Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) La parcelle n^o 10'612, feuille 51 de la commune de Meyrin, d'une surface de 1'052 m², est située à l'intersection de l'avenue de Vaudagne et de la route de Meyrin, en zone 4B protégée du vieux village de Meyrin.

Un bâtiment d'une surface de 186 m² au sol est érigé sur ladite parcelle ainsi que deux constructions de moins de 20 m² et un garage/hangar d'une surface au sol de 137 m².

Le rez-de-chaussée du bâtiment abrite le Restaurant-Pizzeria de la Place, anciennement Café de la Place, exploité par Monsieur Francesco CIVINO depuis le 1^er février 2012. Une véranda fermée bordée d'une terrasse se situe à l'avant du restaurant côté route de Meyrin. À l'arrière du restaurant se situe un jardin entièrement clos, partiellement engazonné. Un bouquet d'arbres est planté à l'ouest du jardin à la limite de la parcelle n^o 13'017 qui abrite divers bâtiments en bordure de parcelle ainsi que les installations du cycle de la Golette. Le jardin est bordé du côté de l'avenue de Vaudagne par un mur de béton et, au nord, par un mur de 3,5 m le séparant de la parcelle n^o  10'611, sur laquelle est construit un immeuble d'habitations appartenant à la communauté des copropriétaires 4, avenue de Vaudagne. La terrasse du 1^er étage de l'immeuble d'habitations est construite en limite de propriété et bordée d'un mur de 1 m.

2) Le 11 juin 2013, M. CIVINO a déposé une demande d'autorisation de construire en procédure accélérée auprès du département de l'urbanisme devenu depuis le département de l'aménagement, des constructions et de l'énergie (ci-après : le département) visant au réaménagement de la cour-jardin en terrasse de restaurant avec quatorze tables et cinquante-six chaises. Les travaux envisagés consistaient à démolir un ancien muret de 22 cm de haut, à construire trois autres murets de différentes hauteurs permettant de délimiter l'emprise de la terrasse, à aménager un sol en gravier, à installer trois poteaux pour une tente solaire amovible et à ouvrir un accès direct à la terrasse dans le mur situé du côté de l'avenue de Vaudagne.

3) a. L'instruction de la demande par le département a donné lieu aux préavis sans observation du service de la planification de l'eau le 20 juin 2013 et de l'inspection de la construction du 24 juin 2013 ainsi qu'aux préavis favorables de l'office cantonal de l'inspection et des relations de travail (ci-après : OCIRT), de la direction des plans d'affectation le 21 juin 2013, de la police du feu du 24 juin 2013 et de la direction générale de la nature et du paysage (ci-après : DGNP) du 24 juin 2013, sous réserve que toutes les précautions nécessaires soient prises afin de conserver valablement les arbres maintenus à proximité du chantier.

b. Le 1^er juillet 2013, le service des monuments et des sites (ci-après : le SMS) a rendu un préavis favorable. Le bâtiment concerné était ancien, intéressant, encore bien conservé et avait une affectation publique de café-restaurant. Sa situation était importante due à sa position au carrefour de la route de Meyrin et de l'avenue de Vaudagne. La démolition concernait des murs et des murets sans réelle valeur, la suppression d'un couvert avec toiture en tôle ondulée et de cheminements en ciment. La création d'un percement dans le mur longeant l'avenue de Vaudagne et la mise en place d'une surface en gravier ainsi que la construction de murets et l'installation d'une grande tente solaire s'apparentaient à une sorte d'assainissement de la situation actuelle.

c. Le 23 juillet 2013, la commune de Meyrin a rendu un préavis défavorable afin de protéger le voisinage direct des nuisances (sonores, fumées, ...). Une valorisation de la terrasse située sur la route de Meyrin devait être privilégiée.

d. Le 5 août 2013, le service de l'air, du bruit et des rayonnements non ionisants (ci-après : le SABRA) a demandé un complément d'information qui lui a été donné le 12 août 2013, portant notamment sur le nombre de tables et les distances aux constructions voisines. Ces dernières étaient situées au plus près à 13,3 m des tables de la terrasse. La façade sensible de l'immeuble voisin était située à l'arrière d'une terrasse de l'immeuble, entourée d'un parapet en béton de 1 m de hauteur, qui se trouvait à 2,5 m au-dessus du sol de la terrasse du restaurant. Il était prévu devant le mur de la terrasse du voisin, à une distance de 3,5 m un mur de 1,6 m de hauteur pour marquer la terrasse du café et éviter d'implanter des tables plus près du voisinage.

Le 20 août 2013, le SABRA a rendu un préavis positif sous réserve de recommandations diverses concernant le mobilier, l'absence de diffusion de musique, l'adaptation des horaires de nettoyage et des méthodes de rangement, de directives au personnel et de sensibilisation de la clientèle au respect du voisinage. Le préavis renvoyait aux engagements pris par M. CIVINO par courrier du 29 juillet 2013 de ne pas installer de télévision sur la terrasse, de ne pas faire usage de musique, orchestre ou système de karaoké et de ne pas accepter de servir de nouveaux clients après 22h00.

4) L'autorisation d'aménagement de la terrasse a été délivrée par le département le 23 septembre 2013 et publiée le 27 septembre 2013 dans la feuille d'avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). La décision précisait que les conditions figurant dans les préavis du SABRA, du SMS ainsi que dans celui de la DGNP faisaient partie intégrante de l'autorisation.

5) Le 25 octobre 2013, la communauté des propriétaires par étages 4, avenue de Vaudagne ainsi que Madame Carine BREITENMOSER, copropriétaire de l'appartement avec terrasse (ci-après : les copropriétaires), ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) contre la décision du département en concluant à la constatation de la nullité de ladite décision et subsidiairement à son annulation.

a. La requête avait été à tort traitée en procédure accélérée car le changement d'affectation d'un jardin privatif en terrasse de restaurant ne remplissait pas les conditions de ladite procédure. De ce fait, l'autorisation était nulle.

b. L'autorisation violait plusieurs dispositions, dont notamment celles prévoyant les distances limites d'implantation des constructions aux limites de propriété, le régime de la zone résidentielle dans lequel était situé la parcelle ainsi que les conditions nécessaires à l'octroi d'une dérogation. Même considérée comme conforme à la zone, la construction ne saurait être autorisée en raison des nuisances liées à son utilisation.

6) Le 25 octobre 2013, Madame Yolande et Monsieur Philippe BOCCARD, également copropriétaires de l'immeuble sis 4, avenue de Vaudagne, dont les pièces à vivre s'ouvraient côté jardin du restaurant, ont recouru auprès du TAPI contre la décision du département.

L'aménagement et l'exploitation de la terrasse juxtaposée à leur jardin et à leur appartement engendreraient de nombreuses nuisances, dont notamment le bruit, les odeurs et la circulation. La terrasse n'avait jamais été exploitée commercialement par le passé. Les travaux litigieux avaient été entrepris sans autorisation en mai 2013.

7) Le 5 décembre 2013, M. CIVINO a répondu aux recours.

Les aménagements prévus étaient soit des constructions de peu d'importance s'agissant des murets et de l'aménagement du sol, soit ne constituaient pas une construction. S'agissant de la tente solaire pour laquelle seuls trois piliers de 50 cm de côté et de 320 cm à 330 cm de hauteur, fixés au sol constituaient des constructions d'importance secondaire. La procédure d'autorisation en procédure accélérée avait été utilisée à bon escient. Il n'y avait aucun changement d'affectation puisque le bâtiment était déjà utilisé comme restaurant.

8) Le 20 décembre 2013, le département a déposé des observations concluant au rejet des recours.

9) Le 3 février 2014, les copropriétaires ont répliqué en persistant dans leur argumentation.

10) Le 12 février 2014, lors d'une audience de comparution personnelle, Mme BREITENMOSER a indiqué que l'usage du jardin était anciennement lié au bail des locataires occupant le 2^ème étage du bâtiment et avait ensuite été transféré au restaurateur. La terrasse n'était pas utilisée par le restaurant.

11) Le 29 avril 2014, le TAPI a rejeté les recours, après les avoir joints.

L'aménagement du sol du jardin existant, sans aucun volume, moyennant la pose d'un revêtement en gravier et la construction de murets dont la hauteur variait de 20 cm à 120 et 160 cm, avec la démolition de deux anciens murets devaient être considérés comme des constructions d'importance secondaire. Il en allait de même des trois poteaux servant à soutenir une toile solaire amovible. C'était à juste titre que la requête avait été traitée en procédure accélérée.

L'affectation de la terrasse était conforme à la zone 4B protégée dans la mesure où, selon la loi, le département pouvait décider des conditions de l'autorisation de construire dans chaque cas particulier et que les préavis, hormis celui de la commune, étaient favorables au projet.

Une annonce publicitaire de 1949 pour le Café de la Place mentionnait une terrasse et des jeux de quilles. L'utilisation de la terrasse par le restaurant avait probablement été interrompue entre 1963 et 2012. Néanmoins, il ne pouvait y avoir réellement de changement d'affectation. En outre, cette notion ne devait pas être appliquée de manière extensive.

S'agissant des nuisances, bien que l'endroit considéré se trouve dans une zone de degré de sensibilité DS III, le SABRA avait soigneusement examiné le projet et son impact, en prenant en considération le fait que la terrasse se situait à 10 m d'une zone de degré de sensibilité DS II correspondant au bâtiment des copropriétaires construits entre 2006 et 2008. Quant aux nuisances liées à un surcroît de trafic, il était douteux que l'exploitation de la terrasse durant la belle saison puisse engendrer un accroissement de trafic tel qu'il pourrait être qualifié d'inconvénient grave ou de gêne durable pour le voisinage.

12) Le 4 juin 2014, les copropriétaires ont recouru par mémoire commun auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement du TAPI, en concluant à son annulation et à la constatation de la nullité de la décision du département du 23 septembre 2013 et, subsidiairement, à l'annulation de ladite décision après annulation du jugement du TAPI ainsi qu'au versement d'une indemnité de procédure.

a. Les faits avaient été constatés de manière inexacte. Il s'agissait bien d'un changement d'affectation, contrairement à la présentation trompeuse faite lors de la demande d'autorisation. Le jardin était à usage privé et M. CIVINO y avait d'ailleurs installé une piscine jusque-là. Il ne ressortait nullement du dossier qu'une dérogation aurait été accordée par le passé en vue d'un changement d'affectation du jardin aux fins d'y exercer une activité commerciale liée au restaurant.

Un courrier de la régie Burger du 21 septembre 2010 adressé aux anciens exploitants du restaurant précisait que si toute ou partie de la surface du jardin était utilisée en tant que terrasse pour le restaurant, aucune nuisance ne serait tolérée à l'égard des voisins locataires du bâtiment ou du voisinage de la propriété. Cette mise à disposition n'avait pas été utilisée par le précédent exploitant.

b. Aucune enquête publique n'avait précédé la délivrance de l'autorisation. La procédure accélérée avait été utilisée à tort. La surface destinée à être recouverte de gravier représentait environ 120 m², supérieure aux 50 m² prévus par le règlement applicable pour pouvoir être considérée comme une construction de peu d'importance. Par sa surface et sa destination, la terrasse projetée ne constituait pas une telle construction.

c. Le projet n'était pas conforme à la zone 4B protégée. L'exploitation de la terrasse violait les limites imposées en matière de nuisances sonores en raison du genre d'activité et de la grande proximité de l'immeuble d'habitations, situé en zone de protection DS II. À cela s'ajoutaient l'augmentation du trafic, les bruits en résultant, les difficultés de parking, le danger pour les piétons résultant de cette augmentation dans un quartier résidentiel tranquille. En outre, aucune autorisation exceptionnelle par dérogation ne pouvait être accordée car il n'existait aucun motif légitime qui devait conduire à faire prévaloir les intérêts de l'exploitant sur l'intérêt des voisins à la tranquillité de la zone résidentielle.

13) Le 16 juin 2014, le TAPI a transmis son dossier sans faire d'observations.

14) Le 21 juillet 2013, M. CIVINO a répondu au recours en concluant à son rejet ainsi qu'à l'octroi d'une indemnité de procédure.

a. Le jardin avait été utilisé comme une terrasse pour le restaurant depuis sa création. Plus récemment, il y avait quelques interruptions temporaires de l'usage du jardin par les restaurateurs mais en septembre 2010, les anciens exploitants avaient obtenu du propriétaire le droit d'exploiter à nouveau le jardin comme terrasse. Cette autorisation avait été renouvelée par courrier du 30 janvier 2013 de la régie gérant l'immeuble où se trouvait le restaurant. La terrasse était depuis lors utilisée par le restaurant. À l'appui de la demande d'autorisation, une photographie de la terrasse en l'état était jointe, sur laquelle on voyait des tables et des chaises ainsi qu'un grand parasol, posés sur l'herbe et sous le couvert en tôle ondulée. Il n'y avait dès lors pas de changement d'affectation du lieu.

b. Les travaux prévus étaient de quatre types : l'aménagement du sol, la construction de murets, la pose d'une toile solaire et une ouverture sur un muret existant. La modification de la terrasse entrait dans le champ d'application de la procédure accélérée.

c. La zone 4B protégée concernée correspondait à l'ancien village de Meyrin qui était actuellement englobé au milieu de zones 3 de développement et de zones industrielles. Il s'agissait donc d'une zone urbaine en dépit de son caractère villageois historique. L'affectation du jardin comme terrasse pour le restaurant devait être admise tant en raison de son caractère à la fois historique et conforme à la zone.

Des activités pouvaient être autorisées en zone 4B. Le bâtiment était déjà utilisé comme restaurant, il n'y avait donc aucun changement d'affectation du bâtiment. L'implantation de quatorze tables ne changeait pas la nature du restaurant ou son mode d'exploitation. La présence d'une terrasse n'augmenterait pas la fréquentation du restaurant, les clients préférant à la belle saison déjeuner ou dîner sur une terrasse plutôt qu'à l'intérieur du restaurant. De plus, les mesures constructives avaient été prises pour assurer une exploitation limitée de la terrasse. La construction des murets ajoutés aux murs existants assuraient une forte protection contre le bruit. À cela s'ajoutait les engagements formels pris. Les différents services concernés avaient admis cette approche et émis des préavis positifs.

d. Le respect des normes en matière de limitation des nuisances était attesté par le préavis positif du SABRA.

15) Le 11 juillet 2014, le département a déposé ses observations en concluant au rejet du recours. Il a repris, en substance, les arguments déjà développés par M. CIVINO.

16) Les copropriétaires ont répliqué le 9 septembre 2014, réitérant leur opposition à l'exploitation d'une terrasse à proximité de leur bâtiment.

L'autorisation d'exploiter délivrée par le service du commerce le 27 février 2012 à M. CIVINO était valable dans la limite des surfaces du restaurant qui n'incluait pas la terrasse. Depuis 1996 au moins, il n'y avait pas eu d'exploitation du jardin comme terrasse de restaurant. Il y avait de la place à l'avant du restaurant pour agrandir la terrasse déjà existante.

Les notions de constructions de peu d'importance et d'importance secondaire n'étaient pas équivalentes, contrairement à ce qu'avait retenu le TAPI dans son jugement.

Leurs arguments ainsi que ceux des autres parties seront repris en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

17) Le 12 septembre 2014, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Les recourants estiment que les aménagements projetés constituent un changement d'affectation non conforme à la zone 4B protégée, en raison des nuisances liées à l'exploitation d'une terrasse de restaurant.

Il convient en premier lieu de préciser l'étendue des griefs des recourants. Ni la pose de gravier, ni la construction des murets ou la pose des poteaux soutenant la tente solaire ne sont remis en cause, le jardin pouvant d'ailleurs être utilisé comme terrasse par le restaurant sans que les aménagements projetés ne soient réalisés. Seule l'utilisation de la terrasse par le restaurant est contestée par les recourants. Il convient ainsi d'examiner si l'autorisation délivrée, en tant qu'elle permet l'utilisation du jardin en qualité de terrasse de restaurant est conforme à la loi.

3) Sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir été autorisé modifier même partiellement la destination d'une construction ou d'une installation (art. 1 al. 1 let. b de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). La notion de changement de destination n'est pas définie plus avant dans la loi ou le règlement.