Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______, après une période de chômage, a travaillé au sein des Établissements publics pour l'intégration (ci-après : EPI) en tant que collaborateur socio-professionnel du 9 mai au 18 août 2011.

2) Au mois d'octobre 2011, il a été engagé par les EPI en qualité d'agent technique/administratif auxiliaire pour une durée de trois mois, avec une rémunération en classe 10, annuité 2.

3) M. A______ et les EPI ont signé en décembre 2011 un nouveau contrat, aux termes duquel l'intéressé était engagé en qualité d'agent technique/administratif dès le 1^er janvier 2012, pour une durée indéterminée. Sa rémunération a été fixée en classe 10, annuité 2, compte tenu de son expérience préalable ; titulaire d'un certificat fédéral de capacité (ci-après : CFC) d'employé de commerce, il avait travaillé durant onze ans dans le domaine de la vente et du commerce et avait acquis une expérience cumulée d'environ deux ans en tant qu'animateur et moniteur dans une colonie de vacances.

4) En 2013, M. A______ a été promu à la fonction de maître d'atelier, non formé. Le formulaire de demande d'engagement y relatif précisait que la rémunération correspondante au poste était la classe 15, mais qu'en l'occurrence le « code 9F = 2 classes en moins pour manque de formation » était appliqué, ce qui portait la rémunération de l'intéressé en classe 13, annuité 0.

Pour obtenir ce poste, il s'était inscrit à la formation de CFC de maître socio-professionnel à l'école supérieure B______.

5) Dans le courant de l'année 2015, M. A______ a approché les ressources humaines des EPI concernant une réévaluation de son poste. Il estimait qu'il n'avait jamais exercé la fonction d'agent technique/administratif, mais occupait en réalité un poste de maître de réadaptation et en assumait les tâches depuis qu'il avait été engagé en 2011, notamment dans la mesure où il avait depuis lors rédigé et signé de très nombreux rapports d'évaluation adressés aux divers offices cantonaux de l'assurance-invalidité (ci-après : AI). Ces rapports étaient signés « M. A______, Maître de réadaptation » et cosignés par son chef de secteur. Son changement de poste en 2013 n'avait eu aucune incidence sur ses tâches ; il avait continué à exercer le rôle et les attributions d'un maître de réadaptation. Il aurait ainsi dû être engagé dès 2011 en classe 15 annuité 2.

Après plusieurs échanges écrits et entretiens avec les représentants des EPI, ceux-ci lui ont confirmé le 16 décembre 2015 qu'il occupait la fonction de maître d'atelier en formation, chargé notamment de contribuer à la rédaction des rapports d'observation et de réadaptation des mandants de l'AI, et non de maître de réadaptation, chargé notamment de concevoir et rédiger lesdits rapports.

6) En juillet 2016, M. A______ a obtenu son diplôme de maître socio-professionnel et a été promu à la fonction de maître d'atelier, avec une rémunération en classe 15, annuité 0.

7) Au mois de juillet 2019, M. A______ a obtenu un certificat d'études avancées (ci-après : CAS) en mesures de soutien pédagogique et a été promu au poste de maître de réadaptation. Sa rémunération a été portée en classe 17, annuité 0.

8) En août 2019, M. A______ a demandé une nouvelle fois la révision de sa fonction et de son positionnement dans l'échelle des traitements.

Dans le cadre des échanges liés à sa requête, les ressources humaines (ci-après : RH) des EPI lui ont indiqué que son engagement en tant qu'agent technique/administratif était une erreur, que cela l'avait prétérité, et qu'il aurait dû être colloqué dans une classe de traitement différente. Sa nouvelle demande de réévaluation n'a cependant pas abouti.

9) Le 24 janvier 2020, M. A______, sous la plume de son avocat, a proposé aux EPI, compte tenu de la singularité de son cas, de trouver une solution amiable afin de rectifier son statut passé, actuel et futur.

10) Une rencontre entre les parties a eu lieu le 25 mai 2020, puis des négociations ont débuté.

11) Le 8 juin 2020, M. A______ a fait savoir aux EPI que la somme qu'il réclamait au titre de perte salariale depuis son engagement s'élevait à CHF 110'499.70. Il était toutefois disposé à réduire ses prétentions dans le cadre d'un accord transactionnel.

12) Aucun accord n'ayant toutefois pu être trouvé, les EPI ont rendu, le 7 décembre 2020, une décision concernant la situation salariale de M. A______.

Faisant suite à sa « demande en paiement d'une somme au titre de compensation d'une perte salariale [qu'il aurait] subie, selon [son] appréciation, en raison d'une collocation inadéquate dès [son] engagement aux EPI », déposée le 8 janvier 2020, un écart salarial de CHF 17'848.65 pour la période du 1^er janvier 2016 au 31 décembre 2020 était admis. Ce montant, sous déduction des charges sociales usuelles, serait versé à l'intéressé avec son salaire de janvier 2021.

En effet, un parcours spécifique de formation en plusieurs étapes avait été mis en place, vu son absence de toute formation certifiée dans le domaine concerné. Dûment averti de ce parcours et de sa longue durée, M. A______ avait accepté en toute connaissance de cause cette occasion unique de formation et de réorientation prise en charge – financièrement et sur le temps de travail – dans sa totalité par les EPI.

Il avait ainsi été, pendant toute la durée de sa collaboration, colloqué dans la classe de fonction adéquate, ce qu'il contestait pourtant à présent.

Bien que convaincus de leur bon droit, mais dans un souci de bienveillance à son égard, les EPI avaient néanmoins décidé, s'agissant de la situation salariale de l'intéressé, que celui-ci serait colloqué en classe 13, annuité 0 en qualité de maître socio-professionnel en formation dès le 1^er octobre 2011, date de son engagement, puis en classe 17, annuité 4 dès le mois de septembre 2019, une fois sa formation de maître de réadaptation achevée, en application des mécanismes salariaux.

13) Le 25 janvier 2021, M. A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision précitée, concluant à son annulation, ou à ce qu'elle soit réformée en ce sens qu'il devait être colloqué en classe 15, annuité 2 dès le 1^er octobre 2011, en classe 17, annuité 8 dès septembre 2019 et en classe 17, annuité 10 au 1^er janvier 2021. Il demandait également que les EPI soient condamnés à lui verser le montant de CHF 103'257.40 avec intérêts à 5 % l'an dès le 1^er mars 2016 à titre de perte salariale du 1^er octobre 2011 au 1^er janvier 2021.

Depuis son engagement, il n'avait jamais exercé la fonction d'agent technique/administratif. Il avait en revanche effectué des tâches ressortissant au cahier des charges d'un maître de réadaptation. Il avait notamment rédigé et signé de nombreux rapports d'évaluation destinés aux offices AI. Ces rapports étaient signés « M. A______, Maître de réadaptation » et cosignés par son chef de secteur. Les mandats du secteur d'évaluation et préformation jeunes étaient partagés équitablement entre les maîtres de réadaptation, dont lui-même. Les tableaux de répartition annexés à son recours démontraient qu'il était, dès 2011, en charge d'autant de mandats que ses collègues au bénéfice du titre de maître de réadaptation et du traitement correspondant. Dans ces circonstances et dès lors que les EPI savaient qu'il occupait en réalité un poste de maître de réadaptation et en assumait les tâches, il aurait dû être engagé en classe 15, annuité 2. Lorsqu'en septembre 2019 il avait finalement été nommé maître de réadaptation, il avait été colloqué en classe 17, annuité 0, alors qu'il occupait concrètement ce poste et en assumait quotidiennement les tâches depuis huit ans, ce que les EPI avaient reconnu dans un rapport d'évaluation du 20 août 2019, avant d'admettre au cours d'une discussion que son engagement en tant qu'agent technique/administratif était une erreur qui l'avait prétérité et qu'il aurait dû être colloqué dans une classe différente.

Compte tenu des circonstances, il aurait dû être colloqué en classe 15, annuité 2 dès son engagement, ce qui l'aurait conduit à se trouver en classe 15, annuité 9 au moment de sa promotion à la fonction de maître de réadaptation en 2019. Ainsi, après l'addition de deux annuités et son coulissement en classe 17, il aurait débuté comme maître de réadaptation en classe 17, annuité 8 et serait actuellement colloqué en classe 17, annuité 10. Tel n'ayant pas été le cas, il avait subi au 1^er janvier 2021 une perte salariale totale de CHF 121'106.05. Une fois le montant de CHF 17'848.65 déjà versé par les EPI déduit, CHF 103'257.40 lui étaient encore dus. À cette dernière somme devaient être ajoutés des intérêts à 5 % l'an dès le 1^er mars 2016 (date médiane).

La décision attaquée devait être annulée pour violation du droit d'être entendu et déni de justice formel. Au cœur de son argumentation, il avait exposé à plusieurs reprises et apporté la preuve qu'il avait, dès son engagement, exercé les tâches et assumé les responsabilités d'un maître de réadaptation. Toutefois, les EPI ne faisaient nullement état de cette problématique dans leur décision du 7 décembre 2020, se bornant à indiquer qu'il avait été colloqué dans la classe de fonction adéquate, sans autres explications ni motivation. De même, les motifs qui avaient conduit l'autorité intimée à le colloquer dès le 1^er octobre 2011 en classe 13 plutôt que 15, ou encore à ne plus prendre en compte les deux annuités dont il avait bénéficié à son engagement n'étaient pas explicités.

La décision attaquée violait en outre la réglementation applicable selon laquelle dans sa situation, ne disposant pas encore du titre correspondant au niveau d'exigence requis pour la fonction, il aurait dû à son engagement se voir attribuer le code complémentaire 9, impliquant une diminution maximale de deux classes par rapport à la classe prévue pour la fonction. Il aurait ainsi dû être colloqué en classe 15, annuité 2 dès son engagement et non pas en classe 10, annuité 0. Cette erreur initiale s'était par la suite répercutée sur l'entier de son parcours et de son évolution au sein de l'échelle des traitements, l'empêchant de se trouver en classe 17, annuité 8 dès sa promotion en septembre 2019 et en classe 17, annuité 10 au 1^er janvier 2021.

Enfin, la décision attaquée violait le principe d'interdiction de l'arbitraire, dans la mesure où l'autorité refusait de rétablir une situation qui l'avait gravement prétérité, alors même qu'elle avait reconnu à deux reprises qu'il avait exercé durant huit ans une fonction sans percevoir la rémunération correspondante, tout en supportant les responsabilités liées à son rôle. S'il n'était pas au bénéfice de la formation requise lors de son engagement, il suffisait d'appliquer la loi en lui accordant un code complémentaire 9 diminuant son traitement de deux classes, ce que les EPI semblaient avoir omis. Or, ces derniers l'avaient engagé dans une classe bien inférieure à sa fonction tout en bénéficiant pendant plusieurs années d'un maître de réadaptation à moindre frais. Par ailleurs, sa situation, en remplissant le même cahier des charges que ses collègues maîtres de réadaptation tout en touchant un salaire d'agent technique/administratif, allait à l'encontre du principe de l'égalité de traitement.

14) Le 25 mars 2021, les EPI ont conclu à ce que la quatrième conclusion du recourant, soit leur condamnation à lui verser une somme d'argent, soit déclarée irrecevable, au rejet du recours pour le surplus et à la confirmation de leur décision du 7 décembre 2020.

Le recourant était entré aux EPI par le biais d'une « mesure EPIFAIRE », qui avait été pour lui le déclencheur d'une réorientation professionnelle complète. Dès lors qu'il ne disposait d'aucune formation de base ni des compétences certifiées requises dans les métiers manuels et techniques, il avait accepté de suivre la filière de formation pour devenir maître socio-professionnel, comprenant trois ans de formation et l'acquisition de huit cents heures d'expérience professionnelle dans le domaine de l'encadrement, de l'accompagnement et du social. À l'issue de la mesure, il avait ainsi été engagé au seul poste disponible à l'époque, à savoir celui d'agent technique/administratif, occasion sans laquelle il n'aurait jamais pu intégrer les effectifs des EPI. Sa formation avait été intégralement prise en charge par les EPI, tant financièrement que par l'allégement de la charge de travail.

Ainsi, de 2011 à 2015, comme cela ressortait des échanges consignés entre le recourant et sa hiérarchie dans ses différents entretiens d'évaluation, il ne disposait, de son propre aveu, ni de la formation de base, ni de l'expérience exigées pour le poste de maître socio-professionnel, soit maître d'atelier, et donc encore moins pour le poste de maître de réadaptation, dont le cahier des charges et la formation étaient différents.

Lorsqu'en 2015 il avait sollicité les RH concernant sa rémunération, il avait omis de préciser qu'il ne disposait ni de la formation ni de l'expérience requises pour le poste de maître de réadaptation, puisqu'il ne possédait même pas encore le diplôme de maître socio-professionnel, et perdait de vue le fait que le cahier des charges d'un maître de réadaptation ne consistait pas uniquement à rédiger des rapports d'analyse et de synthèse. Certes, tant un agent technique qu'un maître d'atelier ou un maître de réadaptation devaient posséder des compétences rédactionnelles et devaient rédiger ou contribuer à rédiger des rapports. Toutefois, la rédaction des rapports d'orientation et d'évaluation était une activité collective, à laquelle le recourant avait participé au sein d'une équipe pluridisciplinaire, en collaboration avec des maître socio-professionnels ou des maîtres de réadaptation formés. Les rapports établis à l'issue d'une formation pouvaient en revanche être signés par un seul intervenant en sa qualité de référent du jeune concerné.

Après sa nomination en qualité de maître d'atelier, le recourant avait encore effectué deux ans de pratique avant de pouvoir débuter la formation de maître de réadaptation. Il ressortait de ses entretiens d'évaluation subséquents qu'il devait encore élargir ses connaissances et compétences dans le domaine de la réadaptation professionnelle. Ainsi, avant l'obtention du CAS, il n'avait pas les réquisits pour occuper le poste de maître de réadaptation.

Une liste complète de tous les rapports signés par le recourant de 2011 à 2018 était produite. Les rapports étaient en principe cosignés par un collègue du recourant et non par le chef de secteur, lequel signait la première page des rapports. Durant la période précitée, le recourant avait participé à l'élaboration de cent trois rapports et n'en avait signé que vingt-cinq en faisant suivre son nom de la mention de maître de réadaptation. Tous les autres rapports le désignaient en tant que maître d'atelier ou en charge de l'atelier. Il ne pouvait ainsi pas se prévaloir d'avoir exercé une fonction qui n'était pas la sienne, sans rémunération correspondante.

C'était dans un souci de bienveillance que les EPI avaient accepté de colloquer le recourant en classe 13 pour un poste de maître d'atelier dès le début de son engagement. Le montant correspondant à l'écart salarial pour la période non prescrite lui avait été versé.

Le calcul des annuités avait été effectué dans le respect le plus strict des dispositions réglementaires applicables en la matière, étant rappelé que l'annuité 2021 n'avait pas été versée à l'ensemble de la fonction publique.

Il convenait encore de considérer que l'action pécuniaire du recourant était irrecevable et que dans tous les cas, les montants réclamés antérieurs au 25 janvier 2016 étaient prescrits. Par ailleurs, le grief de violation du droit d'être entendu était infondé, ce d'autant que sa demande avait été partiellement admise, et donc prise en compte. Dès le début de son engagement, le recourant avait été dûment informé des étapes et de la durée de sa reconversion professionnelle, ainsi que des conséquences sur sa rémunération. Des explications circonstanciées quant à sa situation lui avaient été fournies à plusieurs reprises. Par ailleurs, le recourant avait lui-même admis tout au long de sa formation, notamment à l'occasion de ses entretiens d'évaluation, que celle-ci, une fois les diplômes obtenus, lui avait permis d'acquérir les compétences utiles au poste. Toutes les personnes en formation au sein des EPI étaient traitées de la même manière. La décision attaquée était ainsi conforme au droit et n'était pas entachée d'arbitraire.

15) Le 6 mai 2021, le recourant a persisté intégralement dans ses conclusions.

Dans la mesure où, avant son engagement aux EPI, il avait acquis une expérience de deux ans en tant que moniteur et animateur auprès d'enfants, il était déjà au bénéfice de huit cents heures d'expérience professionnelle. Les intimés, ayant jugé cette expérience utile dans l'accomplissement de ses tâches, lui avaient ainsi accordé deux annuités.

Lors de son engagement en 2011, le cahier des charges de maître d'atelier ne comportait aucune exigence de formation, ni la rédaction de rapports d'évaluation destinés à des tiers. Ce cahier des charges avait été modifié en 2017 puis en 2019, date à partir de laquelle des exigences de formation avaient été insérées dans les cahiers des charges de maître d'atelier et de maître de réadaptation. Par ailleurs, le cahier des charges d'agent technique ne prévoyait pas comme tâche la rédaction de rapports d'évaluation. Pourtant, lors de son entretien d'évaluation en novembre 2011 déjà, il était indiqué qu'il devait remplir l'objectif « participer à la rédaction des rapports ». Il était donc clair qu'il exerçait déjà en qualité de maître de réadaptation en formation. Entre 2012 et 2018, il avait rédigé cent vingt et un rapports, dont trente-sept en tant que maître de réadaptation.

Durant ses périodes de formation, il n'avait pas bénéficié d'un allégement de sa charge de travail. Il avait au contraire dû remplacer un collègue absent, en plus de ses propres tâches, pendant plus de six mois, à teneur d'un entretien d'évaluation en novembre 2013, avec rigueur et efficacité.

C'était lors d'une réunion de secteur en novembre 2015 que de nouvelles règles avaient été présentées, notamment sur la question de la signature des rapports. Ces nouvelles mesures n'avaient rien changé à ses activités, excepté qu'il ne pouvait plus signer avec le titre de maître de réadaptation.

L'acquisition de deux ans de pratique avant de pouvoir commencer une formation de maître de réadaptation n'était pas une exigence formelle, ni même usuelle au sein des EPI. Elle n'avait jamais été formalisée dans un document et n'était pas respectée.

Toutes ses conclusions étaient recevables. Il avait déposé une demande en paiement d'une somme au titre de compensation d'une perte salariale. L'autorité intimée l'avait en tous cas traitée comme telle et avait rendu une décision sujette à recours à propos de ses prétentions salariales.

La décision attaquée n'était pas motivée de manière qu'il puisse la comprendre et en contester les motifs. En ne traitant pas les griefs soulevés, l'autorité intimée faisait obstacle à un contrôle de sa décision par l'autorité supérieure. Le fait que des discussions informelles aient eu lieu ne remplaçait pas l'obligation de motivation. En l'occurrence, les EPI ne s'étaient jamais déterminés sur les tâches – et non le poste officiel – qu'il exerçait réellement. De même, le fait qu'une partie de ses prétentions avait été admise ne dispensait pas l'autorité intimée de motiver sa décision, étant précisé que les motifs l'ayant conduit à admettre une partie des griefs n'étaient pas non plus exposés. En particulier, les intimés n'expliquaient pas pourquoi ils n'avaient pas repris les deux annuités dont il avait bénéficié à son engagement. Enfin, son accès au dossier avait été restreint. Dans ces circonstances, son droit d'être entendu avait été violé et la décision entreprise devait être annulée.

C'était à tort que les intimés se prévalaient du fait qu'il n'était pas, en 2011, au bénéfice de la formation requise pour être maître d'atelier, respectivement maître de réadaptation, dès lors qu'à cette époque aucun niveau de formation n'était requis dans les cahiers des charges relatifs à ces postes. Il aurait ainsi tout à fait pu être engagé dès le début en qualité de maître de réadaptation en formation, ce d'autant plus qu'il en exerçait les tâches au quotidien, et être colloqué en classe 15, annuité 2. La décision attaquée était ainsi contraire au droit.

Enfin, il avait été traité de manière inégale par rapport à ses collègues maîtres de réadaptation, dès lors que les prestations fournies tout au long des dernières années correspondaient à celles accomplies par ces derniers.

16) Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable dans son principe (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) a. Les intimés estiment que la conclusion du recourant tendant à leur condamnation à verser à ce dernier « le montant de CHF 103'257.40 avec intérêts à 5 % l'an dès le 1^er mars 2016 à titre de perte salariale du 1^er octobre 2011 au 1^er janvier 2021 » serait irrecevable.

b. La chambre administrative est l'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 LOJ, correspondant à l'art. 56A al. 1 de l'ancienne loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - aLOJ, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2010). Le recours y est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57. Sont réservées les exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ, correspondant à l'art. 56A al. 2 aLOJ).

Elle connaît en instance cantonale unique des actions fondées sur le droit public qui ne peuvent pas faire l'objet d'une décision au sens de l'art. 132 al. 2 LOJ et qui découlent d'un contrat de droit public. Les dispositions de la LPA en matière de recours s'appliquent par analogie à ces actions (art. 132 al. 3 LOJ, correspondant à l'art. 56G aLOJ).

Avant le 1^er janvier 2009, la chambre administrative n'était compétente pour connaître des recours contre les décisions concernant le statut et les rapports de service des fonctionnaires et autres membres du personnel de l'État que dans la mesure où une disposition légale, réglementaire ou statutaire le prévoyait (art. 56B al. 4 aLOJ). Quant à l'art. 56G aLOJ, qui réglementait l'ancienne action pécuniaire largement utilisée pour régler le contentieux financier de la fonction publique, sa teneur a été modifiée. Tout d'abord intitulé « action contractuelle » depuis l'entrée en vigueur le 1^er janvier 2009 de la modification législative du 18 septembre 2008, et réservé aux prétentions fondées sur le droit public qui ne pouvaient pas faire l'objet d'une décision et qui découlaient d'un contrat de droit public, il est devenu, depuis le 1^er janvier 2011, l'art. 132 al. 3 LOJ.