Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Mesdames B______ et A______ sont propriétaires de la parcelle n° 1______ de la commune de Plan-les-Ouates (ci-après : la parcelle) à l'adresse 2______ C______, sise en zone 5.

2. Sur dénonciation, le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : DT ou le département) a été informé que des travaux avaient été entrepris sans autorisation de construire sur la parcelle.

3. Lors d'un contrôle effectué le 11 juillet 2016, un inspecteur du DT a constaté qu'une entreprise était en train de procéder à l'installation d'une clôture métallique avec panneaux phono-absorbants sur la limite de la parcelle avec le D______ et d'une clôture avec poteaux métalliques et grillage sur la limite de la parcelle avec le C______. Un rapport d'enquête a été dressé et des photographies prises.

4. Les propriétaires ont été invitées à se déterminer sur le rapport.

5. Par courrier du 24 juillet 2016, Mmes B______ et A______ ont exposé que les travaux en cours consistaient principalement en le remplacement de thuyas, vieux et malades, par une paroi végétalisée. Sur le C______, une clôture à l'identique avait été installée, alors que du côté du D______, des panneaux phono-absorbants avaient été mis en place pour les protéger du bruit lié à la forte augmentation des constructions et de la circulation routière. Elles ignoraient qu'il fallait demander une autorisation pour réaliser ces travaux.

6. Par décision du 15 août 2016, le DT, soit pour lui l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC), leur a ordonné de déposer une requête d’autorisation de construire.

7. Le 14 septembre 2016, les propriétaires ont déposé ladite requête. Elle portait sur le « remplacement de la haie existante par un mur antibruit + plantation côté D______ et remplacement partiel du grillage existant par un grillage neuf côté C______ ».

Selon les plans annexés, le mur antibruit s’étendait sur 34 m de longueur et 1,95 m de haut, à l’exception d’environ 6 m, au milieu du mur, où trois panneaux supplémentaires avaient été posés pour atteindre 2,4 m de haut.

8. Lors de l'instruction de la demande, les préavis suivants ont été recueillis :

- le 31 octobre 2016, la commune s'est déclarée favorable au projet sous réserve du préavis du service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : SABRA) ;

- le 20 septembre 2016, le SABRA a indiqué que les valeurs limites d'immission (ci-après : VLI) du degré de sensibilité au bruit DS II étaient respectées de jour et de nuit. L'écran, d'une hauteur de 2 à 2,40 m, n'aurait qu'une efficacité très limitée pour la protection contre le bruit (pour l'étage - locaux chambres à coucher). La construction de l'écran n'était donc pas obligatoire au sens de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB - RS 814.41), même si elle apportait un confort acoustique supplémentaire sur la parcelle et le rez-de-chaussée. En conséquence, le préavis consistait en « pas concerné».

- l’OAC s’est dit défavorable. L’instruction devait se poursuivre afin de statuer sur l’infraction (rapport ______).

9. a. Par décision du 18 janvier 2017, le DT a refusé de délivrer l'autorisation de construire sollicitée.

Le projet consistait en le remplacement de la clôture existante par un mur antibruit végétalisé le long du D______. Le mur antibruit n’était intégré à aucun bâtiment et dépassait la hauteur légale maximale (2 m), celui-ci atteignant par endroit 2,40 m. Il était de nature à nuire à l'esthétique du quartier, de par le cloisonnement et le manque de transparence qu’il proposait. Sur la base de la jurisprudence de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), le requérant devait justifier son installation pour des motifs autres que la pure amélioration du confort. Selon le SABRA, le mur n’était pas nécessaire au sens de l’OPB. Par ailleurs, la commune de
Plan-les-Ouates n'avait préavisé favorablement le projet que sous la condition que le préavis du SABRA fût favorable, ce qui n'était pas le cas.

En l’absence de raisons autres que l’amélioration du confort des requérantes, l’autorisation de construire sollicitée ne pouvait pas être accordée.

b. Le même jour, le DT a ordonné à Mmes B______ et A______ de démonter la clôture incriminée et leur a infligé une amende de CHF 5'000.-.

10. Par acte du 20 février 2017, Mmes B______ et A______ ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI). Elles étaient choquées par la décision. Elles avaient mandaté un architecte qui confirmait que la décision était injuste et sans fondement. Elles étaient forcées de recourir, ne parvenant pas à joindre dans les délais les personnes compétentes. L’amende était disproportionnée. Le D______ était bordé d’autres murs végétalisés.

11. Le DT a conclu au rejet du recours.

Il se référait à la jurisprudence cantonale relative à l'art. 79 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). Le SABRA ne préavisait jamais favorablement une demande d'autorisation de construire lorsque la construction d'un mur anti-bruit n'était pas justifiée par la loi. Il se contentait de préciser que son préavis était sans objet.

Considérer qu'un mur anti-bruit était justifié uniquement pour des raisons personnelles amènerait les autorités administratives et judiciaires à rendre des décisions qui ne prendraient plus en considération la mise en œuvre de
l'art. 79 LCI. S'agissant du principe de l'égalité de traitement, il apparaissait difficile de se prononcer sur une situation toute générale.

Enfin, l'amende infligée était justifiée et proportionnée. Il n'était pas contesté que les clôtures et panneaux phono-absorbants avaient été installés sans autorisation.

12. Par réplique du 9 mai 2017, Mmes B______ et A______ ont rappelé qu'il ne s'agissait pas d'un mur anti-bruit nervuré, mais d'une clôture végétalisée et que, comme chez leur voisin, le tout serait complètement couvert de lierre grimpant dans moins d'une année, comme cela ressortait de deux photographies annexées. Trois panneaux d'une hauteur de 2,25 m avaient été installés afin de réduire les nuisances sonores provoquées par les manifestations données par les salles de spectacle et de sport du vélodrome, par les écoles à proximité, par le passage des piétons, et par le projet des G______ qui prévoyait environ cinq mille logements supplémentaires. Depuis dix mois, elles avaient observé une nette diminution des nuisances sonores et étaient à l'abri des regards non désirés. Elles pouvaient mieux respirer et profiter de leur vie dans le jardin. Elles avaient reçu des compliments de leur entourage relatifs à l'esthétisme et à l'efficacité de ces panneaux. Elles étaient disposées à démonter les trois panneaux de 45 cm de haut qui portaient à leur endroit la hauteur de la clôture à 2,25 m. L'ensemble des propriétaires des parcelles bordant le D______ avait érigé des clôtures qui, très souvent, n'étaient même pas végétalisées, et ceci depuis E______ jusqu'au croisement du F______. Le TAPI devait faire preuve d'un « minimum de bon sens » afin de pouvoir trouver une solution raisonnable.

13. Le DT a dupliqué le 31 mai 2017, persistant dans ses conclusions.

La notion de mur telle que mentionnée aux art. 79 et 112 LCI pouvait également s'appliquer aux parois métalliques remplies de mousse
phono-absorbante puisqu'il s'agissait de pans verticaux fermés servant à enclore un espace déterminé. S'agissant de l'égalité de traitement, il avait effectué des recherches sur le système d'information du territoire genevois (ci-après : SITG), mais n'avait pu identifier la parcelle faisant l'objet de la photographie produite par les intéressées. Concernant les nuisances sonores, il se référait au préavis du SABRA. Les VLI étaient respectées. Partant, les panneaux phono-absorbants installés n'avaient qu'une efficacité relative. Le projet des G______ se trouvait au stade pré-opérationnel, consistant en l'adoption de plans localisés de quartier (ci-après : PLQ), de sorte que les intéressées ne pouvaient, pour l'instant, en déduire aucun droit en matière de protection contre le bruit.

14. Le 21 septembre 2017, le TAPI a entendu les parties en présence de l'architecte de Mmes B______ et A______.

Selon le représentant du DT, le fait que les intéressées soient prêtes à descendre leur mur anti-bruit à la hauteur légale de 2 m ne changeait rien. Le projet était inesthétique selon les architectes du département. Ils estimaient que des parois fermées cloisonnant les parcelles posaient un problème au niveau esthétique en zone 5. En revanche, ils admettaient, par exemple, la pose de treillis entourés de haies. Ceux-ci offraient une transparence, contrairement à un mur, quelle que soit sa matière. Le fait que du lierre était en train de pousser devant le mur installé par les intéressées ne changeait rien au niveau de ce manque de transparence. À la question de savoir si un mur, caché par une haie très touffue, était traité différemment, l’autorité intimée a répondu qu'il faudrait « demander au législateur pourquoi il avait fait la distinction au niveau légal entre la pose de haies et la construction d'un mur ». Le DT était critique sur la jurisprudence de la chambre administrative autorisant les propriétaires à protéger leur villa de nuisances sonores sans que les VLI soient dépassées. Selon les travaux préparatoires, le fait de cloisonner les parcelles en zone 5 devait être une exception et n’être autorisable que s'il existait d'autres justifications, ce qui était le cas dans un des arrêts de la chambre administrative. Le panneau phono-absorbant du 3______ D_______, similaire à celui installé par les intéressées, couvert par une haie touffue, n’était probablement pas autorisé. Enfin, il n'était pas avéré que la construction du quartier des G______ entraînerait un dépassement des VLI.

Selon les requérantes, le bruit extérieur s'était réduit d'environ 40 % depuis la pose du mur litigieux. Avant, elles avaient l'impression que le bruit passait à travers le jardin et des détritus, telles des canettes ou des bouteilles, étaient lancés depuis le trottoir. En face du jardin se trouvaient une école et le vélodrome. Les anciens thuyas étaient toujours malades, de sorte qu'il fallait les traiter avec des pesticides, contrairement au lierre qu'elles avaient planté devant le panneau phono-absorbant, qui ne connaissait pour le moment aucune maladie, ce qui constituait un avantage certain au niveau de l'environnement.

15. Le 2 octobre 2017, le DT a confirmé que la requête d’autorisation du mur du 3______, D______ avait fait l’objet d’un refus d'entrée en matière au motif qu'elle n'était pas conforme aux dispositions légales applicables.

16. Par jugement du 25 janvier 2018, le TAPI a partiellement admis le recours.

En se fondant sur une pratique critiquée de manière constante par le TAPI et par la chambre administrative quant à l'application de l'art. 79 LCI, et en ne tenant pas compte des intérêts privés des requérantes, le DT avait commis un abus de son pouvoir d'appréciation, en violant notamment le principe de la proportionnalité.

Il n'était en revanche pas contesté par les intéressées que la construction en cause ne respectait en l'état pas l'art. 112 LCI dès lors que trois panneaux de 45 cm de haut dépassaient la hauteur maximale prescrite par cette disposition. Le TAPI prenait acte de l'engagement des recourantes de les démonter. L'autorisation de construire devrait être délivrée dès la transmission au DT par Mmes B______ et A______ des plans respectant la hauteur maximale prévue par l'art. 112 LCI. L'ordre de remise en état querellé n'était pas conforme au droit et devait être annulé.

Le principe de l'amende était fondé, ce que les intéressées ne contestaient pas. Son montant était réduit à CHF 900.-.

17. Par acte du 26 février 2018, le DT a recouru auprès de la chambre administrative contre le jugement précité. Il a conclu à l’annulation de celui-ci ainsi qu’à la confirmation de sa décision de refus d’autorisation de construire du 18 janvier 2017, de l’ordre de remise en l’état et de l’amende administrative de CHF 5'000.-.

Il n’avait pas abusé de son pouvoir d’appréciation en rejetant la requête. Selon l’art. 79 LCI, les travaux préparatoires et la jurisprudence du Tribunal fédéral, l’analyse des nuisances sonores devait se faire en référence à l’OPB. C’était à tort que la chambre administrative avait affirmé qu’une paroi anti-bruit pouvait également se justifier alors que les VLI étaient respectées. En l’espèce, les VLI étaient conformes à ce qu’exigeait l’OPB. Un mur anti-bruit ne se justifiait pas. De surcroît, le SABRA avait retenu qu’il aurait en tous les cas une efficacité limitée en matière de protection contre le bruit. Il était par ailleurs douteux de s’appuyer, à l’instar du TAPI, sur le projet d’aménagement du quartier des G______ qui n’en était qu’au stade de l’adoption des PLQ sans qu’aucun élément relatif aux éventuelles nuisances sonores ne soit connu.

Concernant les autres justifications retenues (incivilités liées aux détritus prétendument lancés dans les jardins), outre que cet argument n’avait été invoqué que lors de la comparution personnelle des parties, Mmes B______ et A______ ne démontraient pas la réalité de ces inconvénients.

Concernant le critère lié à l’esthétique, le législateur souhaitait éviter la prolifération, en cinquième zone, de murs séparatifs dont l’incidence irrémédiable serait de venir la cloisonner de manière tout à fait imperméable. C’était à tort que le TAPI avait comparé l’impact visuel d’une clôture en treillis entourée d’une haie, au niveau de la transparence qu’elle offrait, avec une paroi anti-bruit composée de mousse phono-absorbante et de panneaux verticaux, même végétalisée.

C’était par ailleurs à tort que le TAPI avait reproché au département de n’avoir pas sollicité la commission d’architecture. Selon les travaux préparatoires en lien avec l’art. 15 al. 2 LCI, le poids des préavis consultatifs était fonction de l’importance, respectivement de la complexité du projet considéré. Or, il s’agissait d’une construction de peu d’importance. De surcroît, le Tribunal fédéral avait indiqué que le département pouvait considérer que l’édification de tels murs était de nature à induire le cloisonnement d’un quartier, contraire aux intérêts de la cinquième zone.

En conséquence, l’ordre de remise en état était justifié, à l’instar de l’amende. La paroi avait été installée sans qu’aucune demande d’autorisation de construire ne soit déposée. Le DT avait été mis devant le fait accompli, ce qui nécessitait de faire preuve d’une certaine sévérité.

18. Par réponse du 23 mars 2018, les intéressées ont confirmé que les panneaux de 45 cm de haut avaient été démontés. Des photos étaient produites. La hauteur totale de la clôture était de 1,80 m. La structure métallique devait à terme disparaître pour laisser place à la végétation. Elles craignaient pour leur sécurité. Leur voisin avait été agressé l’année précédente par trois malfrats qui s’étaient introduits dans sa maison et avaient menacé son épouse. La presse s’en était faite l’écho. Leur villa se trouvait en face de la salle polyvalente Espace Vélodrome et proche de l’école primaire qui accueillait plus de six cents élèves. Le quartier des G______ accueillerait plus de cinq mille logements. Le D______ était déjà très fréquenté.

19. Un avocat s’est constitué le 28 mars 2018 pour les propriétaires. Dans le délai initialement imparti pour la réponse, il a critiqué la pratique du département consistant à n’autoriser que les murs répondant à un besoin de protection contre le bruit au sens de l’OPB. Conformément à la jurisprudence de la chambre de céans, si le législateur avait voulu être plus strict, il aurait formulé différemment l’art. 79 LCI. Par conséquent, les propriétaires pouvaient, dans certains cas, protéger leur propriété des nuisances bien que les VLI ne soient pas dépassées. Aux nuisances créées par le passage des écoliers et des utilisateurs de la salle des fêtes venait s’ajouter le trafic automobile important sur les D____ et C______, faisant office de transversales entre G______ et E______ ainsi que H______. Le SABRA avait malgré tout admis que le mur apportait un confort acoustique à la parcelle. S’ajoutait une justification d’ordre sécuritaire. Sur le plan esthétique, l’installation ne prêtait pas le flanc à la critique. Les propriétaires concluaient au rejet du recours.

20. Sur ce, la cause a été gardée à juger,

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. Le litige porte sur la conformité au droit des décisions du département du 18 janvier 2017 refusant l’autorisation de construire, ordonnant la remise en état et infligeant aux propriétaires une amende de CHF 5'000.-.

3. a. Sur tout le territoire du canton, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, notamment, élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (art. 1 al. 1 let. a LCI).

Dès que les conditions légales sont réunies, le DT est tenu de délivrer l'autorisation de construire (art. 1 al. 5 LCI).

b. Les murs en bordure d’une voie publique ou privée, ou entre deux propriétés ne peuvent, dans la mesure où ils sont autorisés, excéder une hauteur de 2 m. Le département peut exiger que les ouvrages autorisés soient distants jusqu’à 1,20 m du bord d’une voie publique ou privée. Il peut, en outre, exiger la plantation de végétation (art. 112 LCI).

c. En cinquième zone, « sous réserve des murs de soutènement et des murets de 80 cm de hauteur au maximum, le département peut refuser les murs séparatifs qui ne sont pas intégrés à un bâtiment » (art. 79 LCI).