Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur Cem KAPANCI

Monsieur Daniel FICHT

Madame Nathalia GAL

Monsieur Michel MONTESSUIT

Monsieur Ferdinand NäF

Madame Francine WEBER
représentés par Me Alain Maunoir, avocat

contre

COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIERE DE CONSTRUCTIONS

et

DEPARTEMENT DE L'AMENAGEMENT, DE L'EQUIPEMENT ET DU LOGEMENT

et

HOSPICE GENERAL

représenté par Me David Lachat, avocat

Les seules conditions de l’article 11 alinéa 2 lettre c LForêts discutées par les recourants étaient en premier lieu celle du respect de la distance de 10 m au moins entre les futures constructions et la forêt du côté de la parcelle 667. Contrairement à ce que soutenaient les recourants, les troncs principaux des arbres et leur ceinture buissonnante ne débordaient pas de la parcelle 665 sur la parcelle 667 sur une distance de 2 à 3 m. De ce fait, les futures constructions étaient bel et bien situées à au moins 12,5 m de ladite forêt. De plus, c’est à tort que les recourants prétendaient que cette disposition légale présupposait un alignement droit. Le Tribunal administratif avait expressément admis un alignement en forme de demi cercle parallèle à l’alignement de la forêt (ATA/667/2000 du 31 octobre 2000).

Concernant le transfert des droits à bâtir, celui-ci devait s’examiner en tenant compte du fait que les parcelles 667 et 1112 formaient un tout. L’utilisation des droits à bâtir calculés sur les deux parcelles était admissible, aussi bien en surface qu’en sous-sol.

L’autorisation de construire les garages en sous-sol – dérogation au sens de l’article 59 alinéa 10 LCI – avait permis de renoncer à l’édification de quelques garages éventuels ou d’abris à voiture en surface. La solution retenue préservait la qualité de vie des habitants du quartier.

L’argumentation à propos des distances aux limites apparaissait d’emblée vaine (art. 69 al. 1 LCI ; 70 et 73 LCI).

Les parcelles 667 et 1112 étaient équipées au sens de l’article 19 alinéa 1 LAT et donc constructibles (art. 22 al. 2 let. b LAT).

Les doutes émis par les opposants quant à la conformité du projet à l’OPB n’étaient pas étayés et de ce fait le grief irrecevable.

12. Le 30 juillet 2004, le département s’est opposé au recours, réfutant point par point les griefs invoqués par les recourants.

13. Le 18 octobre 2004, le Tribunal administratif a procédé à un transport sur place en présence des parties, de l’inspecteur cantonal des forêts et d’un représentant de la SCNS).

a. La juge déléguée a constaté que les parcelles, propriétés de l’hospice, forment un T. La barre verticale du T est constituée par les parcelles 667 et 669 et la barre horizontale par la parcelle 1112 qui s’étend entre la forêt au nord et les maisons d’habitation sises le long du chemin de Pinchat au sud. La parcelle 669 qui constitue le chemin d’accès est assez large pour permettre le croisement de véhicules. La parcelle des SIG sur laquelle se trouvent les réservoirs est boisée. A l’exception des parcelles précitées, le quartier est abondamment construit de villas individuelles. La maison du recourant Kapanci est très proche de la lisière de la forêt située au nord du périmètre.

b. A l’extrémité nord de la parcelle 1112, la juge déléguée a constaté la présence d’une barrière métallique posée à ras les troncs. Sur la parcelle 1112, le terrain est fait de repousses naturelles. L’on distingue les traces d’un ancien passage. Dans la direction de la propriété Kapanci s’élèvent un petit lilas, deux épicéas et deux petits fruitiers. Au-delà de la barrière, le terrain est de nature forestière (broussailles, arbres et taillis) sur une épaisseur de 30 m environ. Selon l’inspecteur des forêts, la lisière des forêts n’est jamais fixée à la couronne des arbres mais en fonction de la nature de la végétation du terrain. En l’espèce, lorsque le SNFP a reçu les documents de l’autorisation de construire, il s’est rendu sur place. Il a constaté que la barrière fixée en limite de propriété correspondait à la lisière de la forêt et cela même s’il y avait une différence de quelque deux mètres entre la limite cadastrée et la limite constatée. Estimant qu’il s’agissait d’une modification mineure par rapport aux plans existants, le SNFP avait renoncé à mettre en route une procédure en constatation de nature forestière, ce d’autant plus que les conditions de dérogation étaient de toute façon remplies. L’inspecteur des forêts a encore expliqué que les plans de la zone forêt remontaient à une cinquantaine d’années et qu’ils avaient été établis à une époque ou le trait n’avait pas la même précision ni la même rigueur qu’actuellement. Le cadastre de la zone forestière était actualisé à l’occasion de projets concrets qui permettaient au SFNP de vérifier l’état actuel de la végétation. Il n’y avait pas lieu de faire application en l’espèce de l’article 3 alinéa 1 du règlement d’application de la loi sur les forêts du 22 août 2000 (RaLForêts - M 5 10.01) dès lors qu’il y avait une délimitation physique sur le terrain. L’inspecteur des forêts a versé aux débats huit photographies de la lisière en question.

c. Les recourants ont admis que les constructions envisagées ne devraient pas endommager les arbres existants dont les troncs se trouvaient sur la limite de propriété. En ce sens, les conditions de la dérogation n’étaient pas contestées.

d. La juge déléguée s’est déplacée sur la parcelle 667. Au bas du talus des réservoirs, côté sud, elle a constaté la présence d’une petite haie. Selon l’inspecteur des forêts, ce peuplement avait six ou huit d’âge. Il n’en avait pas été tenu compte et la limite de la zone forestière avait été fixée en bordure de propriété.

Les recourants ont contesté ce mode de faire.

e. En fin de transport sur place, les recourants ont exposé avoir découvert l’existence d’un plan de quartier et d’un règlement datant de 1941. Ils avaient obtenu celui-ci mais non pas celui-là dont il demandait la production.

A la demande des parties, un délai au 15 novembre 2004 leur a été imparti pour faire valoir leurs observations.

14. Les recourants se sont exprimés le 15 novembre 2004.

Au nord est de la parcelle 1112, la limite de la zone villas et celle de bois et forêts ne correspondait pas à la limite parcellaire, celle-ci avançant de quelques mètres à l’intérieur de celle-là. Il était exclu de suivre les explications de l’inspecteur des forêts, sauf à admettre que, d’une façon générale, tous les plans de zones établis à la plume dans les cinquante dernières années contenaient une marge d’erreur imputable à la fièvre artistique d’un fonctionnaire du département. Il était contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral de ne pas appliquer l’article 3 alinéa 1 deuxième phrase RaLforêts qui définissait de manière précise la limite de la forêt. La délimitation de l’aire forestière avait des conséquences non seulement pour le respect de la distance à la lisière mais aussi sur les droits à bâtir puisque la bande de deux mètres située dans l’aire forestière était inconstructible et donc ne générait aucun droit à bâtir. Il convenait de délimiter de façon formelle l’aire forestière en application de l’article 63 alinéa 3 Lforêts. Cette démarche n’ayant pas été accomplie, les autorisations devaient être annulées.

Le projet était contraire au règlement et plan de quartier du 16 décembre 1941 ignorés de toutes les parties. L’écoulement du temps n’avait pas conduit à l’abrogation de cet instrument d’aménagement du territoire.

Pour le surplus, ils ont persisté dans tous les griefs ténorisés dans leur acte de recours, avec suite de frais et dépens.

15. L’hospice s’est déterminé le 15 novembre 2004.

La limite de zone bois et forêts était établie par un plan au 5/1000^ème annexé à la loi sur les forêts du 19 décembre 1952. Le plan de zone reproduit par le site informatique de l’Etat de Genève n’avait aucune force probante, celui-ci mentionnant expressément « seuls les plans légaux approuvés sur papier ont force de loi ». La limite de l’aire forestière avait été approuvée le 30 juillet 2002 par l’inspecteur des forêts. S’écarter de ce document reviendrait à violer le principe de la bonne foi qui s’appliquait à l’administration. S’agissant de l’indice d’utilisation au sol, même si l’on en excluait les deux mètres à la limite nord est, l’indice était de 0,394 et donc compatible avec les exigences de l’article 59 alinéa 4 lettre b LCI, étant précisé que depuis la novelle du 27 août 2004, entrée en vigueur le 21 octobre 2004, l’indice pouvait être porté à 0,44. Quant au règlement de quartier, il n’était plus compatible avec les législations cantonales et fédérales. Il a enfin confirmé que suite au remembrement parcellaire, les parcelles 667 et 1112 avaient été réunies en une seule parcelle, de sorte qu’il n’y avait plus le moindre problème de report des droits à bâtir.

16. Dans ses observations du 15 novembre 2004, le département a plaidé la caducité du plan de quartier qui n’avait pas été approuvé dans les huit ans, à compter de l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700). Référence était faite à l’arrêt du Tribunal administratif du 5 décembre 2000 (ATA/763/2000 du 5 décembre 2000).

Il n’avait pas requis de préavis du service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (SPBR) dans le cadre de l’instruction de la requête en autorisation de construire. En effet, si un parking de quarante places était bien une installation au sens de l’article 16 alinéa 1 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01), une telle installation n’était pas propre à atteindre les valeurs limites de planification du degré de sensibilité II. Interpellé, suite au transport sur place, le SPBR s’était prononcé dans ce sens (note du 15 novembre 2004).

Déférant à une demande du Tribunal administratif, le département a versé aux débats les plans de zones d’affectation des communes de Carouge, Troinex, Veyrier et Plan-les-Ouates.

2. La qualité pour agir de MM. Kapanci et consorts est donnée, ceux-ci étant tous voisins au sens de la jurisprudence du Tribunal administratif (ATA/18/2005 du 18 janvier 2005 et les références citées).

En revanche, le recours présenté par Mme Gal est irrecevable. S’il est établi que celle-ci est propriétaire de la parcelle 1113 et co-propriétaire avec l’hospice de la parcelle 669, il n’en reste pas moins qu’elle ne s’est pas manifestée au département, ni n’a saisi la commission en temps utile. Elle est intervenue seulement en cours de procédure. C’est donc à juste titre que la commission a déclaré son recours irrecevable, ce que le tribunal de céans ne peut que confirmer.

3. La LPA ne donne pas aux parties le droit de s’exprimer après les mesures probatoires. Quant au respect du droit d'être entendu, il fait obligation aux autorités juridictionnelles de tenir un procès-verbal lorsqu'elles procèdent à un transport sur place. Si tel n’a pas été le cas, ce vice peut être réparé lorsque l’autrorité supérieure procède elle-même auxdits actes (ATA/360/2001 du 29 mai 2001).

En l'espèce, s’il est certes regrettable que la commission ait statué sans avoir soumis le procès-verbal de transport sur place aux parties, cette omission a été réparée dans le cadre de l’instruction de la procédure de recours.

Dès lors, ce grief sera rejeté.

4. Les recourants reprochent à la commission d’avoir fait un mauvais usage de son pouvoir d’appréciation. Le tribunal de céans observe que dans la présente cause, le département s’est en tous points conformé aux préavis formulés par les services techniques compétents. C’est donc à juste titre que la commission a fait un usage modéré de sa liberté d’appréciation (ATA/179/2004 du 2 mars 2004 et les références citées).

Les reproches formulés par les recourants sur ce point seront rejetés car infondés.

5. Les recourants sollicitent que le SFNP procède à une délimitation formelle de l’aire forestière pour la partie nord est de la parcelle 1112.

Le tribunal de céans renoncera à cette mesure pour les raisons suivantes :

Il résulte du dossier que le 30 juillet 2002, le SFNP a approuvé le plan établi à la demande de l’hospice par un bureau de géomètres officiel selon lequel la limite de l’aire forestière coïncide avec la limite de propriété.

L’ensemble de l’activité étatique doit respecter le principe de la bonne foi garanti par l’article 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Il en résulte que le citoyen a le droit d’exiger des autorités, à certaines conditions, qu’elles se conforment aux promesses ou assurances précises et ne trompent pas la confiance qu’il a légitimement effacée dans ces promesses et assurances (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.152/2004 du 22 décembre 2004 et les références citées). Le principe de la confiance, découlant de celui de la bonne foi commande, à l’administration, d’adopter un comportement cohérent et dépourvu de contradictions. L’administré ne peut s’en prévaloir que s’il s’est fondé de bonne foi sur une apparence de droit créée par l’autorité (Pierre MOOR, Droit administratif, volume I, Les fondements généraux, 2^ème édition 1994, No 5.3.2.2 page 432 et No 5.3.5, page 435).

Ce principe trouve son application en l’espèce. L’hospice était en droit de se fier à l’aval du SFNP pour rétablir son projet de construction. Le SFNP s’est à nouveau penché sur cette question lorsque le projet concret lui a été soumis et, après s’être rendu sur place, il a constaté que la barrière fixée en limite de propriété correspondait à la lisière de la forêt, vu la minime différence existant avec le cadastre d’une part et, retenant, que les conditions de dérogation étaient de toute façon remplies d’autre part. Dans l’hypothèse la plus favorable aux recourants, soit en fixant la limite forestière à quelque deux mètres à l’intérieur de la parcelle 1112, force est de constater que le projet respecte largement la distance dérogatoire minimale de dix mètres de l’article 11 alinéa 2 Lforêts, étant rappelé que l’implantation des constructions se situe à 25 mètres de la limite de propriété. Ainsi, la délimitation formelle de l’aire forestière est sans pertinence sur l’issue du litige.

Par ailleurs, la dérogation à la distance légale de 30 m accordée par le département n’entraîne aucune atteinte à la valeur biologique de la lisière, ni aux intérêts de la conservation de la forêt. Les recourants ne démontrent pas le contraire, mais fondent leur opposition sur le report des droits à bâtir. A ce sujet, il sera rappelé que les litiges relatifs auxdits droits ne sont pas de la compétence du Tribunal administratif (ATA/653/2004 du 24 octobre 2004). De plus, l’engagement pris par l’hospice le 7 octobre 2003 prévoit expressément que la surface de plancher du projet se rapporte aux parcelles 667 et 1112. Enfin, suite au remembrement parcellaire intervenu en automne 2004, les parcelles 1112 et 667 ont été réunies.

6. Les recourants se réclament d’un plan de quartier de 1941 et du règlement y relatif.

Il est constant que ce plan n’a pas fait l’objet d’une approbation formelle dans le délai de huit ans à compter de l’entrée en vigueur, le 1^er janvier 1980, de la LAT. Il est donc devenu caduc (cf. dans ce sens ATA/25/2005 du 18 janvier 2005 et les références citées). C’est donc à bon escient qu’il n’a pas été pris en considération dans l’examen du projet querellé.

7. Le chapitre VI LCI (art. 58 ss) règle les constructions de la cinquième zone.

a. L’article 59 a pour objet le rapport de surfaces.

Le pouvoir d’appréciation du département - notamment eu égard à l’application de l’article 59 LCI - a été maintes fois confirmé par le tribunal de céans (ATA/788/1997 du 23 décembre 1997 et les références citées).

Selon une jurisprudence bien établie, le Tribunal administratif observe une certaine retenue pour éviter de substituer sa propre appréciation à celle des commissions de préavis, pour autant que l’autorité inférieure suive leur avis (ATA/156/2003 du 18 mars 2003 et les références citée). Tel est le cas en l’espèce.

b. Selon l’alinéa 1, la surface de la construction, exprimée en mètres carrés de plancher, ne doit pas excéder 20 % de la surface de la parcelle. Lorsque les circonstances le justifient et que cette mesure est compatible avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier, et avec l’accord de la commune, les proportions peuvent être portées à 40 % (al. 4 let. b), voire à 44 % selon la novelle du 27 août 2004, entrée en vigueur le 21 octobre 2004. Selon la jurisprudence constante en matière d’aménagement du territoire, le nouveau droit est immédiatement applicable (ATA/826/2004 du 26 octobre 2004). En tout état, la densité de 0,4, acceptée par la commune, est respectée par le projet et cela même en retranchant une bande de deux mètres le long de la forêt au nord-est de la parcelle 1112, mais en incluant les droits à bâtir liés à la parcelle 669. L’indice d’utilisation du sol ainsi calculé est de l’ordre de 0,394.

Quant au taux de 0,4, il est, d’une part, compatible avec les principes régissant l’aménagement du territoire et, d’autre part, justifié par les circonstances. En effet, le Tribunal fédéral a jugé, à plusieurs reprises, qu’il était conforme à l’obligation d’assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT) de prévoir une occupation plus dense des terrains ou des bâtiments déjà classés en zone à bâtir plutôt que d’étendre la superficie des zones à bâtir (ATF 119 Ia 300 ; 113 Ia 256). S’agissant du cas précis, la rareté des terrains constructibles à Genève est de notoriété publique. Le projet est par ailleurs compatible avec le visage actuel du quartier dont le tribunal a pu se convaincre qu’il était essentiellement bâti, la seule parcelle vierge de toute construction est en fait celle de l’hospice ! On ne voit pas en quoi de nouvelles constructions viendraient rompre l’harmonie des lieux, au demeurant dévolus à l’habitation.

c. Aux termes de l’alinéa 10 de cet article 59, le département peut, toutefois, admettre une surface de sous-sol non comprise dans le calcul du rapport des surfaces, tel que défini aux alinéa 8 et 9 du présent article, si la construction de garages en sous-sol permet de renoncer à l’édification de constructions de peu d’importance à destination de garages en surface.

Les recourants reprochent au département d’avoir fait application de cette disposition légale en retranchant la surface des garages souterrain (1535 m2). Leur argumentation manque singulièrement de substance, si tant est que l’on ne saurait dénier que la construction de garages en sous-sol permet assurément d’éviter une prolifération d’abris de voitures et autres constructions analogues en surface. Ce faisant, le projet contribue à une meilleure intégration dans le site, ce qui semble avoir échappé aux recourants.

8. Pour ces derniers, le projet ne respecte pas les prescriptions de distance aux limites de propriété (art. 69 LCI), ni celles entre les constructions (art. 70 LCI),

Aucun de ces griefs n’est fondé.

a. Lorsqu’une construction n’est pas édifiée en limite de propriété privée, la distance entre cette construction et la limite doit être au moins égale à la hauteur du gabarit (art. 69 al. 1 LCI). Sous réserve des dispositions des articles 67 et 68 LCI, la distance entre les constructions en limite de propriété ne peut être en aucun cas inférieure à 6 mètres (al. 2) (…).

S’agissant du projet querellé, les distances prévues par l’article 69 alinéa 1 LCI sont respectées. En effet, il résulte des plans versés au dossier que le gabarit des constructions situées à six mètres de la limite de propriété n’est que de 5,5 m. Le faîte du toit sans la corniche de la tourelle la plus proche s’élève à 8,45 m, mais il est distant de 9 m de la limite de propriété.

b. L’article 70 LCI détermine les distances entre les constructions. Selon l’alinéa 3, pour permettre une réalisation architecturale satisfaisante sur une parcelle déterminée, le département peut accorder, sur préavis de la commission d’architecture, des dérogations aux dispositions du présent article, à la condition que les locaux d’habitation et de travail soient disposés d’une manière rationnelle et salubre.

En l’espèce, le projet a fait l’objet d’un préavis favorable de la CA et il faut admettre que le département a fait un juste usage de son pouvoir d’appréciation dans l’octroi de la dérogation accordée.

9. Les recourants soutiennent que le projet ne peut être autorisé du fait du défaut d’équipements et des voies d’accès.

a. Selon l'article 22 alinéa 2 lettre b LAT, aucune construction ne peut être autorisée si le terrain n'est pas équipé. L'équipement est la condition nécessaire - et non pas suffisante - à laquelle est subordonné tout octroi d'autorisation de construire (Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, office fédéral de l'aménagement du territoire, 1981 p. 231).

b. L'article 19 alinéa 1 LAT dispose qu'un terrain est réputé équipé, notamment lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès. Cette prescription importante vise avant tout des buts de police (santé, transports, feu). Les voies d'accès, notamment, doivent permettre d'assurer la sécurité du trafic et de garantir le libre accès des services publics de secours aux biens-fonds privés (ATA B. du 28 mars 1990). En outre, un terrain est équipé au sens du droit fédéral lorsque l'aménagement d'un accès suffisant à la construction future est techniquement possible et juridiquement probable (ATA/360/2001 du 29 mai 2001 et les références citées).

En l’espèce, l’aménagement d’un accès suffisant à la construction ne pose pas de problème, la parcelle 669 étant dévolu à cet effet. Certes, il s’agit d’une parcelle en copropriété avec une propriétaire qui n’est pas partie au litige. Quoi qu’il en soit, les questions de droit privé y relatifs n’ont pas à être traitées par le tribunal de céans.

Dès lors, ce grief sera lui aussi rejeté.

10. Les recourants font encore valoir que le trafic induit par les nouvelles constructions serait incompatible avec le droit de l’environnement.

Les dispositions cantonales concernant la limitation quantitative des nuisances n'ont plus de portée propre dans les domaines réglés par le droit fédéral (ATF 117 Ib 157; 113 Ib 220). En effet, les inconvénients graves pour le voisinage sont tout d'abord examinés en regard du droit fédéral sur la protection de l'environnement (ATA/653/2004 au 29 août 2004 et les références citées) qui règle depuis l'entrée en vigueur de la loi sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE - RS 814.01) la protection des personnes contre les atteintes nuisibles et incommodantes telles que notamment les pollutions atmosphériques et le bruit (art. 1 et 7 al. 1 LPE). Aux termes de l'article 25 alinéa 1 LPE, de nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage ; l'autorité qui délivre l'autorisation peut exiger un pronostic de bruit. L'OPB précise ces exigences. Selon l'article 36 OPB, l'autorité d'exécution détermine les immissions de bruit extérieur d'une installation fixe ou ordonne leur détermination, si elle présume que les valeurs limites d'exposition y relatives sont dépassées ou qu'elles pourraient l'être. Le bruit doit être déterminé de cas en cas en fonction de la situation concrète (ATF 117 Ib 125).

En l’espèce, il n’apparaît pas que l’édification des bâtiments litigieux puisse occasionner un dépassement des normes limites d’immissions fixées par l’OPB. Le service compétent en la matière ne dit pas autre chose.

Ce grief ne peut être que rejeté.

11. Au vu de ce qui précède, le recours sera rejeté.

Un émolument de CHF 2’000.- sera mis à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement. Ceux-ci seront condamnés, conjointement et solidairement, à verser à l’hospice une indemnité de procédure de CHF 2'500.-. (art. 87 LPA). Il est en effet légitime qu’en matière d’aménagement du territoire, l’hospice ait mandaté un avocat extérieur à son propre service juridique.

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