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Le 11 septembre 2009, la direction générale de la mobilité (ci-après : DGM) du département du territoire, rattachée depuis au département de l’intérieur, de la mobilité et de l’environnement (ci-après : le département) a pris un arrêté portant sur différentes mesures temporaires touchant le trafic routier de la commune de Troinex. Ces dispositions impliquaient, notamment, la fermeture des chemins de Roday, de Saussac, de Drize et des Moulins-de-Drize. L’essai était prévu pour un an à compter de la pose de la signalisation faite le 20 septembre 2009.

Cet arrêté faisait suite à une résolution du conseil municipal de Troinex, du 13 octobre 2008, reposant elle-même sur un rapport du bureau d’ingénieurs Citec, mandaté en 2006, par la commune, pour l’élaboration de mesures visant à diminuer le trafic de transit et sécuriser l’ensemble des chemins de la commune.

Le 20 décembre 2010, la DGM a autorisé la commune à procéder à un deuxième essai de modification de la circulation, concernant les chemins précités, par la pose d’obstacles physiques à la circulation et/ou au stationnement, après leur réouverture au trafic.

Le 17 octobre 2011, l’Association « Vivre à Troinex » (ci-après : l’association), créée le 19 janvier 2011, ainsi que Madame Christine Azconegui Suter (ci-après : les requérantes ou les recourantes), domiciliées 12, chemin des Moulins-de-Drize, ont adressé conjointement une requête au Conseil d’Etat, demandant la fermeture à la circulation des chemins susmentionnés. Elles fondaient leur requête sur les art. 77 let. c, 78, 79 al. 2 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10).

Un bilan complet des effets et conséquences de la fermeture des chemins avait été demandé par la mairie de Troinex au bureau d’ingénieurs Trafitec. Dans son rapport du 29 septembre 2010, Trafitec avait précisé que les quatre chemins appartenant au réseau routier de quartier participaient pour beaucoup à la fonction de transit de la route de Troinex, ce qui était contraire à la hiérarchie du réseau routier. Trafitec avait conclu notamment à la fermeture définitive au trafic de ces chemins.

Malgré ce rapport, le conseil municipal avait décidé de décréter la réouverture de ces chemins avec effet au 20 octobre 2010. Vu la situation catastrophique sur le plan de la circulation et de la sécurité créée par cette décision, elles se voyaient contraintes de requérir une décision du Conseil d’Etat mettant un terme à cet état de fait, en conformité avec l’art. 78 LRoutes.

Le réseau routier de quartier avait pour fonction de desservir les habitants et les activités, ce qui avait pour conséquence que les autres usagers motorisés ne devaient pas circuler sur ce réseau. Ces chemins ne pouvaient accueillir un trafic de transit, sauf à violer l’art. 3A al. 3 LRoutes.

Le 25 janvier 2012, le Conseil d’Etat a répondu aux requérantes.

Au terme d’un essai d’une année, la commune de Troinex avait exprimé de manière univoque sa volonté de rouvrir les chemins concernés à la circulation. La DGM avait autorisé la pose, à titre d’essai et à certaines conditions, d’obstacles physiques à la circulation et au stationnement. Le bilan de fonctionnement de ces aménagements n’avait pas pour l’instant été remis à la DGM. Ce n’était qu’une fois les éléments du bilan analysés que cette dernière allait examiner les mesures futures à mettre en place. L’essai couvrant les aménagements modérateurs de vitesse avait été prolongé de huit mois en décembre 2011. Dès lors, il n’entendait pas entrer en matière sur la demande des requérantes.

Le 16 février 2012, les requérantes ont mis en demeure le Conseil d’Etat de statuer sur leur requête au moyen d’une décision formelle, au plus tard le 25 février 2012.

Le 27 février 2012, les requérantes ont déposé un recours pour déni de justice auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI). Elles concluaient principalement à ce qu’il soit dit et constaté que le Conseil d’Etat avait refusé sans droit de statuer sur la requête déposée et, cela fait, le dossier devait être retourné au Conseil d’Etat avec pour instruction impérative de faire intégralement droit aux conclusions prises dans leur requête du 17 octobre 2011, dans le délai de deux mois. Subsidiairement, elles concluaient à ce que la réponse du Conseil d’Etat, valant décision, soit annulée et qu’il soit ordonné au Conseil d’Etat de faire droit à leur requête.

Le Conseil d’Etat était la seule autorité compétente pour ordonner la fermeture des routes en application des art. 77 let. c, 78 et 79 al. 2 LRoutes. Dès lors qu’il avait refusé sans droit de statuer sur cette requête malgré la mise en demeure qui lui avait été adressée, son refus était assimilable à une décision et le TAPI devait constater ce déni de justice formel.

Le Conseil d’Etat était compétent pour ordonner aux communes d’interdire l’usage d’une voie publique lorsque l’état de celle-ci n’était pas conforme aux prescriptions de la législation et de la réglementation sur les routes.

S’il fallait considérer la lettre du Conseil d’Etat comme une décision de refus d’ordonner la fermeture des quatre chemins, elles concluaient subsidiairement à l’annulation de cette décision, ainsi qu’à ce qu’il soit ordonné au Conseil d’Etat d’intimer l’ordre à la commune de Troinex de fermer les chemins, ce aussi bien sur mesures provisoires que sur le fond.

Le 14 mars 2012, le département a conclu à l’irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.

La requête de fermeture des chemins devait être assimilée à une dénonciation et le Conseil d’Etat n’était pas tenu d’entrer en matière. En outre, le Conseil d’Etat n’avait pas une obligation d’agir au sens de l’art. 79 LRoutes et son choix relevait manifestement de l’opportunité, laquelle ne pouvait être revue par le TAPI.

En ne répondant pas dans un délai de cinq jours fixé par les requérantes, le Conseil d’Etat n’avait pas commis de déni de justice formel.

Par décision du 22 mars 2012, le TAPI a rejeté la requête de mesures provisionnelles.

Lors d’une audience de comparution personnelle des parties, le mandataire des requérantes a précisé que tant la requête que le recours étaient fondés sur la LRoutes. Il était possible pour l’autorité de prononcer la fermeture à la circulation des chemins sur la base de l’art. 77 LRoutes.

La commune n’avait pas, à ce stade, envisagé la problématique sous l’angle de la loi d’application de la législation fédérale sur la circulation routière du 18 décembre 1987 (LaLCR - H 1 05), pas plus que la DGM.

Un référendum avait été déposé au niveau de la commune contre le crédit d’étude pour les aménagements définitifs envisagés sur les quatre chemins concernés. Les aménagements comportaient à la fois des éléments relevant de la LaLCR et d’autres soumis à la LRoutes. La votation aurait lieu le 25 novembre 2012.

Un délai au 21 septembre 2012 était fixé aux parties pour se prononcer sur la question de la compétence du TAPI relevant soit de la LaLCR, soit de la LRoutes et du droit applicable au litige, la composition du TAPI dépendant également de cette question.

Le 17 septembre 2012, la commune s’en est rapportée à justice quant à la composition du TAPI ainsi qu’à la recevabilité du recours, et a conclu au rejet de ce dernier. Il lui paraissait toutefois raisonnable, s’agissant d’un recours contre un prétendu déni de justice du Conseil d’Etat fondé sur la LRoutes, de retenir la composition prévue par cette loi.

Le 21 septembre 2012, la conseillère d’Etat en charge du département, par délégation du Conseil d’Etat, a conclu à ce que le litige soit traité sous l’angle de législation en matière de circulation routière.

L’art. 77 let. d LRoutes n’était pas applicable à la fermeture de chemins, ces derniers n’étant ni des installations ni des choses, mais bien des aménagements.

Par décision du 3 octobre 2012, le TAPI a décliné sa compétence à raison de la matière pour connaître du recours, et dit que ce dernier serait jugé par le TAPI dans la composition d’un juge unique.

Le TAPI connaissait en première instance des recours contre les décisions prises en application de la LRoutes dans sa composition prévue par l’art. 143 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), soit un juge qui le présidait et deux juges assesseurs spécialisés en matière de construction, d’urbanisme et d’hygiène publique.

Le TAPI siégeait dans la composition d’un juge unique, s’agissant de recours relatifs aux réglementations locales du trafic édictées pour une durée supérieure à soixante jours ou se répétant régulièrement.

La requête et le recours portait sur la fermeture à la circulation de quatre chemins sur la base de la LRoutes. Or, cette loi réglementait avant tout la classification et l’entretien des voies publiques et des chemins privés, ainsi que l’octroi de permissions et de concessions pour un usage accru de celles-ci. Les mesures prévues par l’art. 77 LRoutes avaient exclusivement trait à ces domaines de compétence, et ne visaient pas la réglementation et la restriction de la circulation routière sur une voie publique. Cette matière était typiquement réglementée par le chapitre II de la LaLCR. La problématique soulevée par le recours relevait clairement de l’application de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01) et de l’ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR - RS 741.21), notamment de l’art. 3 LCR - compétence des cantons et des communes et des art. 17, 18 OSR - interdiction générale de circuler, voire de l’art. 19 - interdiction partielle de circuler.

Le traitement du recours devait être repris par le TAPI en sa qualité d’autorité de recours en matière de réglementation locale du trafic, ce qui impliquait qu’il serait appelé à siéger dans la composition d’un juge unique.

Le 15 octobre 2012, par mémoire commun, les requérantes ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision du TAPI, en concluant à son annulation et à ce que la chambre dise que le TAPI était compétent pour connaître du recours dans sa composition prévue par les art. 93 LRoutes et 143 LCI. Elles concluaient également au versement d’une indemnité de procédure.

Que la décision soit une décision déclinatoire de compétence au sens de l’art. 57 let. b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) ou une décision incidente, elle était de nature à provoquer un préjudice irréparable dès lors qu’elle les privait définitivement de la possibilité d’invoquer la LRoutes à l’appui de leurs conclusions.

La requête litigieuse tendant à faire ordonner à la commune de fermer les chemins concernés avait été faite en application de l’art. 77 let. c LRoutes, la motivation étant que les aménagements et l’état des chemins n’étaient pas conformes à la hiérarchie du réseau routier car ils permettaient un trafic de transit trop important. Le réseau routier se référait à l’art. 3A al. 3 LRoutes. Aucune autre loi, ordonnance ou texte quelconque n’était invoqué. Le Conseil d’Etat était tenu de purger sa saisine soit en estimant que cette loi était effectivement applicable au cas d’espèce, soit en estimant le contraire, et rejetant ainsi la requête. Dans l’une ou l’autre de ces hypothèses, la décision serait motivée sur la base de la LRoutes. Le fait que le Conseil d’Etat n’était pas entré en matière ne changeait pas le fait qu’il s’agissait d’une question d’application de la LRoutes uniquement.

Ni la LCR, ni la LaLCR, ni encore l’OSR ne permettaient à des particuliers d’exiger la fermeture d’une route non conforme à la hiérarchie du réseau routier. Seul l’art. 77 let.c LRoutes prévoyait que le Conseil d’Etat pouvait ordonner un mode particulier d’utilisation ou l’interdiction d’utiliser une installation ou une chose. Le TAPI avait choisi d’ignorer cette disposition. Une route devait être considérée comme une installation et une chose dans l’usage commun. La fermeture d’une route au trafic de transit afin de faire respecter la hiérarchie du réseau routier visait justement à aménager et à protéger la voie publique concernée, ce qui était parfaitement conforme au sens et au but de la LRoutes. Le fait qu’une telle interdiction puisse également être considérée comme une interdiction de circuler au sens de la LaLCR et d’autres dispositions pertinentes de la LCR ainsi que de l’OSR n’y changeait rien. A charge pour le Conseil d’Etat s’il donne suite à une requête fondée sur l’art. 77 let. c LRoutes que de veiller à ce que la procédure d’adoption de la réglementation locale du trafic y afférente telle que prévue par la LaLCR soit, elle-aussi, respectée.

La situation sur les chemins n’avait pas évolué favorablement, dès lors que les aménagements provisoires censés juguler le trafic de transit étaient régulièrement débarrassés de la chaussée, voire purement et simplement jetés sur les propriétés voisines par des automobilistes mécontents ; les problèmes d’engorgement intolérables des chemins concernés s’aggravaient de plus en plus.

Le 15 novembre 2012, la commune a déposé des observations. Elle s’en remettait à justice concernant la recevabilité du recours et le bien-fondé de la décision litigieuse.

Il existait un certain chevauchement dans la législation genevoise en matière de circulation routière, entre la LaLCR et la LRoutes, au sujet duquel elle ne disposait pas d’une opinion univoque arrêtée.

Aucune disposition légale ne permettait de fonder la prétention des requérants, à savoir la fermeture de quatre chemins. L’adoption d’une mesure aussi radicale violerait le principe de proportionnalité, lequel exigeait que tous les intérêts en présence et non ceux des seuls riverains des chemins concernés soient dûment pris en compte par l’autorité compétente.

Le 16 novembre 2012 et le 5 décembre 2012, le Conseil d’Etat a conclu au rejet du recours en se référant à ses écritures du 21 septembre 2012.

Sur ce, la cause a été gardée à juger.

Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours contre le jugement du TAPI déclinant sa compétence est recevable à ces égards (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 57 let. b ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

a. S’agissant de la qualité pour recourir de l’association et de Mme Azconegui Suter, elle n’a pas été examinée en première instance.

b. Aux termes de l’art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a), ainsi que toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (let. b).