Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

M. A______
représenté par Me Jacques Roulet, avocat

contre

SERVICE DU COMMERCE

3. En matière d’examens, le pouvoir de l’autorité de recours reste extrêmement restreint, sauf pour les griefs de nature formelle, qu’elle peut revoir avec un plein pouvoir d’examen. En effet, selon la jurisprudence, l'évaluation des résultats d'examens entre tout particulièrement dans la sphère des décisions pour lesquelles l'administration ou les examinateurs disposent d'un très large pouvoir d'appréciation et ne peut faire l'objet que d'un contrôle judiciaire limité (ATA/1220/2015 du 10 novembre 2015 consid. 4).

Cette retenue respecte la jurisprudence du Tribunal fédéral, qui admet que l'autorité judiciaire précédente fasse preuve d'une certaine retenue (« gewisse Zurückhaltung »), voire d'une retenue particulière (« besondere Zurückhaltung »), lorsqu'elle est amenée à vérifier le bien-fondé d'une note d'examen (ATF 136 I 229 consid. 5.4.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2D_54/2014 du 23 janvier 2015 consid. 5.6 ; 2C_632/2013 du 8 juillet 2014 consid. 3.2 ; 2D_6/2013 du 19 juin 2013 consid. 3.2.2). Notamment, dans le cadre de l’évaluation matérielle d’un travail scientifique, il existe des marges d’appréciation, qui impliquent forcément qu’un même travail ne soit pas apprécié de la même manière par les spécialistes. Les tribunaux peuvent faire preuve de retenue tant qu’il n’y a pas d’éléments montrant des appréciations grossièrement erronées (ATF 136 I 229 consid. 5.4.1).

Cependant, dans la mesure où la partie conteste l'interprétation et l'application de prescriptions légales ou qu'elle se plaint d'une violation formelle des règles de procédure, la chambre administrative, ainsi que le commande la jurisprudence fédérale, examine les griefs soulevés avec une pleine cognition (ATF 136 I 229 consid. 5.4.1 ; ATAF A-1346/2011 du 13 mars 2012 consid. 2.3 ; ATAF 2008/14 du 14 avril 2008 consid. 3.3 ; ATA/1220/2015 précité consid. 4). Par règles de procédure, il faut entendre tous les griefs liés à la façon dont l'examen ou son évaluation se sont déroulés (ATAF 2008/14 consid. 3.3 précité ; ATAF 2007/6 consid. 3 et les références citées). En outre, l'admission d'un vice formel conduirait tout au plus à l'autoriser à repasser les épreuves en cause, faute pour le tribunal de pouvoir librement substituer son pouvoir d'appréciation à celui des examinateurs (ATAF A-1346/2011 précité consid. 2.3.1 ; ATAF B-6500/2008 du 19 mars 2009 consid. 5.1.1 ; ATA/1220/2015 précité).

4. L’exercice des transports de personnes au moyen de véhicules automobiles et par des entreprises de taxis et de limousine est soumis au respect des dispositions de la LTaxis. Le Conseil d’État est chargé d’édicter les dispositions d’exécution de cette loi (art. 49 LTaxis) ce qu’il a fait en adoptant les dispositions du RTaxis.

5. L’exercice de la profession de chauffeur de taxi, respectivement de limousine, est soumis à l’obtention préalable de la carte professionnelle afférant à chacun de ces types de véhicules, document délivré par le Scom si le requérant remplit les conditions de l’art. 6 al. 1 et 2 LTaxis, respectivement 7 al. 1 et 2 LTaxis. En particulier, le requérant doit avoir réussi les examens prévus à l’art. 27, respectivement 28 LTaxis (art. 6 al. 2 let. c LTaxis, respectivement 7 al. 2 LTaxis), selon les modalités détaillées aux art. 36 à 44 RTaxis.

Il s’agit d’examens comportant des épreuves écrites et orales (art. 36 al.1 RTaxis). Les différentes branches examinées sont énoncées aux art. 26 LTaxis (chauffeur de taxi) et 27 LTaxis (chauffeur de limousine). Dans les deux cas, il est prévu un examen portant sur la maîtrise des langues. À teneur de la LTaxis, que ce soit pour l’obtention de la carte professionnelle de chauffeur de taxi ou de limousine, l’examen est décrit de manière similaire : « rudiments de l’anglais - épreuve orale » (art. 26 et 27 LTaxis). Le RTaxis distingue entre les deux cartes. Pour la carte professionnelle de chauffeur de taxi, à l’art. 37 let. c RTaxi, l’examen est intitulé « maîtrise des langues : rudiments de l’anglais - épreuve orale » tandis que pour la carte professionnelle de chauffeur de limousine, à l’art. 38 let. b RTaxis, il est intitulé « maîtrise des langues : anglais - épreuve orale ».

6. Les connaissances des candidats sont appréciées selon un barème allant de 0 à 6 points, avec une incrémentation d’un demi-point (art. 40 al. 1 RTaxis). Les examens sont réussis lorsque le candidat obtient de chaque épreuve une note égale ou supérieure à 4 (art. 40 al. 1 RTaxis).

7. a. Les examens sont organisés par le département lequel peut cependant déléguer cette tâche aux milieux professionnels sous sa surveillance (art. 29 al. 1 LTaxis).

b. Selon l’art. 73 al. 2 RTaxis, une commission des examens est constituée, qui est composé de deux membres par association ou organisation reconnues en vertu des critères de l’art. 72 RTaxis. Elle est organisée en sous-commissions composées elles-mêmes selon les modalités prévues à l’art. 76 RTaxis.

8. a. Les examens sont organisés sous la forme d’une session ordinaire chaque année au printemps (art. 30 al. 1 RTaxis), mais, à la demande des milieux intéressés, une session extraordinaire peut être organisée en automne (art. 30 al. 3 RTaxis). Durant la même session, mais après un délai d’attente d’un mois, des examens complémentaires sont organisés pour un nouvel examen des branches auxquelles un candidat a échoué (art. 30 al. 2 RTaxis). Pour pouvoir participer à une session d’examens, le candidat doit à chaque fois entreprendre de s’inscrire auprès du Scom (art. 31 RTaxis).

b. Le candidat qui ne réussit pas les examens peut se présenter à la série complémentaire d’examens de la même session pour subir les épreuves auxquelles il a échoué. (art. 41 al. 1 RTaxis) Le candidat qui a échoué à une session d’examens peut se présenter à une nouvelle session. Il doit subir à nouveau tous les examens, sauf ceux pour lesquels il a obtenu une note égale ou supérieure à 5 points lors d’une session précédente (art. 41 al. 2 RTaxis). Le candidat qui a subi trois échecs à l’issue de trois sessions, y compris la série d’examens complémentaires, ne peut plus se réinscrire (art. 41 al. 4 RTaxis).

9. Ancré aux art. 5 al. 3 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi confère à l’administré, à certaines conditions, le droit d’exiger des autorités qu’elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu’elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu’il a légitimement placée en celles-là (ATF138 I 49 consid. 8.3 p. 53 ; ATF 131 II 627 consid. 6.1 et la jurisprudence citée ; ATF 131 II 627 consid. 6.1 et la jurisprudence citée ; 129 I 161 consid. 4 p. 170 ; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_18/2015 du 22 mai 2015 consid. 3 ; 2C_970/2014 du 24 avril 2015 consid. 3.1 ; 1C_534/2009 du 2 juin 2010 ; 9C_115/2007 du 22 janvier 2008 consid. 4.2 ; ATA/141/2012 du 13 mars 2012 ; Pierre MOOR/ Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, Vol. 1, 3^ème éd., 2012, p. 922 ss, n. 6.4.1.2 et 6.4.2.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 196 s, n. 578 s. ; Ulrich HÄFELIN/ Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7^ème éd., 2016, p. 141 ss et p. 158 n. 699 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/ Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Vol. 2, 3^ème éd., 2013, p. 548, n. 1173 ss).). Le même principe commande que les autorités comme les particuliers s’abstiennent, dans les relations de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif.

Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, on doit être en présence d’une promesse concrète effectuée à l’égard d’une personne déterminée. Il faut également que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (arrêts précités ; ATA/811/2012 du 27 novembre 2012 consid. 2a ; ATA/398/2012 du 26 juin 2012 consid. 8 ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, op. cit. ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 196 s. n. 578 s. ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, op. cit. ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit.).

10. En l’occurrence, l’instruction menée devant la chambre de céans met en évidence que les conditions légales ou réglementaires découlant de la LTaxis et du RTaxis en matière d’exigences pour l’examen de langue étrangère sont restées inchangées depuis 2013, date à laquelle le recourant s’est présenté pour la première fois à l’examen en vue de l’obtention de la carte professionnelle de chauffeur de taxi. En revanche, la pratique de la commission a changé en 2015 dans le sens d’une augmentation des exigences de niveau d’anglais, le niveau désormais requit étant le degré A2 CERC en lieu et place du niveau A1-A2 CERC. Cette modification des exigences n’a cependant pas été communiquée aux candidats, la présentation des formulaires d’inscription étant restée identique et aucun communiqué particulier n’ayant avisé ces derniers de cette modification. L’absence totale d’information donnée aux candidats par la commission et particulièrement à ceux qui répétaient leur examen, sur l’augmentation de ses exigences dès 2015 contrevient au principe de la bonne foi, qui doit être respecté par tout service public vis-à-vis de ses usagers. Dans le domaine de la formation, le respect d’un tel principe est particulièrement indispensable lorsqu’une administration organise des sessions d’examens destinés à permettre l’accès à l’exercice d’une profession soumise à un régime d’autorisation. Si, dans le domaine régi par la LTaxis, la loi reconnaît un large pouvoir d’appréciation au département et à la commission pour déterminer le niveau d’exigences requises au examens destinés à l’obtention de la carte professionnelle en fonction des nécessités de cette branche d’activité, l’exercice de ce pouvoir d’appréciation implique qu’une information claire soit donnée aux candidats pour qu’ils puissent se préparer de manière adéquate aux examens.

Dans le cas d’espèce, la nécessité d’informer ces derniers sur le niveau d’anglais requis et sur l’évolution des exigences posées en la matière était d’autant plus importante que la notion de « rudiments d’anglais » qui figure aux art. 26 et 27 LTaxi est en elle-même peu explicite et que leur teneur sur ce point n’a pas changé depuis leur entrée en vigueur le 15 mai 2005. Dès lors, en l’absence de précisions données aux candidats, rien ne pouvait leur laisser penser que le niveau A1-A2 CERC requis jusque-là n’était plus suffisant.

Le recourant se trouvait dans cette situation d’imprévision et dans son cas, il ne peut être exclu que ce soit ce changement de pratique qui a conduit à son échec définitif. Celui-ci, qui s’était vu sanctionné de la note 1 lors de ses deux tentatives en 2013 mais qui avait obtenu deux fois la note de 3,5 à l’issue de sa seconde tentative, s’est en effet retrouvé sanctionné de la note 1 lors de la session ordinaire d’avril 2015, et n’a pu obtenir qu’une note de 3,5, synonyme d’élimination, à l’issue de la session de rattrapage d’août/septembre 2015, alors même qu’il est établi qu’il avait pris des cours pour se perfectionner et obtenir la note 4 qui lui était nécessaire, en fonction du niveau d’exigence qui lui était connu et sans qu’il puisse lui être reproché de ne pas avoir pris les précautions nécessaires pour se renseigner, en l’absence de toute modification légale ou réglementaire.

La décision sur réclamation confirmant la note 3 attribuée au recourant à l’examen d’anglais, mais également conduisant à son élimination définitive après qu’il eut échoué à sa troisième tentative d’examens n’est pas conforme au droit car elle contrevenait aux règles de la bonne foi telles que garanties aux administrés par les art. 5 al. 3 et 9 Cst. La forme dans laquelle ledit examen d’anglais a été organisé, conduit à l’annulation de la décision dans la double portée mentionnée ci-dessus, même si la seconde n’a pas été signifiée au recourant, par exemple dans le procès-verbal d’examens, comme l’aurait commandé l’art. 46 LPA qui impose une notification des décisions dans tous leurs effets.

11. Dans le cas d’espèce, il ne suffit pas d’autoriser le recourant à répéter sa troisième session d’examens et de renvoyer la cause à l’autorité intimée dans ce sens. Il est nécessaire de préciser en fonction de quelles exigences celui-ci devra être évalué, savoir qu’il est possible d’exiger de lui, pour cette troisième tentative, le niveau de connaissance décidé par la commission le 26 mars 2015 ou s’il doit être examiné en fonction du niveau d’exigence antérieur.

12. La réponse à cette question implique tout d’abord de se pencher sur le système d’examens instauré par les art. 30 et 41 LTaxi pour l’obtention de la carte professionnelle. Celui-ci se caractérise par des sessions ordinaires annuelles auxquelles sont liées des sessions de rattrapage, ainsi que par le droit accordé à chaque candidat de se présenter à trois reprises aux sessions ordinaires, voire, en cas d’échec à certains examens de celles-ci, aux examens des sessions de rattrapage.

13. Trancher la question précitée implique également le rappel des principes généraux du droit intertemporel.

Ainsi, lorsqu’un changement de droit intervient au cours d'une procédure administrative contentieuse ou non contentieuse, la question de savoir si le cas doit être tranché sous l'angle du nouveau ou de l'ancien droit se pose. En l'absence de dispositions transitoires, s'il s'agit de tirer les conséquences juridiques d'un événement passé constituant le fondement de la naissance d'un droit ou d'une obligation, le droit applicable est celui en vigueur au moment dudit événement. Dès lors, en cas de changement de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (Thierry TANQUEREL, Précis de droit administratif, 2011, n. 403 ss).

La solution est en principe simple lorsque le nouveau droit contient des dispositions de droit intertemporel – ou dispositions transitoires – qui règlent expressément la question. Il arrive toutefois que des dispositions transitoires donnent lieu à des difficultés d’interprétation (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 404 ss et les références citées).

On parle de rétroactivité lorsque la loi attache des conséquences juridiques nouvelles à des faits qui se sont produits et achevés entièrement avant l’entrée en vigueur du nouveau droit (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 417 ss).

L'interdiction de la rétroactivité (proprement dite) des lois, qui découle des art. 5 al. 1 et 9 Cst. (ATF 138 I 189 consid. 3.4 p. 193 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_806/2012 du 12 juillet 2013 consid. 8.2, non publié in ATF 139 I 229 ; cf., en droit privé, art. 1 Tit. fin. du Code civil suisse du 10 décembre 1907 - CC - RS 210 ; ATF 133 III 105 consid. 2.1.1 p. 108 ; arrêt du Tribunal fédéral 5A_690/2011 du 10 janvier 2012 consid. 3.2), fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Il n'y a toutefois pas de rétroactivité proprement dite lorsque le législateur entend réglementer un état de chose qui, bien qu'ayant pris naissance dans le passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du nouveau droit. Cette rétroactivité improprement dite est en principe admise, sous réserve du respect des droits acquis (ATF 140 V 154 consid. 6.3.2 p. 163 ; 138 I 189 consid. 3.4 p. 193 s. ; 122 II 113 consid. 3b p. 124 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_273/2014 du 23 juillet 2014).

Selon la jurisprudence constante de la chambre de céans dans le domaine de la formation, sauf disposition transitoire prévoyant l’inverse, un étudiant reste soumis au statut qui est le sien au début de ses études ainsi qu’aux règles d’évaluation fixée dans ce dernier.

Dans le cas d’espèce, ce n’est pas la loi qui a changé mais la pratique de la commission. Même si l’organisation des examens a été largement déléguée à cette dernière par la loi, dans la mesure où celle-ci n’a pas prévu de délais pour la mise en œuvre de l’augmentation de son niveau d’exigence en matière de maîtrise de langues étrangères, le recourant, qui en est à sa troisième tentative, doit se voir reconnaître le droit de répéter l’examen auquel il a échoué conformément au niveau d’exigence qui a prévalu durant ses deux premières tentatives, à savoir le niveau A1-A2 CERC.

14. Le recours sera admis. La décision sur opposition de la commission du 15 décembre 2015 doit être annulée. Il en ira de même de la décision d’infliger la note 3 à l’examen maîtrise des langues résultant du procès-verbal d’examens du 23 octobre 2015. La cause sera retournée à l’autorité intimée pour traitement au sens des considérants.

15. Vu l’issue du recours, aucun émolument ne sera prélevé (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de CHF 1'500.- sera allouée au recourant qui y a conclu (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 29 janvier 2016 par M. A______ contre la décision sur opposition de la commission d’examens LTaxis du 15 décembre 2015 ;

au fond :

l'admet ;

annule la décision sur opposition du service du commerce - commission d’examens LTaxis, du 15 décembre 2015, en tant qu’elle confirme la note 3 accordée à M. A______ dans la branche examen maîtrise des langues : anglais, selon le procès-verbal d’examens de la commission d’examens LTaxis du 23 octobre 2015 mais également en tant qu’elle conduit à empêcher définitivement celui-ci de s’inscrire à l’examen permettant l’obtention de la carte professionnelle de chauffeur de taxi ;

annule la note 3 accordée à M. A______ dans la branche examen maîtrise des langues : anglais, selon le procès-verbal d’examens de la commission d’examens LTaxis du 23 octobre 2015 ;

retourne la cause au service du commerce - commission d’examens LTaxis, pour traitement au sens des considérants ;

dit qu’il n’est pas prélevé d’émolument ;

alloue une indemnité de procédure de CHF 1'500.- à M. A______, à la charge de l’État de Genève ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Jacques Roulet, avocat du recourant ainsi qu'au service du commerce.

Siégeants : Mme Junod, présidente, MM. Dumartheray et Verniory, juges

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.