençait de l'autre côté du boulevard J______), soit hors du périmètre protégé, comme l'attestaient les différentes antennes qui y étaient déjà érigées, notamment celles sises le long de la route K______, respectivement au 8________, avenue L______.

8.             Le 1^er septembre 2022, la Ville de Genève est intervenue dans la procédure et a transmis ses observations. Elle concluait au rejet du recours.

Elle partageait l'avis de la CMNS et appuyait la position du département. Toutes bandes confondues, la situation ne serait améliorée que dans un périmètre très restreint. L'utilité de l'installation n'était donc pas démontrée, raison pour laquelle la protection du patrimoine était prépondérante.

Rien n'indiquait que les pics de dépassements temporaires autorisés de la VLInst ne mettaient pas en danger la santé. Or, le nouveau système instauré par l'OFEV pour les antennes adaptatives constituait une rupture complète avec le principe prévalant jusqu'alors du respect en tout temps des VLInst. Le respect du principe de précaution était donc impératif vu les risques pour la santé.

9.             Le 26 septembre 2022, la recourante a répliqué.

L'installation envisagée respectait pleinement les valeurs limites de l'ORNI, ce dont attestait le préavis positif du SABRA du 26 janvier 2022. Les considérations liées à une potentielle mise en danger par le rayonnement non ionisant de l'installation projetée, notamment de la 5G, devaient être écartés car elles revenaient à remettre en question la neutralité technologique imposée par le droit fédéral ainsi que les valeurs limites fixées par ce dernier au regard du principe de prévention de l'art. 11 al. 2 LPE.

Une application stricte et schématique de l'art. 87 LCI était contraire au droit fédéral, notamment la LTC, les antennes devant nécessairement dépasser les toits pour des raisons techniques.

De plus, l'installation projetée ne comportait que trois antennes fixées sur un support, ce qui limitait l'impact esthétique sur le bâtiment. La hauteur du projet était limitée au strict nécessaire d'un point de vue technique. Vu le gabarit de 22 m de l'immeuble, l'installation litigieuse ne serait pratiquement pas perceptible depuis la rue. L'art. 83 al. 5 LCI ne pouvait pas s'appliquer à des installations techniques telles que les antennes de téléphonie mobile, dont la forme, les dimensions et l'aspect étaient largement déterminés par leur fonction.

Le bâtiment litigieux était décrit dans l'inventaire ISOS comme étant l'un des deux corps étrangers dans le site protégé. Il se différenciait nettement du reste des bâtiments du quartier G______ en raison de son époque de construction remontant aux années 1930 et ne présentait aucune qualité architecturale particulière. Son seul mérite était de ne pas trop déranger. Ainsi, s'il y avait un immeuble « pas sensible » dans tout le secteur concerné, c'était bien l'immeuble litigieux, étant décrit comme « une faiblesse » du tissu bâti du périmètre protégé. Dès lors, la construction de l'installation litigieuse ne nuisait aucunement au caractère ni à l'intérêt du site.

Le nombre d'antennes déjà présentes sur le territoire de l'État de Genève n'était pas déterminant, contrairement à leur emplacement et à la couverture que chacune d'elles pouvait offrir, lesquels dépendaient de la puissance autorisée et la présence de LUS. La nécessité de l'installation projetée était établie sur la base des cartes de couverture produites. En particulier, la nouvelle installation permettait de mettre en place la couverture 5G, actuellement inexistante dans le secteur G______, et d'améliorer substantiellement la couverture en bandes hautes. Elle desservirait en outre principalement le secteur au nord du boulevard J______ dans lequel elle se situait et non pas uniquement le quartier H______.

10.         Le 18 octobre 2022, la Ville de Genève a dupliqué.

Le principe de neutralité technologique ne prévalait plus avec la 5G, qui ne pouvait fonctionner qu'avec une intensité beaucoup plus élevée.

11.         Le 20 octobre 2022, le département a dupliqué.

Un déploiement d'antennes pouvait se faire en certains endroits du secteur sans prétériter l'esthétique des lieux, ce qui était attesté par la présence d'antennes autorisées dans le périmètre protégé.

Il ressortait du préavis défavorable de la CMNS du 7 février 2022, sur lequel s'était fondé le département, que l'installation proposée, lequel devait s'élever, en son sommet, à 5 m (recte : 4.10 m) au-dessus de la hauteur de la toiture existante, nuisait au caractère architectural du bâtiment litigieux ainsi que du site protégé. En outre, selon l'inventaire ISOS, le bâtiment se fondait, malgré ses faiblesses, dans le paysage du quartier, ce qui n'était pas le cas de l'installation projetée.

Cette dernière visant majoritairement à desservir la partie du quartier hors périmètre de protection, un emplacement de l'autre côté du boulevard J______, soit hors périmètre de protection, était à privilégier et permettrait à la fois de rapprocher l'antenne du quartier à desservir et de la localiser dans un périmètre en principe moins intéressant patrimonialement, ce qui allait dans le sens de tous les intérêts en présence. A ce titre, la recourante n'avait pas démontré qu'aucun autre emplacement moins impactant n'était pas envisageable.

12.         Bien qu'interpellée par le tribunal, la B______ ne s'est pas déterminée sur le recours.

13.         Le détail des écritures sera repris dans la partie « En droit » en tant que de besoin.

1.             Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la LCI (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).

2.             Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 60 et 62 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

3.             Le litige porte sur le refus d'autorisation d’implantation d'une installation de téléphonie mobile en zone 2 au niveau de la toiture d'un bâtiment situé en zone protégée, compris dans un périmètre de protection de l'ISOS.

La recourante estime que le projet litigieux n'altérerait pas la substance du bâtiment protégé et ni aux objectifs visés par l'inventaire ISOS. Elle prétend également que l'augmentation de la couverture réseau constituerait un intérêt prépondérant à celui de la protection du patrimoine.

4.             Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT) et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (art. 22 al. 3 LAT).

5.             Selon l'art. 1 al. 1 LCI, sur tout le territoire du canton, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, notamment, élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (let. a), ainsi que modifier, même partiellement, le volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation (let. b).

6.             L'art. 17 LAT prévoit que les zones à protéger comprennent notamment les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels (let. c).

7.             Les zones protégées constituent des périmètres délimités à l’intérieur d’une zone à bâtir ordinaire ou de développement et qui ont pour but la protection de l’aménagement et du caractère architectural des quartiers et localités considérés (art. 12 al. 5 de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30)).

8.             Sont désignées comme zones à protéger au sens de l’art.17 LAT la zone de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications, selon les dispositions des art. 83 à 88 de la LCI et font l’objet de dispositions particulières incluses dans la loi sur les constructions (art. 28 et 29 al. 1 let. c LaLAT).

9.             Selon l'art. 83 al. 1 LCI, l'aménagement et le caractère architectural original des quartiers de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications doivent être préservés. Les dispositions de la loi sur l’énergie, du 18 septembre 1986, demeurent réservées. Dans tous les cas, l’architecture notamment le volume, l’échelle, les matériaux et la couleur des constructions doivent s’harmoniser avec le caractère des quartiers (art. 83 al. 5 LCI).

10.         Les demandes d’autorisation, à l’exception de celles instruites en procédure accélérée, sont soumises, pour préavis, à la commission des monuments, de la nature et des sites (art. 85 al. 1 LCI). Les préavis sont motivés (art. 85 al. 3 LCI).

11.         Le gabarit de hauteur des constructions ne doit pas dépasser la hauteur des bâtiments existants (art. 87 al. 1 LCI). Toutefois, sous réserve des autres dispositions de la loi, le département peut autoriser ou imposer des dérogations aux dispositions de l’alinéa 1 si une telle mesure est dictée par des raisons d’esthétique (art. 87 al. 2 LCI).

12.         À teneur de l'art. 15 LCI, le département peut interdire ou n’autoriser que sous réserve de modification toute construction qui, par ses dimensions, sa situation ou son aspect extérieur nuirait au caractère ou à l’intérêt d’un quartier, d’une rue ou d’un chemin, d’un site naturel ou de points de vue accessibles au public (al. 1). La décision du département se fonde notamment sur le préavis de la commission d’architecture ou, pour les objets qui sont de son ressort, sur celui de la CMNS. Elle tient compte également, le cas échéant, de ceux émis par la commune ou les services compétents du département (al. 2).

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

1.             déclare recevable le recours interjeté le 24 juin 2022 par A______ contre la décision du département du territoire du 30 mai 2022 ;

2.             le rejette ;

3.             met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est couvert par l'avance de frais ;

4.             dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

5.             dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.

Siégeant : Sophie CORNIOLEY BERGER, présidente, Saskia RICHARDET VOLPI et Julien PACOT, juges assesseurs.

Au nom du Tribunal :

La présidente

Sophie CORNIOLEY BERGER

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral de l’environnement.