Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Messieurs Marco, Nicola et Raphaël RAMPINI ainsi que Madame Marina RAMPINI ITSOUHOU MADZOU (ci-après : les consorts RAMPINI) sont propriétaires de la parcelle n^o 2006, feuille 7 de la commune d’Onex, sur laquelle sont érigés un bâtiment d’habitation, un garage privé ainsi qu’un bâtiment souterrain, à l’adresse 29, chemin de la Genévrière.

Cette parcelle est colloquée en cinquième zone de construction (ci-après : zone villas).

2. Le 20 septembre 2013, le Grand Conseil a adopté le plan directeur cantonal 2030 (ci-après : PDCn 2030), approuvé le 29 avril 2015 par le Conseil fédéral sur la base d'un rapport d'examen effectué par l'office fédéral du développement territorial du 13 avril 2015.

Le PDCn 2030, document de référence et de coordination pour l'aménagement du territoire cantonal, est composé d'un concept de l'aménagement cantonal qui énonce les principes de l'organisation du territoire à l'horizon 2030, contraignant les autorités cantonales, communales et fédérales, et d'un schéma directeur cantonal comprenant plusieurs fiches qui en constituent le volet opérationnel et précisent les conditions de la mise en œuvre de la politique d'aménagement.

Selon la fiche A03 annexée à celui-ci, consacrée à l'extension de la densification de la zone villas par modification de zone, il s'agit de « procéder à la densification de secteurs de la zone villas, par mutation progressive, afin de créer de nouveaux quartiers denses d'habitat ou d'affectations mixtes, intégrés dans la structure urbaine et répondant à des besoins d'intérêt général […].

La densification de la zone villas, en principe forte, pourra[it] se faire de façon différenciée en fonction des situations, selon [certains] critères […] ».

À cette fin, des mesures d'accompagnement pour les propriétaires des villas sises sur les périmètres de villas à déclasser étaient prévues, « comme par exemple, des échanges avec des appartements à bâtir ».

Selon la démarche envisagée, « en coordination avec les fondations immobilières de droit public et les acteurs privés, les collectivités publiques anticip[aient] la densification des quartiers de villas en se portant progressivement acquéreurs des parcelles stratégiques, si celles-ci ne [faisaient] pas déjà l'objet d'opérations privées conformes aux buts poursuivis, de façon à déclencher la mutation de ces quartiers ».

3. a. Dans cette perspective, le Conseil d'État a déposé, le 26 mars 2014 au Grand Conseil, un projet de loi (ci-après : PL) 11411 modifiant la loi d'application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30 ; refus conservatoire).

L'art. 1 souligné du PL 11411 prévoyait l’introduction d’un nouvel art. 13B al. 2 LaLAT qui avait la teneur suivante : « Il ne peut s’écouler plus de cinq années entre la décision de refus et l’adoption, la modification ou l’abrogation d’un plan d’affectation du sol, la mise à l’enquête du projet devant intervenir dans les quarante-huit mois à compter de la décision de refus. À défaut, le propriétaire reprend la libre disposition de son terrain, dans les limites des lois ou plans d’affectation du sol en vigueur, soit, dans les zones de développement, selon les normes de la zone ordinaire ou selon le plan d’affectation spécial en force ».

Selon l'exposé des motifs y relatif, afin d'assurer la préservation du potentiel à bâtir prévu par la PDCn 2030, il s'agissait d'étendre les délais, actuellement trop courts, pour permettre à l'administration et au Grand Conseil d'adopter les mesures nécessaires, l'objectif étant de lutter de manière efficiente contre la pénurie de logements sévissant sur le canton. Les possibilités de densification offertes par les nouvelle dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), modifiée le 30 novembre 2012, risquaient de réduire à néant le potentiel de mutation des quartiers de villas, du fait du renouvellement du parc bâti et du morcellement des terrains. En effet, de nombreuses autorisations de construire avaient dû être délivrées ou étaient en cours d'examen dans les périmètres. Les requêtes portaient fréquemment sur la substitution d'une villa par plusieurs.

b. Ce PL 11411 a été renvoyé sans débat à la commission d'aménagement du canton le 10 avril 2014.

4. Vu les préoccupations soulevées par les députés, notamment en raison du caractère insuffisamment circonscrit de la modification proposée quant à l'assiette de son application, et les bases légales applicables, le Conseil d'État a proposé de transformer le PL 11411 en motion de commission (ci-après : M) afin de lui donner mandat d'agir en vue de préserver le potentiel de densification du PDCn 2030 par la création de zones réservées (ci-après : ZR ; PL 11411-A p. 20).

5. Lors de sa séance du 5 juin 2015, le Grand Conseil a accepté de transformer le PL 11411 en motion et adopté la M 2278 avec renvoi au Conseil d'État, sur la base des documents déposés le 15 mai 2015 par la commission d'aménagement du canton.

À teneur de la M 2278, le Grand Conseil « invit[ait] le Conseil d'État :

-          à appliquer les dispositions du droit fédéral, le cas échéant, par voie réglementaire, en vue de permettre l'adoption par le Conseil d'État, pour une durée provisoire de cinq ans au plus, de ZR dans les secteurs de la zone villas destinées à une densification, selon la fiche A03 du PDCn 2030, et pour lesquels une modification de zone est prévue dans un délai de cinq ans ;

-          à faire une application restrictive de l'art. 59 al. 4 LCI afin de préserver le potentiel de densification prévu par la fiche A03 du PDCn 2030 pour les secteurs de la zone villas destinés à une densification par modification de zone dans un délai supérieur à cinq ans ;

-          à adopter une pratique administrative qui permette néanmoins aux propriétaires de terrains, sis dans des secteurs de la zone villas voués à faire l'objet de mesures de densification au titre de la fiche A03 du PDCn 2030 et qui ne font pas l'objet du refus conservatoire au sens de l'art. 138 LaLAT [recte : art. 13B LaLAT], des agrandissements modérés de constructions existantes ou des nouvelles constructions de peu d'importance, ne créant aucun nouveau logement ».

6. Le 9 décembre 2015, le Conseil d'État a déposé au Grand Conseil son rapport M 2278-A, au terme duquel il exposait les diverses mesures prises.

a. Il avait ainsi modifié le 17 juin 2015 le règlement d’application de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 1^er juillet 1992 (RaLAT - L 1 30.01).

Selon le nouvel art. 10 RaLAT, entré en vigueur le 24 juin 2015, lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant l’aménagement du territoire l’exigeait, notamment lorsqu’une modification des normes d’une zone était envisagée en vue d’une meilleure utilisation de terrains à bâtir, le Conseil d’État pouvait, à titre provisoire et pour une durée de cinq ans, adopter un plan portant création d’une ZR. À l’intérieur de celle-ci, rien ne devait être entrepris qui était de nature à compromettre des objectifs d’urbanisme ou la réalisation d’équipements publics. À cet effet, le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu depuis le département du territoire (ci-après : le département) pouvait refuser l’autorisation de construire sollicitée.

b. En parallèle, le Conseil d'État avait complété et mis à jour la pratique administrative relative aux enquêtes en autorisation de construire selon les secteurs de densification des quartiers de villas prévus par le PDCn 2030. Selon celle-ci, publiée le 1^er juillet 2015, sur le site internet du département, une autorisation de construire pouvait être délivrée pour un agrandissement mesuré, une construction de peu d'importance ou des travaux de confort dans le périmètre de la fiche A03 du PDCn 2030, à condition que :

-          « une construction [ait] été autorisée ou exist[ait] déjà sur la parcelle concernée,

-          aucun nouveau logement [n'était] créé,

-          en cas d'agrandissement, celui-ci [devait] être modéré. [Était] considéré comme modéré l'agrandissement qui [était] de l'ordre de 20 % des surfaces brutes de plancher existantes mais au maximum de 40 m²,

-          le propriétaire [devait] s'engager, quelle que soit la nature des travaux, à accepter que la valeur d'estimation qui [pouvait] être admise dans un plan financier, ou que la valeur prise en compte en cas de préemption ou expropriation, un abattement forfaitaire de CHF 100'000.-,

-          en tous les cas, les constructions de peu d'importance, au sens de l'art. 3 al. 3 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 ainsi que les vérandas non chauffées de moins de 20 m² [étaient] autorisées, à condition que le propriétaire s'engage[ait] à renoncer à leur valorisation,

-          les deux engagements précités [faisaient] l'objet d'une mention inscrite au registre foncier, en application de l'art. 153 LCI ».

c. Finalement, il avait « défini une douzaine de périmètres de ZR qui fer[aient] prochainement l'objet de procédures simplifiées en vue de l'adoption effective de ces zones par [lui] dans le courant de l'année 2016 » (M 2278-A p. 3).

7. Le 14 juillet 2015, le département a présenté sur son site internet une carte du canton intitulée « programme de densification des quartiers de villas », laquelle désignait les périmètres de la zone villas faisant l'objet de modification de zones en cours, ainsi que ceux sur lesquels il envisageait l'instauration d'une ZR. La légende de cette carte précisait qu'il n'y aurait pas d'application de la dérogation prévue par l'art. 59 al. 4 LCI (ou dans une mesure limitée pour des travaux d'agrandissement et d'amélioration d'une villa existante) et qu'un refus conservatoire serait prononcé pour les modifications de zone en cours d'élaboration ou les zones réservées sur les zones 5, ZD 5, 4B protégée et ZD 4A.

8. Lors de la séance du 29 janvier 2016 du Grand Conseil, les députés ont accepté le renvoi du rapport du Conseil d'État sur la M 2278 à la commission d'aménagement du canton.

Selon certains députés, le PL 11411 avait été refusé aux motifs que le refus conservatoire « s'appliquait à l'ensemble du territoire genevois et qu'il était tout à fait illogique de vouloir aller plus vite en procédant à un gel pour cinq ans ». La publication de la carte sur le site internet du département indiquant douze périmètres concernant plus de deux mille cinq-cents maisons aboutissait à une expropriation matérielle qui n'était pas admissible et s'éloignait du but visé initialement. Sous cet angle, ils n'adhéraient pas davantage à l'application des ZR telle que prévue par le Conseil d'État, car « il n'avait jamais été prévu que l'on applique ces zones réservées sur un périmètre aussi grand et aussi important, dans la mesure où il était prévu que l'on puisse le faire sur des périmètres restreints » (Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] [En ligne], séance du 29 janvier 2016 à 15h, http://ge.ch/grandconseil/memorial/seances/010213/83/23/).

9. Le 11 mars 2016, le département a achevé le plan du projet de ZR n^o 30032-527, d'une superficie de 163'708 m² recouvrant cent cinquante-huit parcelles sur le territoire de la commune d'Onex dans le secteur de Pierre-Longue. Le périmètre concerné était délimité par le chemin des Laz, le chemin de la Genévrière et le chemin Charles-Borgeaud.

10. Le 23 mars 2016, le département a publié une nouvelle carte relative au « programme de densification du quartier de villas », indiquant une réduction – environ de moitié – du nombre et de la surface des périmètres destinés à passer en ZR et a ensuite informé tous les propriétaires de parcelles visées par le projet de ZR n^o 30032-527 de la création de celle-ci en application de l'art. 10 RaLAT et de sa prochaine mise à l'enquête publique.

11. Par pli du 29 mars 2016, le département a informé tous les propriétaires de parcelles visées par le projet de ZR n^o 30032-527, dont les consorts RAMPINI, de la création de celle-ci en application de l'art. 10 RaLAT et de sa prochaine mise à l'enquête publique.

12. L’enquête publique a été ouverte par publication du 5 avril 2016 dans la Feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) jusqu'au 4 mai 2016.

Selon l'exposé des motifs du Conseil d'État relatif au projet de ZR
n^o 30032-527, la réalisation des objectifs du PDCn 2030 nécessitait la mutation de larges pans du territoire genevois à l'horizon 2030. La mise en œuvre de celle-ci, impliquant des modifications de régimes de zones basées sur des études urbaines, n'était pas réalisable en totalité dans un temps court. Les périmètres des ZR, basées sur les art. 27 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) et 10 RaLAT, reprenaient ceux identifiés par le PDCn 2030 comme devant faire l'objet d'une densification de la zone villas par modification de zone d'ici 2030.

13. Par envoi du 4 mai 2016, les consorts RAMPINI ont fait part de leurs observations en contestant la délimitation de la ZR. La portion nord de la future ZR ne présentait pas de proximité avec les grands axes routiers ou les transports publiques. La zone villa était extrêmement arborisée et d’une qualité paysagère notable comme l’attestait le plan directeur communal du 2 septembre 2014, elle ne se prêtait pas à une densification.

14. Le 5 août 2016, le département a répondu aux observations des consorts RAMPINI.

Les ZR répondaient à un intérêt public défini par le PDCn 2030 dans la mesure où elles visaient une meilleure utilisation des périmètres constructibles. Le délai de cinq ans n'était pas excessif. L'intention concrète de modifier la planification territoriale dans le secteur concerné découlait des cartes contenues dans le PDCn 2030, désormais en vigueur. Rien n'indiquait qu'une des parcelles concernées ait fait l'objet d'un refus conservatoire. La compétence du Conseil d'État découlait des art. 36 al. 2 LAT et 10 al. 1 RaLAT. Si le refus conservatoire au sens de l'art. 13B LaLAT visait un objectif similaire à celui des ZR, il ne constituait toutefois pas en tant que tel, une mesure d'aménagement du territoire ayant pour but de fixer, sur le plan des zones, les périmètres du territoire cantonal destinés à se densifier, par le biais d'une adaptation du plan d'affectation. Le contenu de la planification future n'était pas connu à ce stade. Lors de son élaboration, il serait tenu compte des particularités du secteur, lesquelles ne pouvaient cependant faire obstacle à la mise en place d'une ZR. Le PDCn 2030 considérait ce périmètre comme devant faire l'objet d'une densification différenciée, ce qui signifiait que le type de zone qui serait retenu dépendrait des caractéristiques des secteurs concernés. Le travail de réflexion serait engagé prochainement sur la base d'une démarche participative englobant les propriétaires, la commune et les habitants concernés. Finalement, la pratique administrative avait été mise à jour le 23 mars 2016, de sorte qu'au sein de la ZR n^o 30032-527, des transformations et agrandissements restaient possibles jusqu'à concurrence de 40 m² supplémentaires. Les requêtes visant à se conformer à des exigences imposées par l'État n'étaient pas contraintes par cette pratique.

15. Conformément à la demande du département du 19 octobre 2016, le Conseil administratif d'Onex lui a transmis son préavis défavorable le 15 novembre 2016, en maintenant son opposition, exprimée par courrier du 26 avril 2016, aux deux projets de ZR portant sur son territoire, dont la ZR n^o 30032-527 dans le secteur de Pierre-Longue.

Il s'étonnait du fait qu’Onex soit la seule commune affectée par « deux secteurs de taille majeure en ZR sans "conditions spéciales" ». La planification directrice cantonale ne prenait pas en considération la construction de plus de huit mille logements sur des terrains sis en zone agricole dans les années 1960/1970, les projets actuels de densification substantielle, soit les projets des Moraines du Rhône et des Ormeaux prévoyant la construction de plus de cinq cents logements, et son plan directeur communal, approuvé par le Conseil d'État le 11 mars 2015 après une longue concertation et préconisant une densification qualitative par poches. Cette situation était incohérente par rapport aux autres communes. S'il ne s'opposait pas à la promulgation de ZR sur les périmètres identifiés par le plan-guide à l'étude, comme ayant un potentiel de densification et permettant la production de logements à court terme, aucune modification de zone ne serait entreprise tant que le plan-guide ne serait pas finalisé et entré en vigueur. Ni en tant que propriétaire, ni en tant que collectivité, il ne pouvait soutenir la création des ZR portant sur son territoire communal.

16. La procédure d'opposition a été ouverte le 14 février 2017 jusqu'au 16 mars 2017.

17. Dans ce délai, les consorts RAMPINI ont formé opposition au projet de ZR n^o 30032-527, invoquant l’argumentation déjà développée dans leurs observations.

18. Le 12 mai 2017, le Grand Conseil a adopté le PL 12023, déposé le 29 novembre 2016 par un groupe de députés, comportant un nouvel art. 13C LaLAT, entré en vigueur le 29 juillet 2017, insérant la notion de ZR dans cette loi.

19. Par arrêté du 28 juin 2017, déclaré exécutoire nonobstant recours, le Conseil d'État a rejeté les oppositions précitées, vu l'arrêté séparé du même jour adoptant la ZR n^o 30032-527.

Compte tenu de la situation tendue du marché du logement à Genève, le PDCn 2030 avait notamment pour objectif la construction de 50'000 logements d'ici 2030. L'augmentation de la population constatée entre 2000 et 2012 avait évolué plus vite que prévu. La production de logements durant cette période avait toutefois été inférieure à l'objectif annuel, le déficit cumulé atteignant environ 2'300 logements. L'augmentation de la taille moyenne des logements constatée cette dernière décennie n'avait en outre fait que retarder la satisfaction des besoins. Ces facteurs, ajoutés à une croissance démographique soutenue, expliquaient la forte pénurie de logements constatée actuellement, avec un taux de vacance de seulement 0,45 % en juin 2016. Dans ce contexte, la fiche A03 du PDCn 2030 visant l'extension de la densification de la zone villas par modification de zone, revêtait un caractère prioritaire.

La garantie constitutionnelle de la propriété, ancrée à l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. – RS 101), n'était pas absolue. Il existait un intérêt public particulièrement important à créer de nouvelles surfaces d'habitation, dans le respect des buts et principes régissant l'aménagement du territoire. En prévoyant d'incorporer en ZR les parcelles comprises dans son périmètre, d'une superficie de 163'708 m², colloquées en 5^ème zone destinée aux villas, le projet de plan querellé apparaissait comme une mesure adéquate en vue de préserver le potentiel de densification prévu par le PDCn 2030.

L'art. 27 LAT constituait une base légale suffisante pour pouvoir instaurer une ZR et ne nécessitait, selon la jurisprudence, pas de dispositions cantonales d'exécution. Une loi cantonale formelle n'étant pas nécessaire, l'art. 10 RaLAT était applicable. La ZR n'avait pas pour unique but de permettre la réduction des zones à bâtir surdimensionnées, selon l'art. 15 al. 2 LAT. Au contraire, l'instauration d'une ZR était envisageable chaque fois qu'il existait un intérêt public prépondérant à la modification du plan d'affectation en vigueur, ce qui était le cas en l'occurrence vu la densification dont devait faire l'objet le secteur du territoire cantonal concerné, par le biais d'une modification de zone.

Quant au rapport avec l'art. 13B LaLAT visant le refus conservatoire, l'existence, en parallèle, de plusieurs instruments d'aménagement du territoire ayant des objectifs similaires n'était, en soi, contraire à aucune norme de droit supérieur.

S'agissant de l'intérêt public, selon la jurisprudence et la doctrine, il était suffisant de démontrer, avec une certaine vraisemblance, que le plan de zone en vigueur ne correspondait plus aux objectifs du PDCn 2030 et qu'une modification du régime des zones s'imposait, ce qui était le cas en l'occurrence.

S'agissant du principe de la proportionnalité, l'instrument de la ZR avait notamment pour conséquence de délimiter un périmètre précis à l'intérieur duquel une modification du régime des zones était projetée. Contrairement à l'art. 13B LaLAT, les effets de la ZR étaient limités à une petite partie du territoire cantonal. L'instauration du projet de ZR n'empêcherait pas les propriétaires concernés de continuer à utiliser leur bien immobilier tel qu'il existait, par exemple en y habitant ou en le louant. Le projet de ZR respectait le principe de la proportionnalité, vu qu'il n'était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le PDCn 2030 ni d'une durée excessive, compte tenu des contraintes existantes et des analyses encore à mener.

Concernant les effets et la durée de la ZR, l'art. 10 al. 1 RaLAT prévoyait une durée de cinq ans sans permettre de prolongation de délai. Celui-ci apparaissait aujourd'hui a priori suffisant pour procéder à l'élaboration puis à la modification de zone envisagée. Il n'était pas non plus prévu de cumuler ni d'additionner plusieurs mesures conservatoires. L'interdiction de bâtir se limitant à une durée proportionnée aux intérêts en présence, il n'y avait pas lieu à indemnisation en faveur des propriétaires.

Au sujet du principe de l'égalité de traitement, il était dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones créait des inégalités et que des terrains de même situation et nature pouvaient être traités différemment en ce qui concernait tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Les surfaces définies par le PDCn 2030 étaient cohérentes et s'étendaient sur des surfaces suffisamment importantes.

Concernant la délimitation géographique, la mise en service du tram Cornavin-Onex-Bernex (ci-après : TCOB) sur la route de Chancy offrait l'opportunité d'une densification progressive des quartiers de villas limitrophes, soit environ 500 m de part et d'autre de l'axe, et d'un rééquilibrage emplois/logements de la commune d'Onex, en privilégiant le développement d'activités en bordure de la route de Chancy requalifiée. Les contours et l'emplacement du projet de ZR avaient donc été fixés sur la base de critères sérieux et convaincants. Le patrimoine naturel et bâti situé à l'intérieur du périmètre du projet de ZR, ou à proximité, faisait partie des contraintes qui devraient être analysées au cours des prochaines années, dans le cadre de l'élaboration de la planification future. Ces éléments ne paraissaient cependant pas empêcher toute forme de densification dans leur périmètre proche, ou en tout cas dans la surface de la ZR projetée. IL n'était en effet pas exclu qu'une partie des futurs droits à bâtir doivent se concrétiser sur une autre parcelle, contigüe ou non aux parcelles des opposants. Dans ces conditions, les spécificités d'un site ne pouvaient en aucun cas conduire à l'exclure du périmètre de la ZR.

Par rapport aux effets sur la valeur des terrains concernés, dans la mesure où l'instauration d'une ZR était liée à un objectif de densification de la zone villas, il n'y avait en principe pas à craindre d'effets défavorables sur la valeur économique des terrains visés puisque la mesure visait à terme à étendre leurs droits à bâtir. Le principal impact consistait donc à reporter dans le temps un éventuel projet de densification ou de valorisation de la parcelle concernée. Une interdiction de bâtir légèrement supérieure à dix ans, nécessaire à l'adoption d'un plan de quartier ou à la mise sur pied de l'équipement, n'entraînant pas une expropriation matérielle. Tel était a fortiori le cas d'une interdiction temporaire de cinq ans.

Dans la balance des intérêts en présence, la concrétisation des objectifs fixés par la planification directrice conforme à la nouvelle LAT devait l'emporter sur les intérêts privés des propriétaires à pouvoir librement exercer leurs droits sans entraves, même temporaires.

20. Le 27 juillet 2017, le département a publié sur internet une modification de la carte relative au programme de densification du quartier de villas. Celle-ci comportait des surfaces colorées en jaune dans lesquelles il était envisagé de ne pas accorder des dérogations selon l'art. 59 al. 4 LCI, des surfaces colorées en rouge vif dans lesquelles une modification de zone était en cours, et des surfaces colorées en grenat dans lesquelles une ZR avait été adoptée.

21. Par acte du 30 août 2017, les consorts RAMPINI ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre l'arrêté précité, en concluant principalement à son annulation et subsidiairement, à la modification du périmètre de ZR pour qu’elle ne s'étende pas au périmètre Nord, situé entre le chemin des Merles à l'ouest, le chemin des Laz et le Vieux-Chemin d'Onex au Nord, le chemin de la Genévrière et le chemin de Tirelonge à l'est, ainsi que le chemin de la Genévrière au sud. Préalablement, ils demandaient la restitution de l'effet suspensif au recours.

Le projet de ZR portait atteinte à leur garantie de la propriété et consacrait plusieurs violations du droit.

L'institution de la ZR était utilisée de manière contraire à son but avec l'intention expresse de contourner les règles relatives au refus conservatoire, afin de bénéficier de délais plus longs. Les dispositions cantonales d'exécution de l'art. 27 LAT n'étaient pas conformes à celui-ci. Les art. 13C LaLAT et 10 RaLAT n'étaient pas conformes au droit supérieur. Les conditions pour la création d’une ZR (« lorsque la sauvegarde des buts et principes régissant l'aménagement du territoire l'exige ») ne correspondaient pas à celle posées par l'art. 27 LAT (« s'il n'exist[ait] pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impos[ait] »). Le principe de la légalité était donc manifestement violé.

L'intérêt public et la proportionnalité n'étaient pas non plus respectés par la mise en place de la ZR sur le périmètre Nord du projet, dont les caractéristiques empêchaient toute densification, vu l'accessibilité très limité de ce périmètre, tant en ce qui concernait les axes routiers (accès par des chemins privés) que s'agissant des transports publics et des pistes cyclables, et la nécessité de préserver le patrimoine naturel (haies bocagères) et historique (voies historiques de la Suisse), selon le plan directeur communal. Il n'y avait donc manifestement aucun intérêt public à instituer une ZR sur ce périmètre, puisque la densification prétendument envisagée par les autorités ne serait pas possible. En indiquant que la planification à mettre en œuvre devait prendre en considération une multitude de facteurs et déterminer le contenu précis de la future modification de zone, le Conseil d'État admettait clairement que la délimitation de la ZR contestée ne reposait sur aucun critère objectif et avait été établie de façon extrêmement sommaire et sans prendre en compte la réalité du périmètre et les possibilités effectives de pouvoir densifier la zone.

L'objectif visé par le projet de ZR pouvait déjà être réalisé en inscrivant une ZR dans les parties Sud et Sud-Ouest de celui-ci, sans qu'il soit nécessaire d'inclure à la ZR la partie Nord. La mise en place d'une ZR avait pour conséquence des limitations importantes des droits des propriétaires concernés, dont ils faisaient partie, en les privant, pendant cinq ans, du droit d'ériger de nouvelles constructions sur leur parcelle, ainsi que de celui de rénover et d'agrandir leur bien. En particulier, l'engagement du propriétaire effectuant des travaux d'accepter de renoncer à les valoriser à concurrence de CHF 100'000.- dans un plan financier ou en cas de préemption ou expropriation constituait une exigence manifestement disproportionnée. Le propriétaire était ainsi incité à ne pas faire des travaux essentiels sous peine de perdre leur valeur et forcé de voir la valeur de son bien baisser faute d'entretien. Il était donc gravement lésé par la mesure. Ainsi, leur intérêt à éviter une atteinte importante à leurs droits était clairement prépondérant par rapport à l'intérêt public inexistant à densifier le périmètre Nord.

Aucune des conditions posées à la mise en place d'une ZR n'étant réalisée en l'espèce, il s'imposait de restituer l'effet suspensif à leur recours. Aucun objectif de « sécurisation » de la ZR n'entrait en ligne de compte.

22. Dans ses écritures responsives du 3 novembre 2017, le Conseil d'État a conclu au rejet du recours tant sur effet suspensif que sur le fond.

Compte tenu de l'art. 27 LAT et de la jurisprudence y relative, un projet de ZR pouvait être instauré sur le territoire du canton de Genève sans disposition cantonale d’exécution. En outre, la motion M 2278 lui donnait mandat de la part du Grand Conseil d'appliquer directement le droit fédéral et de créer des ZR pour préserver le potentiel de densification prévu par le PDCn 2030. L'instrument de la ZR était utilisé en l'espèce conformément au but visé par les art. 27 LAT et 10 RaLAT, qui était d’éviter que la délivrance d'une autorisation de construire conforme à la zone en vigueur ne vienne compromettre la concrétisation de la planification future.

L’adoption de la ZR avait comme conséquence de délimiter un périmètre à l’intérieur duquel rien ne pouvait être entrepris qui puisse mettre en cause la planification future. Le contenu précis des futures modifications de zones n’était par définition pas connu et dépendra d’études, d’analyses, de consultation et de procédures futures qui prendront en considération une multitude de facteurs dont ceux soulevés par les recourants, soit l’accessibilité, la mobilité et la sauvegarde du patrimoine bâti et naturel.

Le projet de ZR respectait le principe de la proportionnalité. Il n’était pas plus vaste que le périmètre déterminé par le PDCn 2030 et n’était pas d’une durée excessive.

Contrairement à ce qu'affirmaient les consorts RAMPINI, la pratique mise en place par le département au sujet des effets de la ZR permettait aux propriétaires concernés d'assurer l'entretien courant de leurs biens immobilier et de procéder à un léger agrandissement des bâtiments existants ou à l'édification de constructions de peu d'importance, dans le respect de certaines exigences et limitations, liées à une éventuelle future opération de densification de la parcelle concernée. Au surplus, il était rappelé que le refus conservatoire de l'art. 13B LaLAT imposait, dans le périmètre couvert par la ZR, des contraintes excessives de délais à l'autorité chargée de l'aménagement du territoire. En particulier, le délai maximum de deux ans pour l'adoption d'une nouvelle modification du plan des zones apparaissait, pour certains périmètres spécifiques nécessitant par exemple une concertation poussée, comme nettement insuffisant.

L'octroi aux consorts RAMPINI d'une autorisation de construire appliquant les normes de la zone villas serait manifestement contraire aux objectifs poursuivis par la ZR elle-même, de sorte que, compte tenu de sa nature de mesure provisionnelle, la ZR ne devrait pas pouvoir faire l'objet d'une décision de restitution de l'effet suspensif. Les consorts RAMPINI ne soutenaient pas non plus avoir un intérêt concret et immédiat à ce que les effets de la ZR restent suspendus pendant la période de recours, notamment en raison d'une demande d'autorisation de construire appliquant les dispositions de la zone villas.

23. Le 19 décembre 2017, les consorts RAMPINI ont répliqué, en persistant dans leurs conclusions et leurs précédents développements.

Le seul fait que les art. 13C LaLAT et 10 RaLAT puissent prévoir plusieurs hypothèses, non prévues par l'art. 27 LAT, qui énonçait comme critère permettant la mise en place d'une ZR uniquement la nécessité de modifier la planification d'affectation en vigueur, n'était pas conforme au droit fédéral. Dépourvus de toute densité normative, ne permettant ainsi pas aux administrés de savoir dans quelles hypothèses les bien-fonds dont ils étaient propriétaires risquaient de se voir inclus dans le périmètre d'une ZR. La comparaison avec la législation vaudoise n'était pas pertinente, la ZR étant utilisée dans ce canton pour redimensionner une zone à bâtir trop étendue, et non pas pour augmenter la densification de la zone villas existante. Par ailleurs, d'autres lois cantonales d'aménagement du territoire ne contenaient pas de dispositions aussi imprécises sur les ZR que les cantons de Genève et de Vaud. Contrairement à ce qu'indiquait le Conseil d'État, le fait que le périmètre de la ZR appartenait aux secteurs expressément désignés par le plan directeur cantonal comme devant faire l'objet d'une densification ne dispensait pas les autorités d'affiner les délimitations effectuées par celui-ci, précisément pour en exclure les périmètres pour lesquels une densification apparaissait impraticable. Finalement, la restitution de l'effet suspensif n'était pas exclue en soi dans la contestation d'une mesure provisionnelle. En l'occurrence, il existait de justes motifs l'imposant puisque la densification du périmètre Nord apparaissant manifestement irréaliste au vu des contraintes physiques existantes.

24. Sur quoi, les parties ont été informées le 20 décembre 2017 que la cause était gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. En vertu de l’art. 61 LPA, le recours peut être formé : a) pour violation du droit y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation ; b) pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1) ; les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2).

3. Le litige porte sur la conformité au droit de l'arrêté du Conseil d'État du 28 juin 2017 rejetant les oppositions des recourants au projet de création de la ZR n^o 30032-527, adopté par arrêté séparé du même jour.

4. Les recourants font valoir que l'instauration de la ZR n^o 30032-527 viole la garantie de leur propriété. L'intérêt public à une réorganisation du sol ne pourrait leur être opposé alors qu'il n'existe aucun projet concret d'aménagement et vu l'importance du dommage qui leur est causé. Le périmètre dans lequel se situait leur parcelle n’était pas propice à un développement.