Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Le 7 décembre 1987, le Conseil d’Etat a adopté un plan localisé de quartier n° 27833-542 (ci-après : PLQ du 7 décembre 1987), incluant les parcelles n° 4790, 5149, 5150, 5151, 5152, 5153, 5154, feuille 27 du cadastre de la commune de Veyrier, situées en zone 5, développement 4B.

Ces parcelles forment le "quartier des Etournelles", qui se situe entre les routes de Veyrier, de l’Uche et du Pas-de-l’Echelle, au nord-ouest de la limite de la zone 4B qui régit le village de Veyrier.

2. Sur ce périmètre, le PLQ précité prévoyait la construction de dix petits immeubles de gabarit R + 2 + C (rez + 2 étages + combles) sur la base d’un indice d’utilisation du sol (ci-après : IUS) fixé à 1,0, déduction faite de 3000 m² dévolus à des équipements publics et d’un parking de trois étages, comportant 332 places, dont 46 situées en surface.

3. Le 12 janvier 1988, la commune de Veyrier, propriétaire de la parcelle n° 4790, située au sud-ouest du PLQ, à l’angle de la route de Veyrier et du chemin des Etournelles - sur laquelle devaient être construits deux des dix immeubles sus-décrits, le parking et les équipements publics - , a signé une convention avec la société Progersa S.A., propriétaire des autres parcelles visées par le plan, constituant sur celles-ci une servitude de passage "à tous usages" en faveur de la commune de Veyrier (ci-après : la commune).

4. Les dix immeubles prévus ont été réalisés entre 1988 et 1990. Deux sont demeurés propriété de la commune. Les autres ont été vendus en propriété par étages à des propriétaires privés. Le parking a également été construit. Une partie est utilisée par la Fondation des parking pour un Park & Ride (ci-après : P + R) en lien avec la ligne de bus n° 8, une autre est utilisée par les propriétaires et les visiteurs des logements construits (1,4 places par logement, soit 124 places). Les emplacements restants sont dévolus au public utilisant la salle communale ou mis à disposition d’organismes divers (compagnie des sapeurs-pompiers, corps des garde-frontières, police, etc.).

5. Les 3000 m² de terrain réservés aux équipements publics sont demeurés propriété de la commune. Plusieurs projets d’aménagement ont vu le jour, mais ceux-ci n’ont jamais abouti.

6. En 2004, désirant répondre aux besoins actuels en matière de logements et d’infrastructures pour la petite enfance, la commune a pris la décision de construire sur cette parcelle, en lieu et place de ces équipements, deux immeubles de 21 logements identiques à ceux construits dans le périmètre (bâtiments A et B), d’affecter le rez-de-chaussée de ces bâtiments à des commerces ou des bureaux, et de limiter l’affectation en équipement public à la construction d’une crèche (bâtiment C).

7. Le 12 août 2004, la commune a déposé une demande de renseignement portant sur ces constructions auprès du département du territoire (alors dénommé département de l’aménagement, de l’équipement et du logement), qui a répondu favorablement, le 17 février 2005.

8. Le 30 juin 2005, la commune a élaboré un avant-projet de PLQ intégrant cette modification d’affectation et prévoyant l’abrogation du PLQ du 7 décembre 1987. Cet avant-projet couvre le même périmètre que le plan précédent. Il fixe un IUS de 1,0 à l’ensemble du quartier. Le parking n’est pas modifié dans sa structure, mais dans son utilisation, les 46 places de parking nécessitées par les nouvelles constructions étant prélevées sur la partie du parking existant, dévolue à l’usage communal. Un des deux immeubles projetés est soumis au contrôle des loyers et subventionné, l’autre laissé en loyers libres.

9. Toutes les autorités consultées ont décerné un préavis favorable au projet.

Le service de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (ci-après : SPBR) a indiqué à cette occasion, le 22 juillet 2005, que des mesures récentes prises in situ montraient que les valeurs limites d’immissions du degré de sensibilité II (ci-après : DS II ; art. 43 al. 1^er let. b de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 [OPB - RS 814.41] ; Lr jour = 59 dB [A] et Lr nuit << 50 dB [A]) n’étaient pas atteintes. Les exigences pour la construction de bâtiments comportant des locaux à usage sensible au bruit seraient donc respectées sur le site. La crèche et le parking étaient judicieusement disposés du point de vue de la protection contre le bruit. Le calcul effectué à l’aide du modèle prévisionnel STL 86+ montrait que le trafic induit par les futurs résidents et les visiteurs (environ 160 mouvements journaliers circulant à une vitesse de 30 à 40 Km/h) ne serait pas de nature à générer un dépassement de ces valeurs à la hauteur des bâtiments d’habitation existants, si les constructions étaient réalisées. Le projet était donc conforme à l’OPB.

10. Le 27 février 2006, le conseil administratif a soumis au Conseil municipal une proposition (n. 06.04) avec un exposé des motifs, invitant ce dernier à préaviser favorablement le nouveau PLQ.

11. Une enquête publique a été ouverte du 27 février au 28 mars 2006.

12. Le 12 juin 2006, la commission d’urbanisme de la commune a établi un rapport concluant à la conformité du projet à la loi.

13. Dans sa délibération du 20 juin 2006, le Conseil municipal de la commune de Veyrier a délivré un préavis favorable, vu, notamment "l’exposé des motifs du 27 février 2006 et "le rapport de la commission d’urbanisme du 12 juin 2006".

14. Le 26 septembre 2006, Madame Danièle et Monsieur Carlo Bader-Lagomarsino, Madame Céline Gurdian, Madame Annick et Monsieur Serge Kauffmann, Madame Heidi et Monsieur Luc Raymond, Madame Christiane et Monsieur Bernard Marbach Rivière et Monsieur Marc Vassant, co-propriétaires de l’immeuble situé à l’intérieur du périmètre visé par le PLQ, au 12, chemin des Etournelles (ci-après : les consorts Bader-Lagomarsino), ainsi que Messieurs Gabriel Cruz, Gérard Giustet, Jean-Pierre Gassner, Christian Zumkeller, Ibrahim Ülkummen, Manuel Garcia et Jean-Christophe Bretton, co-propriétaires d’un immeuble également situé à l’intérieur de ce périmètre, au 14 du même chemin (ci-après : les consorts Zumkeller), ont formé opposition auprès du Conseil d’Etat contre le PLQ précité, pour des raisons qui seront exposées ci-après.

15. Le 19 octobre 2006, le Conseil d’Etat, soit pour lui le département du territoire, a demandé au SPBR des éclaircissements sur un point soulevé par une partie des opposants. En réponse à cette demande, le SPBR a établi une note à l’attention de la personne en charge du dossier, indiquant que l’impact sonore du parking sur les installations existantes serait insignifiant et ne pourrait, en aucun cas, dépasser les valeurs limites d’immissions et de planification fixés par l’OPB, même à la hauteur du bâtiment voisin le plus proche. Les indications qui y figurent seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.

16. Le 16 janvier 2007, la commune a adressé à l’autorité intimée un "rapport au sens de l’article 47 de l’ ordonnance sur l’aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT - RS 700.1.)", exposant les raisons pour lesquelles les arguments soulevés par les opposants devaient être rejetés et concluant à la conformité du PLQ avec les exigences du droit cantonal (plan directeur, loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 [LaLAT - L 1 30]) et du droit fédéral (loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 [LPE - RS 814.01], OPB).

17. Par arrêté du 7 février 2007, paru dans la Feuille d’avis officielle du 9 février 2007 (ci-après : FAO), le Conseil d’Etat a adopté le PLQ susvisé (n° 29’490-542). Par arrêté séparé du même jour, il a rejeté les oppositions formées par les opposants précités.

L’arrêté statuant sur l’opposition des consorts Bader-Lagomarsino reproduit presque intégralement la note du SPBR du 19 octobre 2006.

18. Par actes du 12 mars 2007, les consorts Bader-Lagomarsino et Madame Nicole Leimbacher, sous la plume de Me Alain Maunoir, ainsi que les consorts Zumkeller (ci-après : les recourants), ont déposé un recours au Tribunal administratif contre cet arrêté, en concluant à son annulation et à l’octroi de dépens.

a. Leur droit d’être entendu avait été violé sous l’angle du droit à la consultation du dossier, car le préavis de la commune du 20 juin 2006 se basait sur deux documents qui ne leur avaient pas été communiqués. Il s’agissait de l’exposé des motifs du 27 février 2006 (proposition n. 06.04 du Conseil administratif au Conseil municipal du 9 septembre 2005 de modifier l’ancien PLQ n. 27833-542 du 7 décembre 1987), d’une part, et du rapport de la commission municipale d’urbanisme du 12 juin 2006, d’autre part. Ces documents étaient déterminants, car ils constituaient le fondement d’une délibération soumise à un référendum, qui constituait une étape décisive dans le processus d’adoption du PLQ.

b. De surcroît, des documents avaient été ajoutés au dossier administratif après le dépôt de l’opposition. Il s’agissait de la note complémentaire du SPBR du 19 octobre 2006 au département, du rapport de la commune visé par l’article 47 OAT, et des "indications données par la commune au sujet du parking existant et futur" [sic]. Le fait que ces documents n’avaient pu être consultés par les recourants avant la procédure de recours consacrait également une violation de leur droit d’être entendu.

c. En ne tenant pas compte des observations soulevées par les recourants au stade de l’enquête publique et en ne s’étant pas donné la peine d’y répondre, l’autorité intimée avait violé les garanties de participation de la population consacrées à l’article 4 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700).

d. Le PLQ attaqué portait une atteinte inadmissible à l’esthétique du village de Veyrier.

e. Il n’indiquait pas lequel des deux immeubles projetés se trouverait en loyers libres ni les raisons pour lesquelles une telle construction répondait à un besoin d’intérêt général, contrairement à ce qu’imposait l’article 5 alinéa 1er lettres a et c de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35).

f. Le périmètre visé par le plan se trouvait en zone 4B, soit en zone villageoise. Selon le plan directeur cantonal, l’utilisation de ces zones à bâtir devait se faire selon l’indice usuel de 0,6. Certes, l’UIS était de 1,0 dans le PLQ du 7 décembre 1987, mais l’adoption du plan directeur cantonal, le 21 septembre 2001, constituait un fait nouveau justifiant une modification de l’indice initialement prévu.

g. Le parking existant, de plus de 300 places, dont le deuxième sous-sol était désaffecté, devait faire l’objet d’une étude d’impact sur l’environnement dans le cadre du nouveau PLQ, car son usage allait être notablement accru.

h. Les nuisances sonores induites par l’utilisation des bâtiments prévus (notamment la crèche et les commerces) conduisaient à un dépassement des valeurs limites de planification fixées par l’OPB.

i. Le PLQ violait les prescriptions de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). En particulier, le bâtiment C à construire se trouvait à une trop faible distance de la route de Veyrier ; il interrompait au surplus les vues droites dont bénéficiaient les étages inférieures des parcelles n° 5149 et 5150.

j. Enfin, la commune de Veyrier s’était engagée, dans l’acte notarié du 11 juin 1990, à construire sur la partie libre de sa parcelle n° 4790 des constructions ou installations d’utilité publique, à l’exclusion de tout autre bâtiment. L’aménagement de surfaces commerciales violait cet engagement et le principe de la bonne foi.

19. Le 19 avril 2007, sur délégation du Conseil d’Etat, le Conseiller d’Etat en charge du département du territoire a répondu auxdits recours par deux actes séparés, en concluant principalement à leur irrecevabilité et, subsidiairement, à leur rejet.

a. Les deux documents municipaux dont la consultation avait été prétendument refusée aux recourants (exposé des motifs et rapport de la commission d’urbanisme) n’avaient jamais été en possession de l’autorité cantonale et ne faisaient pas partie du dossier. Ils constituaient des documents internes à la commune, préparatoires au préavis communal, lequel avait seul servi de base à la décision cantonale.

b. Le rapport de la commune correspondant aux exigences de l’article 47 OAT avait été établi conformément à la loi, le 16 janvier 2007. Il ne faisait pas partie des documents devant être soumis à la population avant la procédure d’opposition et pouvait être établi postérieurement à celle-ci.

c. Le PLQ était conforme au plan directeur, qui prévoyait un IUS de 0,6 "si le site le permettait". Il fallait comprendre cette indication comme fixant un indice minimum, l’utilisation d’un IUS supérieur devant être préféré, lorsqu’elle était conforme à la zone et respectait la morphologie des villages et des sites bâtis, le but du plan directeur étant de densifier la zone à bâtir pour préserver la zone agricole. L’IUS de 1,0 constituait l’indice usuel dans la zone litigieuse, l’ensemble des immeubles construits autour du PLQ, dont ceux des recourants, ayant bénéficié de cet indice à l’époque de leur construction.

d. Le nouvel usage de 46 des 332 places du parking existant ne pouvait être assimilé à une modification notable d’une installation existante au sens de l’article 2 de l’ordonnance fédérale du 19 octobre 1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement (OEIE - RS 814.011). Il était par ailleurs faux de prétendre que son deuxième sous-sol était désaffecté, car il était utilisé régulièrement par la compagnie des sapeurs-pompiers, diverses sociétés qui y avaient des dépôts, le corps des garde-frontières et la police. Cet emplacement servait également de parking lors de manifestations communales. La modification prévue ne serait donc pas "notable", cet élément constituant la condition nécessaire à l’exigence d’une étude d’impact.

e. Le projet respectait pleinement les valeurs de planification prévues dans l’OPB, ainsi qu’il résultait de la note du SPBR du 19 octobre 2006 et des calculs effectués par ce service, qui démontraient que ces valeurs ne dépassaient pas les valeurs limites d’immissions du DS II applicable à la zone. A toutes fins utiles, le Conseil d’Etat joignait une nouvelle note du SPBR, datée du 2 avril 2007, donnant le résultat exact des mesures acoustiques prises in situ et des calculs prévisionnels obtenus au moyen du modèle STL 86+. Ces calculs démontraient clairement que tant les valeurs d’immissions que de planification étaient respectées.

f. Le grief relatif à l’article 5 LGZD était dénué de tout fondement, car la loi n’obligeait pas l’autorité à indiquer lequel des deux immeubles prévus serait subventionné au stade du PLQ.

g. Les article 45 alinéa 3, 48 alinéa 1er LCI et 11 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10) permettaient au Conseil d’Etat, lors de l’adoption des PLQ, de déroger aux règles de la LCI concernant notamment les distances entre bâtiments. Cette faculté représentait l’un des principaux intérêts de cet instrument, ainsi qu’il ressortait d’ailleurs clairement d’une des contributions du mandataire des recourants sur la question (A. MAUNOIR, Les zones de développement dans le canton de Genève : guide juridique et pratique, Etudes et documents, Genève 1999, p. 16).

h. Enfin, dans l’acte notarié du 19 juin 1990, la commune ne s’était jamais engagée à ne construire sur la partie libre de sa parcelle que des constructions ou installations d’utilité publique. En outre, cette question relevait du droit civil et n’affectait pas la validité du PLQ attaqué.

20. Le 5 avril 2007, le juge délégué a ordonné l’appel en cause de la commune, qui a déposé ses observations le 7 mai 2007.

a. Selon l’article 44 alinéas 2 et 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), le droit de consulter le dossier ne s’étendait qu’aux pièces qui servaient de fondement à la décision. Les documents devant être considérés comme tels figuraient à l’article 6 LGZD. Si le préavis communal en faisait partie, il n’en allait pas de même des documents préparatoires à l’établissement de ce dernier. Cette interprétation de l’article 44 LPA était confortée par l’article 80 du règlement du Conseil municipal de la commune, qui prescrivait que les séances des commissions municipales et les procès-verbaux y relatifs n’étaient pas publics. Le préavis faisant référence à ces documents préparatoires avait, de surcroît, pris la forme d’une délibération publique, à laquelle les recourants avaient été convoqués comme tous les autres habitants et dont le procès-verbal était accessible sur internet.

b. L’article 47 OAT imposait à l’autorité établissant les plans d’affectation de fournir à l’autorité cantonale chargée de les approuver, un rapport démontrant leur conformité au droit fédéral, au plan directeur, ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4, al. 2, LAT). Dans la plupart des cantons, l’autorité communale était compétente pour établir les plans d’affectation. La procédure d’opposition se déroulait au niveau communal, le plan était adopté par la commune et l’autorité cantonale n’était qu’une autorité d’approbation. Le rapport exigé par l’article 47 OAT était destiné à l’autorité d’approbation, lorsque les procédures d’adoption et d’opposition étaient terminées. Dans le contexte du droit genevois, où l’autorité cantonale élabore les plans et mène la procédure d’opposition, le rapport exigé par l’article 47 OAT ne pouvait être fourni par la commune à l’autorité cantonale qu’après la procédure d’opposition, soit une fois que toutes les objections étaient connues.

c. La LaLAT ne fixait pas d’IUS applicable en zone de développement. Au point 3.9, le concept du plan directeur postulait une densification des zones villageoise, dans la mesure où celle-ci ne dénaturait pas le caractère du village. Il confirmait également la volonté cantonale de favoriser le développement des centres périphériques pourvus d’équipements et bien desservis par les transports publics. Le quartier des Etournelles, qui ne se trouvait pas au centre du vieux village mais en périphérie, et qui disposait de tous les équipements nécessaires, y compris des transports publics, se prêtait donc très bien à cette densification.

d. Les arguments portant sur les autres griefs allégués par les recourants rejoignent, en substance, ceux avancés par le Conseil d’Etat.

21. Le 9 mai 2007, le juge délégué a ordonné la jonction des causes n° A/995/2007 et n° A/1000/2007 sous le n° de cause A/995/2007.

22. Le 4 juin 2007, le Tribunal administratif a procédé à un transport sur place.

a. Les recourants ont relevé la légère déclivité de la parcelle à aménager entraînant le fait que le niveau du rez-de-chaussée de la crèche serait plus haut que le rez des immeubles voisins situés à l’est. Le parking P + R était peu utilisé. Le deuxième sous-sol était même habituellement fermé par une grille.

b. Le représentant de la commune a indiqué qu’outre la route de l’Uche sur laquelle se trouvait la ligne n° 8, l’avenue du Grand-Salève, située à proximité, au nord, était desservie par les bus n° 34 et 41. La chaussée, en réfection, aurait bientôt six mètres de large. Elle comprendrait un trottoir et une installation destinée à protéger les enfants sur le chemin de l’école. Les 1500 m² servant actuellement de "boucle de rebroussement" seraient utilisés comme élément décoratif. Les parcelles sises derrière les immeubles implantés au nord se trouvaient également en zone de développement 4B. Elles appartenaient à des propriétaires privés qui ne souhaitaient pas les valoriser pour l’instant. Le parking était sous-utilisé, mais la commune oeuvrait pour développer le P + R et destinait les places vacantes aux logements prévus par le plan.

c. Les parties ont pu constater que le garage comportait deux niveaux souterrains. Le premier sous-sol était destiné au P + R et aux propriétaires des immeubles voisins. Le deuxième sous-sol, habituellement fermé par une grille, était ouvert à l’occasion d’événements ponctuels. Du matériel y était entreposé, appartenant notamment aux pompiers et à la troupe des Trétaux de l’Arvaz.

23. Le 27 juillet 2007, les recourants ont répliqué sous la plume d’un seul mandataire et développé leurs arguments.

Ils avaient pris connaissance de la note du SPBR du 2 avril 2007 dans le cadre de la procédure de recours ; cette situation était inadmissible et consacrait une nouvelle violation du droit d’être entendu, car la pièce en question, dont les résultats étaient par ailleurs contestés, aurait dû leur être soumise au stade de l’enquête publique ou, au plus tard, au moment du traitement de leur opposition.

24. Dans leurs observations du 3 septembre et du 10 septembre 2007, le Conseil d’Etat, respectivement la commune, ont persisté dans leurs conclusions.

25. Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1. Aux termes de l’article 6 alinéa 11 LGZD, le recours contre l’adoption d’un PLQ est régi par l’article 35 LaLAT. Selon cette disposition, la décision par laquelle le Conseil d’Etat adopte un PLQ au sens de l’article 13 alinéa 1 lettre a LaLAT peut faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif (al. 1). Le délai de recours est de trente jours dès la publication de la décision dans la FAO pour les plans visés à l’article 13 LaLAT (al. 2). Lorsque le dernier jour du délai est un samedi, un dimanche ou un jour légalement férié, le délai expire le premier jour utile (art. 17 al. 3 LPA). Le recours n’est par ailleurs recevable que si la voie de l’opposition au sens de l’article 6 alinéa 8 LGZD a préalablement été épuisée (al. 4). Pour le surplus, la LPA est applicable (al. 5).

En l’espèce, la décision attaquée a été publiée dans la FAO le 9 février 2007. Les deux actes de recours, adressés à l’autorité compétente le lundi 12 mars 2007, soit le premier jour utile après le délai de trente jour fixé par la loi, sont donc recevables s’agissant du délai.

2. Les recourants ont tous épuisé la voie de l’opposition avant de saisir le Tribunal administratif, à l’exception de Mme Leimbacher.

Leur recours est donc recevable de ce point de vue, à l’exception de celui de Mme Leimbacher, qui doit être déclaré irrecevable, faute d’épuisement préalable des voies de recours prévues par la loi.