Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Madame A______, née en 1966 et domiciliée à l’étranger, a été engagée par les Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG) à partir du 1^er février 2003 en tant qu’aide-soignante.

À la suite d’un accident survenu en mars 2006, elle n’a plus pu exercer cette fonction en raison de son état de santé. Elle a déposé une demande de prestations pour invalidité en avril 2007, entamé une formation de secrétaire médicale et réussi son reclassement professionnel, ce qui a été constaté par l’office de l’assurance-invalidité fédérale pour les assurés résidant à l’étranger (ci-après : OAIE) en janvier 2009.

2) Dès le 1^er décembre 2008, elle a été transférée dans un nouveau service des HUG et promue en qualité de secrétaire à 100 %. Elle a été nommée fonctionnaire à ce poste depuis le 1^er mai 2010.

3) À partir de mars 2011, elle a été, à plusieurs reprises, en incapacité de travailler pour cause de maladie, les périodes d’incapacité de travail se succédant à des taux divers du 22 mars 2012 au 3 mai 2013. Après un accident professionnel survenu le 29 avril 2013, elle a été, pour ce motif, en totale incapacité de travail dès le 3 mai 2013. Elle a subi une opération en septembre 2013 pour cure d’une hernie discale.

Le Docteur B______, médecin du travail du service de santé du personnel des HUG, a rencontré l’intéressée en août et en novembre 2013.

4) Le 15 octobre 2013, les HUG ont déposé une demande de prestations pour invalidité en faveur de Mme A______ auprès de l’office de l’assurance-invalidité du canton de Genève (ci-après : OAI).

Ils ont rempli un formulaire concernant la réadaptation professionnelle et la rente de leur collaboratrice. Ils y ont décrit l’activité de secrétaire effectuée par l’intéressée et précisé que « s’agissant d’un problème physique, aucun autre poste ne correspondrait si celui-ci ne correspond[ait] plus ». Il n’y avait pas de possibilités de placement aux HUG, l’intéressée ayant été aide-soignante avant d’être secrétaire.

5) Le 21 novembre 2013, les HUG ont informé Mme A______ que son droit aux prestations en cas de maladie et accident serait épuisé le 15 avril 2014 et que, dès le lendemain, elle ne percevrait plus de rémunération de leur part.

6) Le 20 décembre 2013, les HUG ont sollicité de leur caisse de prévoyance l’octroi de prestations provisoires d’invalidité en faveur de Mme A______ dans l’attente de la décision de l’assurance-invalidité. Son incapacité de travail était due à un accident professionnel. Ils n’avaient pas fait de tentative de reclassement au sein de leur établissement vu l’état de santé « non consolidé » de l’intéressée et le fait qu’il n’existait « pas d’aménagement possible en fonction de sa pathologie ».

7) Dans un questionnaire rempli en mars 2014 dans le cadre d’une collaboration entre le médecin-conseil de la caisse de prévoyance et un des médecins traitants de Mme A______, le Docteur C______, la capacité de travail de Mme A______ a été évaluée entre 0 et 30 % tant dans son poste actuel (même aménagé) que dans un autre métier qui prendrait déjà en compte les restrictions dues à l’état de santé.

8) Le 1^er mai 2014, l’assurance-accident a informé les HUG que les conditions requises pour l’octroi de prestations d’assurance à Mme A______ en raison de l’accident du 29 avril 2013 n’étaient pas remplies.

9) Le 22 juin 2017, à la suite d’une longue procédure d’instruction, l’OAIE a rendu trois décisions. Mme A______ était, pour elle et pour son fils né en 2004, mise au bénéfice d’une demi-rente du 1^er mai 2014 au 28 février 2015, d’une rente entière du 1^er mars au 31 octobre 2015 et d’une demi-rente dès le 1^er novembre 2015.

a. Dans un rapport du 21 novembre 2014, le service médical régional de l’assurance-invalidité (ci-après : SMR) a confirmé l’avis de deux médecins spécialistes ayant procédé à l’examen clinique rhumatologique et psychiatrique de l’intéressée le 5 novembre 2014. Cette dernière avait, dès mars 2014, une capacité de travail exigible de 70 % dans son activité habituelle de secrétaire-réceptionniste ainsi que dans une activité adaptée. Un projet de décision rejetant la demande de prestations de l’intéressée lui a été communiqué en décembre 2014. Celle-ci s’y est opposée en décembre 2014 puis par l’intermédiaire de son avocat qui a demandé, en avril 2015, le constat de l’incapacité totale de travail de l’intéressée ainsi que l’octroi d’une rente entière d’invalidité.

b. Constatant l’aggravation de l’état de santé de Mme A______, opérée une deuxième fois en janvier 2015 pour récidive de l’hernie discale, le SMR a, en décembre 2015, constaté une capacité de travail de l’intéressée dans une activité strictement adaptée aux limitations fonctionnelles à un taux maximal de 50 % et proposé de soumettre le cas à la réadaptation pour examiner les possibilités de l’adaptation de son poste de secrétaire-réceptionniste. En juin 2016, l’avocat de l’intéressée a soutenu l’incapacité totale de travailler de celle-ci sur la base du certificat médical du 23 juin 2016 établi par l’un de ses médecins traitants, le Docteur D______. Selon ce dernier, Mme A______ était « dans l’incapacité d’accomplir une activité lucrative car les douleurs multi-localisées [étaient] chroniques, invalidantes et mal maîtrisées par son traitement médicamenteux pourtant conséquent », ce qui conduisait à « une importante diminution des facultés de concentration » ; elle ne pouvait pas non plus supporter des déplacements prolongés ou fréquents en raison de ses douleurs cervicales et lombaires et à ses deux membres supérieurs. Le SMR a ensuite sollicité un nouvel examen clinique rhumatologique, effectué le 6 septembre 2016 par un médecin spécialiste. Le SMR a confirmé l’avis de ce dernier dans son rapport du 6 décembre 2016, selon lequel la capacité de travail exigible de l’intéressée était de 50 % dans une activité habituelle et adaptée dès mi-juillet 2015. Cette information a, d’après une note de l’OAI du 25 janvier 2017, été communiquée au service de santé du personnel des HUG, alors qu’il n’y avait pas encore de projet de décision y relatif.

c. Selon la motivation desdites décisions de l’OAIE, aucune mesure de réadaptation n’avait pu être mise en place au motif que l’intéressée avait contesté la capacité de travail de 50 % retenue par le SMR, ce qui avait conduit celui-ci à demander une expertise rhumatologique effectuée le 6 septembre 2016. Le SMR avait ensuite conclu que l’intéressée présentait une incapacité de travail de 100 % dans toute activité professionnelle depuis le 3 mai 2013, de 50 % depuis le 16 mars 2014, de 100 % depuis le 10 novembre 2014 et de 50 % depuis le 15 juillet 2015, étant précisé que la capacité de travail se confondait dans ce cas avec la perte de gain (degré d’invalidité). Ainsi, dès le 15 juillet 2015, en raison d’une amélioration de son état de santé, la capacité de travail et de gain de Mme A______ était de 50 % dans toute activité, ce qui lui donnait droit à une demi-rente dès novembre 2015.

10) Le 25 juillet 2017, les HUG ont invité Mme A______ à rencontrer leur médecin-conseil, le Docteur E______, en se munissant de tous les éléments médicaux en sa possession tels les radios et les rapports médicaux. Ils ont informé ce dernier du fait que l’intéressée s’estimait en mesure de reprendre une activité professionnelle et lui ont demandé de confirmer cette information.

11) Après avoir reçu l’intéressée le 5 septembre 2017, le Dr E______ a, le même jour, répondu aux HUG qu’il « [lui était] impossible de confirmer cette aptitude soudaine survenant après cinq ans d’arrêt de travail, ce d’autant que la patiente [se disait] aller plutôt moins bien que les années précédentes, et qu’elle [était] elle-même incapable de se positionner par rapport à cette reprise ». Il regrettait ne pas pouvoir les aider davantage mais ce dossier était « trop complexe » et son intervention « trop tardive pour avoir une quelconque efficacité ».

12) Le 24 octobre 2017, le Dr E______ a informé les HUG avoir eu un entretien téléphonique avec le Dr B______ au sujet de Mme A______. Celui-ci lui avait dit « n’avoir vu que peu Mme A______ et il y a longtemps ». Le Dr E______ considérait, vu les antécédents d’incapacité de travail depuis 2012 de l’intéressée, « illusoire de programmer une reprise » et proposait de solliciter l’assurance-invalidité en vue de l’éventuel octroi d’une rente.

Le même jour, les HUG ont remercié le Dr B______ d’avoir à nouveau sollicité le Dr E______ pour un positionnement au sujet de la situation de Mme A______. Ils comprenaient le message de celui-ci « comme une confirmation que Mme A______ n’[était], à ce stade, pas en mesure de reprendre le travail » et lui demandaient s’il en avait la même lecture, ce que le Dr B______ a confirmé le 30 octobre 2017.

13) Le 15 novembre 2017, Mme A______ a eu un entretien avec son responsable qui a, le même jour, établi un compte rendu.

Selon ce compte rendu, le responsable avait été informé, pendant l’été, par l’avocat de la collaboratrice qu’elle serait mise au bénéfice d’une rente AI de 50 %. Il avait répondu à ce dernier, s’agissant des possibilités d’une reprise de travail par l’intéressée aux HUG à 50 %, qu’elle ne serait possible qu’avec l’accord du médecin-conseil avec une indication des éventuelles restrictions. Il informait l’intéressée que le Dr E______ considérait une reprise de travail illusoire vu son état de santé. Mme A______ lui indiquait être en souffrance et ne pas se sentir en mesure de reprendre une activité professionnelle à 50 %, en particulier pas dans sa fonction de secrétaire, malgré sa volonté de travailler, car son état de santé ne le lui permettait pas.

Le responsable avait informé l’intéressée du fait que les HUG allaient mettre un terme au contrat de travail, que la décision de licenciement serait prise par le conseil d’administration des HUG en décembre et qu’une décision lui serait ensuite communiquée. Mme A______ regrettait qu’une reprise de travail ne soit pas possible et demandait si une fonction autre que celle de secrétaire avec un taux d’activité plus faible que 50 % serait envisageable. Il lui avait répondu qu’au regard de la position du Dr E______, les HUG ne pouvaient pas envisager une reprise ; si une décision de reprise avec restrictions avait été émise, les HUG auraient examiné les possibilités de reclassement professionnel compatibles avec son état de santé. L’intéressée comprenait la situation et envisageait, après concertation avec son avocat, de refaire une demande AI pour une rente à 100 %.

14) À la demande du conseil de l’intéressée, une rencontre a eu lieu le 2 mars 2018 entre ces derniers, le responsable de Mme A______ et la conseillère juridique des HUG. Malgré les interventions de l’avocat de l’intéressée rappelant – à l’appui des décisions de l’OAIE – la volonté et la capacité de Mme A______ de travailler et leur obligation légale d’entreprendre un reclassement, les HUG ont persisté à considérer, sur la base de l’avis de leur médecin-conseil, que l’intéressée n’avait pas la capacité de reprendre un travail, y compris à temps partiel, dans leur établissement et que les rapports de service prenaient fin pour raison d’invalidité en application de l’art. 26 de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05).

15) Par décision déclarée exécutoire nonobstant recours du 17 mai 2018, notifiée le 28 mai 2018, les HUG ont résilié, pour raison d’invalidité, les rapports de service les liant à l’intéressée avec effet au 31 août 2018, à la suite de l’entretien du 2 mars 2018 à ce sujet et de la séance du 18 décembre 2017 au cours de laquelle le conseil d’administration des HUG avait décidé de mettre formellement fin auxdits rapports de service en application de l’art. 26 LPAC.

L’intéressée avait, le 16 avril 2014, épuisé ses droits aux prestations pour cause de maladie ou accident et atteint l’échéance de son droit au salaire. Son état de santé n’avait pas permis de lui trouver une nouvelle affectation au sein de l’établissement. Elle bénéficiait d’une rente partielle de l’assurance-invalidité. Aucun élément nouveau susceptible de leur faire revoir leur position ne leur avait été soumis.

16) Par acte expédié le 27 juin 2018, Mme A______ a interjeté recours contre cette décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice
(ci-après : la chambre administrative) en concluant principalement à son annulation et à ce que sa réintégration au sein des HUG soit ordonnée. Elle sollicitait, à titre préalable, l’octroi de l’effet suspensif. À titre subsidiaire, elle concluait à ce que sa réintégration soit demandée aux HUG et à la fixation d’une indemnité correspondant à douze mois de son dernier traitement. Plus subsidiairement, elle sollicitait une expertise médicale afin de déterminer sa capacité de travail actuelle.

La décision attaquée violait l’art. 26 al. 3 LPAC car elle ne se fondait pas sur un examen médical approfondi pratiqué par le médecin-conseil des HUG en collaboration avec le médecin de la caisse de prévoyance et ses médecins traitants. Ni le Dr E______ ni le Dr B______ n’avaient procédé à un examen circonstancié de son état de santé, le premier ne l’ayant vue qu’une fois et le second il y a longtemps. Or, l’OAIE lui reconnaissait, par décision entrée en force, une capacité de travail de 50 % depuis le 15 juillet 2015, sur la base de plusieurs entrevues et examens médicaux approfondis. De plus, en ne la soumettant pas à une nouvelle procédure de reclassement, les HUG avaient violé la loi, en particulier les art. 21, 22 et 26 LPAC et art. 46A du règlement d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC  - B 5 05.01). La décision litigieuse était en outre arbitraire et ne respectait pas le principe de la proportionnalité.

17) La vice-présidente de la chambre administrative a, par décision du 8 août 2018, rejeté la requête de restitution de l’effet suspensif au recours.

18) Les HUG ont conclu au rejet du recours et demandé, à titre préalable, à ce que l’intéressée produise une copie de son dossier d’assurance-invalidité et de la procédure y relative.

Sur la base de l’analyse concordante du médecin-conseil et du médecin du travail, confirmée par les propres déclarations de l’intéressée tant dans le cadre de la procédure d’assurance-invalidité que lors de l’entretien du 15 novembre 2017 avec son responsable, ils pouvaient se fonder sur la disparition durable d’un motif d’engagement et prononcer la résiliation des rapports de service, sans devoir préalablement procéder au reclassement de Mme A______ vu son inaptitude à reprendre une quelconque activité professionnelle. Elle ne les avait jamais informés, ni à l’été 2015 ni par la suite, du fait qu’elle serait considérée apte à travailler à 50 %. Elle avait eu plusieurs fois l’occasion d’évoquer sa situation ainsi que la fin de son droit au traitement puis celle de ses rapports de travail.

19) Mme A______ a répliqué et produit le dossier de l’assurance-invalidité en persistant dans ses conclusions et précisant qu’elle ne pouvait pas offrir ses services avant le prononcé des décisions de l’OAIE en juin 2017.

20) Les HUG ont ensuite dupliqué et maintenu leur position en relevant certains passages des avis médicaux et des déclarations de l’intéressée contenus dans ledit dossier.

21) Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente par une personne ayant été nommée fonctionnaire des HUG et dont les rapports de service ont été résiliés, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 31 al. 1 LPAC ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le présent litige porte sur la conformité au droit de la décision de licenciement du 17 mai 2018 fondée sur l’art. 26 LPAC intitulé « Invalidité ».

Selon la recourante, cette décision ne serait pas fondée sur un examen médical approfondi tel que prévu à l’art. 26 al. 3 LPAC, l’examen du Dr E______ effectué en septembre 2017 ne répondant pas aux exigences de cette disposition. Les décisions de juin 2017 de l’OAIE – entrées en force et basées sur une instruction médicale approfondie, en particulier sur l’avis du SMR de décembre 2016 – démontreraient sa capacité de travail à raison de 50 %. Quant aux HUG, ils estiment que l’état de santé de l’intéressée l’empêcherait de reprendre une quelconque activité professionnelle au sein de leur établissement, de sorte qu’ils soutiennent, dans leur réponse, pouvoir se fonder sur la disparition durable d’un motif d’engagement pour résilier les rapports de service sans devoir, contrairement à l’avis de la recourante, préalablement procéder au reclassement de celle-ci.

a. Selon l’art. 26 al. 1 LPAC, le Conseil d'État, la commission de gestion du pouvoir judiciaire ou le conseil d’administration peut mettre fin aux rapports de service lorsqu’un fonctionnaire n’est plus en mesure, pour des raisons de santé ou d’invalidité, de remplir les devoirs de sa fonction. Il ne peut être mis fin aux rapports de service que s'il s'est avéré impossible de reclasser l'intéressé dans l'administration, au sein des services centraux et des greffes du pouvoir judiciaire ou dans l'établissement (art. 26 al. 2 LPAC).

L'incapacité de remplir les devoirs de service, à moins qu'elle ne soit reconnue d'un commun accord par le Conseil d'État, la commission de gestion du pouvoir judiciaire ou le conseil d’administration, la caisse de prévoyance et l'intéressé, doit être constatée à la suite d'un examen médical approfondi pratiqué par le médecin-conseil de l'État, du pouvoir judiciaire ou de l'établissement en collaboration avec le médecin de la caisse de prévoyance et le ou les médecins traitants (art. 26 al. 3 LPAC).

b. Conformément à l’art. 21 al. 3 LPAC, l'autorité compétente peut résilier les rapports de service du fonctionnaire pour un motif fondé. Elle motive sa décision. Elle est tenue, préalablement à la résiliation, de proposer des mesures de développement et de réinsertion professionnels et de rechercher si un autre poste au sein de l'administration cantonale correspond aux capacités de l'intéressé. Les modalités sont fixées par règlement. L’art. 46A RPAC et l’art. 48A du Statut du personnel des HUG du 16 décembre 1999 dans sa teneur applicable dès le 25 janvier 2012 (ci-après : Statut HUG) règlent le reclassement. Ils exigent entre autres que les éléments constitutifs d’un motif fondé soient dûment établis lors d’entretiens de service (art. 48A al. 1 Statut HUG ; art. 46A al. 1 RPAC).

L’art. 22 LPAC prévoit qu’il y a motif fondé lorsque la continuation des rapports de service n'est plus compatible avec le bon fonctionnement de l'administration, soit notamment en raison de la disparition durable d'un motif d'engagement (let. c).

Le membre du personnel doit jouir d’un état de santé lui permettant de remplir les devoirs de sa fonction (art. 5 al. 1 Statut HUG ; art. 5 al. 1 RPAC). Il peut en tout temps être soumis à un examen médical pratiqué sous la responsabilité d’un médecin-conseil de l’établissement (art. 5 al. 3 Statut HUG ; dans le même sens : art. 5 al. 2 RPAC). À la suite d’un examen médical, le médecin-conseil requis remet à l’intéressé et à la direction, une attestation d’aptitude, d’aptitude sous conditions ou d’inaptitude à occuper la fonction. Il précise les contre-indications qui justifient son attestation. Le respect du secret médical est garanti (art. 5 al. 4 Statut HUG ; dans le même sens : art. 5 al. 3 RPAC).

Le législateur, considérant que l'état de santé fait partie des conditions d'engagement (art. 5 RPAC et 26 LPAC), a estimé que si une absence pour cause de maladie ou d’accident perdure sans qu'un remède y soit apporté ou ne puisse y être apporté, le motif fondé de la disparition durable d’un motif d’engagement est acquis (Mémorial du Grand Conseil – ci-après : MGC – 2005-2006/XI A 10437).