Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Le 18 mai 2012, Swisscom (SUISSE) SA (ci-après : Swisscom) a déposé auprès du département des constructions et des technologies de l'information, devenu le département de l'urbanisme, puis le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : le département), une demande définitive d'autorisation de construire tendant à l'implantation d'une installation de communication sur la parcelle n° 4'320, feuille 33-34, de la commune de Vernier (ci-après : la commune) en zone de développement 3, dont l'État de Zurich est propriétaire.

Swisscom souhaitait ériger une installation de communication mobile sur la toiture du centre commercial du Lignon, sis à l'adresse 21, place du Lignon.

Selon les plans déposés à l'appui de la requête, l'installation projetée comprenait, d'une part, une antenne d'une hauteur totale de 4,13 m, dépassant de 1,52 m le parapet - d'une hauteur de 2,61 m à cet endroit - apposé sur la toiture du centre commercial, et, d'autre part, des armoires techniques, devant être disposées derrière ledit parapet :

Swisscom a également remis la fiche de données spécifique au site concernant « les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) ».

Cette requête a été enregistrée le 22 mai 2012 sous le n° DD 105'030-3.

2) La parcelle n° 4'320 est située à l'intérieur du plan de site n° 29'430A adopté par le Conseil d'État le 13 mai 2009, auquel est lié un règlement (ci-après : le règlement), constitué de neuf articles, qui prévoient notamment :

« Art. 1 But général

Le présent plan de site et son règlement ont pour but d'assurer la protection de l'ensemble du site du Lignon pour ses qualités urbanistiques, architecturales, paysagères et naturelles. Il a également pour objectif d'assurer la protection des différents milieux naturels, des cours d'eau, de leurs berges et de leur environnement immédiat ainsi que d'encourager des mesures de requalifications naturelles, en complément des mesures existantes dans ce domaine. Afin de préserver les qualités du site du Lignon, la construction de nouveaux bâtiments de logements n'est pas autorisée. Cependant, les équipements de quartier existants pourront être adaptés et complétés pour des activités publiques conformément aux objectifs du plan directeur communal.

Art. 2 Périmètre

1. Le périmètre du plan de site n° 29'430-540 comprend des parcelles situées en zone de développement 3, en zone de bois et forêts, en zone de verdure et en zone agricole.

2. Sous réserve de l'application des prescriptions particulières instituées par le présent règlement, les parcelles et les bâtiments situés à l'intérieur du périmètre du plan de site sont régis par la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), par la loi sur les constructions et installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), ainsi que par les dispositions de la loi sur la protection générale des rives du Rhône.

Art. 3 Principes architecturaux et urbanistiques

1. Les caractéristiques du site, marquées par la qualité d'intégration des bâtiments au paysage ainsi que par l'ouverture des espaces doivent être préservées. Cette prescription vise en particulier les bâtiments dans leurs principes architecturaux, ainsi que les aménagements extérieurs, sous réserve des dispositions prévues à l'art. 9, et notamment les éléments suivants :

- le gabarit, le volume, la distribution, les accès, les matériaux et les teintes, sous réserve des dispositions prévues pour chaque catégorie de bâtiment, en tenant compte des évolutions technologiques, notamment des matériaux ;

- les accès et le maintien de l'ouverture des espaces des parkings situés en sous-sol ;

- la continuité des cheminements piétonniers ;

- les passages à l'air libre sous les bâtiments et les baies vitrées des halls d'entrée ;

- la végétation des parcs, les haies d'accompagnement, l'arborisation des espaces publics et de l'avenue principale ;

- la qualité et la substance des revêtements de sols ;

- l'éclairage des cheminements et des espaces publics.

2. Le département peut déroger à ces dispositions pour des raisons d'économie d'énergie. Dans ce cas, les travaux doivent faire l'objet d'une étude incluant les principes du développement durable, menée en coordination avec les services compétents, de manière à respecter à la fois les dispositions applicables en matière d'économie d'énergie et, dans la mesure du possible, le caractère architectural des bâtiments.

3. Tous travaux portant atteinte à la substance architecturale des bâtiments ainsi qu'à la qualité des aménagements extérieurs et exécutés sans autorisation peuvent donner lieu à une demande de restitution de l'état antérieur.

Art. 4 Bâtiments maintenus

Le plan désigne les bâtiments maintenus en raison de leurs qualités urbaines, architecturales et historiques (catégories A et B).

1. Les bâtiments de la catégorie A sont maintenus. Les éléments dignes de protection doivent être sauvegardés ; il en va ainsi de l'aspect des façades, des coursives, du profil des toitures, des aménagements et des décors des halls d'entrée, des cages d'escaliers, des passages à l'air libre sous les immeubles.

2. Les bâtiments de la catégorie B sont maintenus. Les éléments dignes de protection doivent être sauvegardés, il en va ainsi de la modénature des façades, du profil des toitures, des structures et du décor intérieur. Les prises de jour supplémentaires en toiture ne peuvent être autorisées que si elles ne portent pas atteinte à l'architecture des toitures.

Art. 5 Bâtiments avec éléments intéressants

Le plan désigne les bâtiments avec éléments intéressants, principalement en raison de leur qualité urbaine. En règle générale, ces bâtiments doivent être maintenus. Toutefois, le département, sur préavis favorable de la commune de Vernier et de la commission des monuments, de la nature et des sites, peut autoriser leur reconstruction au même emplacement et dans leur gabarit initial. Des travaux d'entretien ou de transformations nécessaires à une adaptation des locaux ou à un changement d'affectation peuvent être entrepris dans le respect des principes architecturaux et urbanistiques décrits à l'art. 3.

Art. 6 Autres bâtiments

1. Les autres bâtiments peuvent être transformés ou être reconstruits au même emplacement, dans leur gabarit initial, à l'exception des bâtiments sis sur les parcelles n° 2'592 et n° 4'320 (centre commercial), où la réalisation d'un étage supplémentaire sur rez-de-chaussée peut être autorisée.

2. Dans tous les cas, les prescriptions figurant à l'art. 3 demeurent applicables ».

3) Le 15 juin 2012, le département a adressé le dossier de la demande de Swisscom à la mairie de Vernier en l'informant du fait que le projet devait faire l'objet d'une enquête publique, de sorte qu'il lui était demandé d'afficher pendant un mois, dès le 19 juin 2012, l'ouverture de cette enquête.

L'ouverture de l'enquête publique a en outre fait l'objet d'une publication officielle dans la Feuille d'avis officiel (FAO) le 19 juin 2012.

Aucune observation n'a été émise dans le cadre de l'enquête publique.

4) Dans le cadre de l'instruction de la demande, les préavis suivants ont été recueillis :

- dans son rapport d'entrée du 6 juin 2012, la direction de l'aménagement du territoire du département s'est prononcée favorablement, sans autre commentaire ;

- dans son rapport d'entrée du 7 juin 2012, l'inspection de la construction a émis un préavis favorable, sous réserve du préavis du service de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (ci-après : SPBR) ;

- le 20 juin 2012, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS), pour elle sa sous-commission monuments et antiquités (ci-après : SCMA), a délivré un préavis défavorable « au vu de la visibilité de la toiture du centre commercial, bâtiment bas entouré de bâtiments de logements à haut gabarit ».

Elle est par la suite revenue sur cette position et s'est prononcée, à titre exceptionnel, en faveur du projet, « sous réserve que les installations techniques (armoires et antenne) reçoivent la teinte appropriée afin qu'elles s'intègrent à leur environnement ». Dans ce nouveau préavis du 22 août 2012, la SCMA a tenu compte qu'au vu de l'implantation des immeubles de la cité du Lignon, une partie de la cité ne recevait pas de couverture pour la téléphonie depuis le site des Services industriels genevois (ci-après : SIG) Lignon où est située une installation Swisscom, que la commune refusait les installations d'antenne sur tous les bâtiments communaux, que la politique développée par Swisscom consistait à multiplier les installations afin de diminuer leur puissance, que la pose de l'antenne projetée serait régie par un bail de dix ans et que les armoires et l'antenne pouvaient recevoir une teinte appropriée afin de s'intégrer au mieux à l'environnement proche.

- le 26 juin 2012, le SPBR a rendu un préavis favorable, relevant que l'installation projetée était conforme à l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI - RS 814.710) ainsi qu'au règlement sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires du 29 septembre 1999 (RPRNI - K 1 70.07) et que Swisscom s'engageait à intégrer les antennes de l'installation dans son système d'assurance qualité, ce qui permettrait de surveiller les données d'exploitation ;

- Le 4 septembre 2012, la commune a émis un préavis défavorable, « compte tenu de l'existence du plan de site ».

5) Le 9 octobre 2012, le conseiller d'État chargé du département a écrit au conseil administratif de la commune. Il l'informait qu'il allait délivrer l'autorisation de construire sollicitée au vu des préavis favorables du SPBR et de la CMNS.

6) Par décision du 11 octobre 2012, publiée dans la FAO le 19 octobre 2012, le département a délivré à Swisscom l'autorisation sollicitée (DD 105'030-3), tout en précisant que les préavis de la CMNS du 22 août 2012 et du SPBR du 26 juin 2012 faisaient partie intégrante de la décision et devaient être strictement respectés.

Les occupants des lieux sensibles du voisinage de l'installation autorisée seraient informés de la mise en place de celle-ci conformément à la loi.

La réalisation du projet n'était pas soumise à un contrôle systématique de l'État, le département pouvant toutefois faire visiter en tout temps par ses agents ou ceux des départements intéressés les constructions, les installations et les dépôts en tout genre.

La décision pouvait faire l'objet d'un recours dans les trente jours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI).

7) Par acte du 23 octobre 2012, la commune a recouru auprès du TAPI contre l'autorisation précitée, concluant - implicitement - à son annulation.

Son recours était motivé par le fait que le périmètre élargi de la cité du Lignon était soumis au plan de site n° 29'430A et que l'installation autorisée était de nature à porter atteinte au paysage, compromettant ainsi les objectifs visés par ledit plan de site. Elle rappelait également que le 14 août 2008, le département avait refusé une requête de même nature (DD 101'984-4), précisant que ce refus s'était basé sur les préavis défavorables de la commission d'architecture (ci-après : CA) et de la CMNS, alors même que le plan de site n'était qu'en cours d'adoption.

A l'appui de son écriture, la commune a produit la décision du département du 14 août 2008 (DD 101'984-4). Selon cette dernière, le projet portait sur l'installation de quatre antennes de téléphonie mobile sur le clocher de l'église du Lignon. Le bâtiment était situé dans le périmètre d'un plan de site en cours d'adoption et la réalisation projetée était de nature à compromettre les objectifs de protection visés par ce plan. De plus, l'église était un bâtiment culturel exemplaire de l'architecture contemporaine des années 60-70. Le projet porterait une atteinte inadmissible au site. Enfin, d'autres emplacements existaient dans les environs. Le département faisait sien les préavis défavorable de la CA du 29 avril 2008 et du service des monuments et des sites (ci-après : SMS) du 28 avril 2008.

8) Le 22 novembre 2012, Swisscom a conclu au rejet du recours, « sous suite de frais et dépens ».

L'installation de l'antenne était prévue sur « un autre bâtiment » au sens de l'art. 6 du plan de site n° 29'430A puisqu'elle était projetée sur le toit du centre commercial, lequel se situait en zone de développement.

Swisscom peinait à comprendre comment un cylindre de diamètre modeste, dépassant uniquement de 152 cm la partie supérieure du toit du centre commercial pouvait compromettre les objectifs visés par le plan, considérant par ailleurs que le bâtiment du centre commercial n'était pas particulièrement protégé et qu'il pourrait même être surélevé. De plus, sur ce même toit, on pouvait trouver d'autres installations techniques, en particulier des « groupes froids ».

La décision du 14 août 2008 (DD 101'984-4) concernait la pose d'antennes sur le clocher de l'église du Lignon, un bâtiment culturel protégé, ce qui n'était pas le cas du centre commercial.

Les antennes devaient être proches de la zone à couvrir. Il était dès lors nécessaire d'un point de vue technique d'avoir une installation de ce type dans la cité du Lignon afin que cette dernière soit couverte par le réseau.

Enfin, une installation de communication telle que celle projetée permettrait à la cité du Lignon de répondre aux impératifs de la vie sociale actuelle et répondrait au besoin d'aujourd'hui et de demain.

Swisscom a remis un photomontage de l'installation projetée.

9) Le 20 décembre 2012, le département a conclu au rejet du recours « sous suite de dépens ».

Le centre commercial de la cité du Lignon n'était ni un « bâtiment maintenu » au sens de l'art. 4 du règlement ni un « bâtiment avec éléments intéressants » au sens de l'art. 5 du règlement devant être impérativement préservés et non modifiés.

Le centre commercial ne devait même pas être considéré comme un « autre bâtiment » au sens de l'art. 6 du règlement, puisqu'une surélévation de ce bâtiment était autorisable. On ne voyait dès lors pas comment la pose d'une antenne pourrait être refusée sur le bâtiment alors même que sa surélévation serait possible.

De plus, la SCMA avait préavisé favorablement le projet.

S'agissant de la décision du 14 août 2008 (DD 101'984-4), il avait été question d'installer une antenne de téléphonie mobile sur le clocher de l'église du Lignon, soit un « bâtiment avec éléments intéressants » au sens de l'art. 5 du règlement. En outre et dans le cadre de l'instruction de ce dossier, trois préavis défavorables avaient été émis, dont celui du SMS. Les dossiers étaient dès lors totalement différents.

10) Par jugement du 15 mai 2013, adressé aux parties le même jour, le TAPI a rejeté le recours.

Il était manifeste que le centre commercial, sur lequel la pose de l'installation de téléphonie mobile était prévue, entrait dans la catégorie des « autres bâtiments » au sens de l'art. 6 du règlement.

Le règlement ne prohibait pas la modification de l'aménagement extérieur du centre commercial sous réserve de l'art. 3 du règlement.

La CMNS, dont le préavis était obligatoire, avait préavisé favorablement le projet, et afin que les prescriptions de l'art. 3 du règlement soient dûment respectées, l'avait soumis à la condition que « les installations techniques (armoire et antennes) reçoivent la teinte appropriée afin qu'elles s'intègrent à leur environnement ». En application de la jurisprudence, le TAPI n'avait pas à substituer sa propre appréciation à celle de cette entité composée de spécialistes.

Enfin, le précédent auquel la commune se référait présentait une différence tout à fait notable avec le cas d'espèce, dans la mesure où le bâtiment sur lequel l'installation de téléphonie mobile devait être implantée (l'église du Lignon) relevait d'une autre catégorie, à laquelle d'autres prescriptions étaient attachées, en particulier la délivrance d'un préavis favorable de la commune et de la CMNS (art. 5 du règlement), lesquels n'avaient alors pas été obtenus.

11) Par acte posté le 17 juin 2013, la commune a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le jugement précité, concluant principalement à son annulation, ainsi qu'à l'annulation de la décision du 11 octobre 2012 (DD 105'030-3). Subsidiairement, elle a conclu au renvoi de la cause au TAPI « en l'invitant à interroger la CMNS sur la base des éléments développés dans le présent recours ».

La CMNS n'aurait pas dû préaviser favorablement le projet, dans la mesure où la couverture des réseaux mobiles Swisscom sur la cité du Lignon en 2G, 3G et 4G était parfaite. Le préavis de la CMNS était dès lors biaisé. Si la chambre administrative n'entendait pas annuler la décision d'autorisation querellée, il convenait que la CMNS soit entendue par le TAPI au sujet de son préavis.

Il ne servait à rien de protéger les immeubles de la cité du Lignon si la vue depuis ces immeubles était gâchée. Celle-ci faisait partie intégrante du site du Lignon, de sorte que la permission de poser une antenne de téléphonie mobile avait pour conséquence de gâcher cette vue. Par conséquent, cela violait le plan du site qui avait pour vocation de protéger un site dans son ensemble.

L'installation d'une antenne de téléphonie mobile devant un des immeubles du Lignon aurait pour vocation de « fermer » l'espace, ce qui violait également l'art. 3 du règlement.

Même si le bâtiment du centre commercial n'était pas particulièrement distingué par le plan de site, cela ne signifiait pas pour autant que le département pouvait y laisser ériger une antenne qui entrait en conflit avec les buts mêmes du plan de site.

Il y avait un intérêt public prépondérant à refuser la mise en place d'une antenne de téléphonie mobile au sein du site du Lignon.

À l'appui de son écriture, la commune a produit le préavis au projet de plan de site n° 29'430A (cité du Lignon), ainsi que des cartes indiquant la couverture du réseau mobile sur la cité du Lignon. Selon celles-ci, la couverture des réseaux mobiles Swisscom sur la cité du Lignon en 2G, 3G et 4G était parfaite.

12) Le 21 juin 2013, le TAPI a transmis son dossier sans formuler d'observations.

13) Le 10 juillet 2013, Swisscom a conclu au rejet du recours, « sous suite de frais et dépens ».

La CMNS avait valablement tenu compte de l'argument selon lequel une partie de la cité du Lignon n'était pas couverte par la communication mobile, en particulier avec « l'UMTS » (3G) et le « LTE » (4G). Les cartes produites par la commune représentaient une certaine disponibilité des services dans une zone donnée, ni la qualité, ni la charge du réseau n'étaient prises en compte. Ces données étaient destinées au grand public et ne prenaient pas en considération tous les aspects de planification du réseau. Lorsqu'un nouveau site était planifié, Swisscom prenait en considération des critères plus précis et complexes, tels que le volume des communications pour la voix et les données, les heures de pointe à combler, les besoins à l'intérieur des bâtiments, les stations existantes, les perturbations radio, la présence d'autres opérateurs, l'évolution des technologies, etc. Les sites existants et notamment le site des SIG Lignon ne permettaient pas de couvrir l'intérieur de la cité en raison d'un effet d'écran causé par le grand bâtiment du Lignon.

La nouvelle antenne permettrait d'améliorer les couvertures « GSM », « UMTS » (3G) et « LTE » (4G) dans la cité du Lignon et dans le centre commercial.

L'argument esthétique tombait à faux, puisque le bâtiment comprenant le centre commercial était beaucoup plus bas que les bâtiments environnants et qu'il pourrait même être surélevé, ceci sans porter atteinte aux objectifs du plan de site.

Pour le surplus, Swisscom reprenait les mêmes arguments que ceux précédemment soulevés dans le cadre de sa réponse par-devant le TAPI.

Swisscom a produit des cartes qui, selon elle, étaient plus précises et plus complètes que celles disponible sur son site internet accessible au public.

14) Le 26 juillet 2013, le département a conclu au rejet du recours, « sous suite de dépens ».

Il était manifeste et non contesté que le centre commercial, sur lequel la pose de l'installation de téléphonie mobile était prévue, entrait dans la catégorie des « autres bâtiments » au sens de l'art. 6 du règlement. Dans cette mesure, le règlement ne prohibait pas la modification de l'aménagement extérieur du centre commercial, sous réserve de l'art. 3 du règlement.

Compte tenu du plan de site n° 29'430A, la CMNS, dont l'avis était obligatoire, avait préavisé favorablement le projet. De plus et afin que les prescriptions de l'art. 3 du règlement soient respectées, elle l'avait soumis à la condition que « les installations techniques (armoires et antennes) reçoivent la teinte appropriée afin qu'elles s'intègrent à leur environnement ».

La teneur du préavis n'était pas contestable et au vu de la jurisprudence, la chambre administrative n'avait pas à substituer sa propre appréciation à celle de la CMNS constituée de spécialistes.

15) Le 7 août 2013, le juge délégué a transmis copie des courriers précités aux parties, leur fixant un délai au 30 août 2013 pour répliquer, respectivement déposer une éventuelle détermination.

16) Le 21 août 2013, Swisscom a indiqué qu'elle n'avait pas de remarques à formuler.

17) Le 29 août 2013, le département a précisé qu'il n'avait pas d'observations complémentaires à formuler.

18) Le 30 août 2013, la commune a répliqué tout en persistant dans ses conclusions.

Elle faisait remarquer qu'on ignorait qui avait dessiné les cartes produites par Swisscom le 10 juillet 2013. Elle s'étonnait par exemple de la différence de couverture du réseau 4G entre sa carte et la carte nouvellement produite par Swisscom relative à ce réseau.

La commune a également remis un communiqué de presse émis par Swisscom du 3 avril 2013 soulignant que Swisscom avait « étendu le réseau 4G/LTE en raccordant 159 localités », dont Vernier.

19) Le 12 septembre 2013, le juge délégué a transmis copie des courriers précités aux parties.

20) Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable sous ces angles (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et art. 17 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).