Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourante
représenté par Me Cyril-Marc AMBERGER, avocat

contre

OFFICE CANTONAL DE L'INSPECTION ET DES RELATIONS DU TRAVAIL intimé

k. Par arrêt ATA/1306/2023 du 5 décembre 2023, la chambre administrative de la Cour de justice (ci‑après : chambre administrative) a rejeté le recours formé par une concurrente de B______ contre la décision de l’OCE l’assujettissant à la LSE. Cet arrêt a été confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 2C_46/2024 du 5 février 2025.

l. Par arrêt ATA/294/2025 du 25 mars 2025, entré en force, la chambre administrative a rejeté le recours formé par B______ contre la décision de l’OCE du 9 juin 2023 lui impartissant un délai au 10 juillet 2023 pour lui transmettre son dossier complet aux fins d’obtenir une autorisation de pratiquer la location de services.

L’audition, par l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci‑après : OCIRT), d’employés de B______ hors la présence de celle-ci n’était, de jurisprudence constante, pas contraire à la loi.

C’était à bon droit que l’assujettissement de B______ à la LSE avait été prononcé par l’OCE. Le fonctionnement de B______ dans le cadre de son activité de livraison de repas par l’intermédiaire de ses employés coursiers était semblable à celui évoqué dans la cause G______ (jugé par arrêt de la chambre ATA/1306/2023 du 5 décembre 2023, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 2C_46/2024 du 5 février 2025). Comme dans cette affaire, B______ utilisait l’application E______, à laquelle les livreurs devaient se connecter et qui leur donnait toutes les instructions utiles jusqu’au terme de leur période d’activité. B______ avait d’ailleurs accepté les conditions d’utilisation de l’application E______ pour les livreurs. B______ mettait ses livreurs à disposition de la plateforme E______ et ne disposait d’aucun contrôle sur eux lorsqu’ils effectuaient leurs livraisons. G______ supportait le risque de représentation.

m. Le 28 mai 2025, B______ a sollicité un nouveau délai au 6 juin 2025 pour transmettre les documents.

Elle procédait à sa transformation en société anonyme et modifiait sa raison sociale en A______. Il manquait encore certaines pièces. L’extrait du casier judiciaire de D______ avait été demandé et les contrats devaient encore être adaptés à la LSE.

n. Le 2 juin 2025, l’OCIRT a octroyé à B______ un nouveau délai au 6 juin 2025.

L’activité de location de services ne pouvait être exercée sans autorisation, et devait en tel cas être immédiatement interrompue.

o. Le 6 juin 2025, A______ (anciennement B______) a adressé à l’OCIRT une demande d’autorisation LSE et demandé le report de l’assujettissement au 1^er janvier 2026.

Le changement de contrats nécessitait des délais et il était préférable pour les employés de faire débuter les nouveaux contrats avec l’année 2026.

L’égalité de traitement imposait de traiter son cas différemment de sa concurrente H______, dont le recours au Tribunal fédéral contre une décision semblable avait été rejeté, et par rapport à laquelle elle offrait de meilleures conditions de travail. L’arrêt du 25 mars 2025 par lequel la chambre administrative avait rejeté son recours avait été rendu après l’arrêt du Tribunal fédéral dans la cause H______. Or, elle n’avait pas recouru contre l’arrêt de la chambre administrative du 25 mars 2023.

Un changement de son modèle d’affaires à la hâte serait problématique pour elle.

Elle produisait une demande d’autorisation ainsi que la liste complète de ses employés, la preuve de leur affiliation à l’assurance-accidents, le projet de contrat, les documents « responsable de gestion », la pièce d’identité, le curriculum vitae, et les diplômes de D______, ainsi que les casiers judiciaires et les extraits du registre des poursuites de D______ et C______.

p. Le 19 juin 2025, l’OCIRT a indiqué à A______ qu’un grand nombre de pièces manquaient toujours, malgré l’octroi de délais, et lui a imparti à titre exceptionnel un dernier délai au 4 juillet 2025 pour produire l’entier du formulaire de demande d’autorisation daté et signé, une attestation écrite d’un responsable que A______ ne percevait ni taxe d’inscription ni commission de placement, un extrait certifié conforme du RC datant de moins de six mois confirmant que son but comprenait la location de services, une copie du contrat de bail des locaux de la société, une attestation du bailleur qu’elle avait un accès permanent et exclusif aux locaux, une description précise des activités exercées par D______ dans la gestion du personnel sur le marché suisse, une attestation de sa main qu’elle pouvait se libérer à 100% ou au moins 50% pour la pratique de la location de services au sein de A______, une attestation de l’administration fiscale datant de moins de six mois qu’elle n’avait aucune dette fiscale, un certificat de bonne vie et mœurs datant de moins de six mois, un certificat de bonne vie et mœurs pour C______, une attestation de l’administration fiscale, une copie de ses diplômes et certificats de travail, d’une pièce d’identité suisse en cours de validité, son curriculum vitae, une attestation selon laquelle il pouvait se libérer à 100% ou au moins 50% pour la pratique de la location de services au sein de A______, une attestation selon laquelle il ne louerait pas de personnel à des société dans lesquelles il assumait ou assumerait une fonction dirigeante, une description écrite précise des activités exercées dans la gestion des ressources humaines en Suisse, une copie de tous les modèles de contrats, un relevé du compte de l’État confirmant le versement par A______ de CHF 100’000.- en garantie des salaires des collaborateurs temporaires en cas notamment de faillite de la société.

Passé ce délai, une décision de refus d’entrée en matière, exécutoire nonobstant recours, pourrait être prononcée. S’agissant de la demande de report de l’entrée en force de l’assujettissement, l’arrêt du 25 mars 2023 était en force et avait confirmé qu’elle était assujettie à la LSE.

q. Le 4 juillet 2025, A______ a produit une demande et des annexes.

Le relevé de compte faisait défaut car elle n’avait pu signer que le jour même le contrat de cautionnement avec I______. C______ ne produisait que les diplômes et certificats de travail qu’il avait pu retrouver.

Elle renouvelait sa demande de report de l’entrée en vigueur de son assujettissement. Elle avait fait preuve de la meilleure volonté. L’obliger à agir dans l’urgence et la précipitation comporterait des risques.

r. Le 20 août 2025, l’OCIRT a octroyé à A______ un « tout dernier délai » au 29 août 2025 pour fournir des informations et produire les documents manquants.

A______ était invitée à confirmer qu’elle demandait en plus de l’autorisation de location de services celles du placement privé. Le cas échéant, elle était invitée à fournir des explications complémentaires et des pièces, soit une copie du contrat de bail signée par toutes les parties, une attestation de la bailleresse selon laquelle elle était autorisée à sous‑louer ses locaux, une attestation certifiant que A______ (et non B______) avait l’accès exclusif aux locaux, des certificats de bonne vie et mœurs établissant clairement leur date d’établissement (de moins de six mois), tout justificatif des activités professionnelles de C______ (copies de fiches de salaire, de certificats de salaire), tout justificatif du CFC de gestionnaire de vente obtenu par C______.

En toute hypothèse, elle était invitée à produire ces pièces, ainsi qu’un extrait du RC mentionnant les noms et prénoms et pouvoirs de toute personne responsable, soit y compris D______, l’adresse de la société, l’original d’un avenant signé par I______ au cautionnement en faveur de « A______ » et non « J______ ».

Passé ce délai, une décision exécutoire nonobstant recours de non-entrée en matière pourrait lui être notifiée. S’agissant de sa demandé réitérée de différer l’entrée en vigueur de son assujettissement, il lui était indiqué une nouvelle fois que l’arrêt du 25 mars 2023 était en force et qu’elle était donc soumise à la LSE.

s. Le 25 août 2025, A______ a demandé à l’OCIRT la récusation de F______, responsable de son dossier, ainsi que l’annulation du courrier du 20 août 2025, « de son contenu et de son délai au 29.08.2025 ».

F______ avait montré un comportement désagréable et une animosité marquée, accordant toujours des prolongations de délai à titre exceptionnel ou d’ultimes délais, et rappelant systématiquement les menaces de sanctions pénales, ce qui témoignait d’un parti pris.

Elle avait déjà relevé ce ton agressif et ces « injonctions préjugées » de l’OCE dans un courrier du 1^er juin 2023, ainsi que la violation de ses droits procéduraux, et relevé les formulations répétitives et menaçantes.

F______ avait soutenu le 9 juin 2023 que c’était dans le but d’examiner sa qualité de bailleresse de service qu’il exigeait la production de pièces. Après quelques mois de procédure, le Tribunal fédéral avait donné raison à B______ dans un arrêt du 21 février 2024. F______ tentait de la priver de contrôle judiciaire en soutenant que son courrier du 9 juin 2023 n’était qu’une simple lettre.

Il apparaissait depuis que F______ avait gardé une rancune contre elle. Elle avait pourtant tenté de reprendre avec lui une relation normale pour qu’il l’accompagne de son expérience et de ses conseils dans ses démarches. Un rendez‑vous du 10 avril 2025 s’était avéré très cordial, sans doute parce qu’un responsable de F______ était présent et qu’elle avait encore la possibilité de recourir au Tribunal fédéral contre l’arrêt de la chambre administrative du 25 mars 2025. F______ avait toutefois repris par la suite un ton agressif et menaçant.

Sa récusation était fondée sur le fait qu’il avait accordé des délais à titre exceptionnel ou tout-à-fait exceptionnel, menacé de sanctions pénales, demandé des précisions complémentaires non mentionnées dans ses précédents courriers, demandé de nouvelles pièces et attestations dans des délais impossibles à respecter. Il en allai ainsi de la demande d’extrait du RC mentionnant non seulement C______ mais désormais aussi également D______, de la demande d’une attestation du bailleur principal autorisant la sous-location, d’une nouvelle attestation d’accès aux locaux mentionnant sa nouvelle raison sociale, d’un nouveau certificat de bonne vie et mœurs mentionnant clairement la date d’établissement, une copie des fiches et certificats de salaire, l’original de l’avenant avec I______, la copie d’un modèle de contrat de location de services qu’elle utiliserait.

Outre les nouvelles demandes, le formalisme excessif et le délai extrêmement court pour rassembler ces documents, F______ usait et abusait de moyens de pression sur elle en la menaçant de ne pas entrer en matière sur sa demande et en la menaçant de sanctions pénales. Or, un refus d’entrer en matière l’aurait irrémédiablement poussée à sa perte.

Vu la « complaisance » de F______ à resserrer toujours plus l’étau autour d’elle et exigeant toujours plus et toujours plus vite, elle ne doutait plus qu’il était sorti de sa mission d’accompagnement dans le processus d’assujettissement pour se donner un objectif personnel de vengeance contre elle. Son comportement attentait à la dignité de la profession, salissait la réputation de l’OCIRT et confinait à des démarches pénalement répréhensibles sous la forme de l’abus d’autorité ou de la contrainte.

t. Par décision du 26 août 2025, l’OCIRT a rejeté la demande de récusation et confirmé le courrier du 20 août 2025.

La gestion du dossier était tout-à-fait conforme aux procédures en vigueur.

B. a. Par acte du 29 août 2025, A______ a recouru auprès de la chambre administrative contre cette décision, concluant à son annulation, à la récusation de F______ et à l’annulation du courrier de l’OCIRT du 20 août 2025, de son contenu et de son délai au 29 août 2025. Subsidiairement, la décision devait être annulée, F______ récusé et le contenu du courrier du 20 août 2025 suspendu jusqu’à droit jugé sur la récusation.

L’OCIRT avait manœuvré avec sa décision pour tenter de soustraire sa décision d’assujettissement du 9 juin 2023 à un contrôle judiciaire.

Elle avait choisi de ne pas recourir contre l’arrêt de la chambre administrative du 25 mars 2025 afin d’améliorer sa relation de confiance avec l’OCIRT et de ne pas tomber dans un nouveau conflit judiciaire qui aurait empêché toute démarche productive relative à son assujettissement.

F______ avait ensuite demandé dans des délais très brefs et impossibles à respecter, qu’il accordait à titre exceptionnel ou pour la dernière fois, sous la menace de sanctions pénales, des pièces nouvelles non réclamées jusque-là, exerçant ainsi sur elle une pression constante en menaçant de l’anéantir et sans tenir compte de l’ampleur des démarches qu’elle devait accomplir compte tenu de son envergure.

La décision rejetant sa demande de récusation ne contenait ni motivation ni indication des voies et délais de recours et semblait montrer à nouveau une volonté d’échapper à un contrôle judiciaire. Son droit d’être entendue avait été violé.

b. Il ressort du dossier que l’instruction par l’OCIRT de la demande de la recourante s’est poursuivie comme suit :

-          le 29 août 2025, A______ a indiqué à l’OCIRT que la mention du placement privé dans sa demande d’autorisation résultait d’une erreur de sa part : elle produisait les documents requis. L’attestation relative à la sous‑location mentionnait au sujet du bailleur principal « K______, avec lequel il a cet accord » ;

-          le 3 septembre 2025, A______ a transmis à l’OCIRT une attestation selon laquelle C______ avait obtenu le CFC de vendeur le 29 juin 2001 ;

-          le même jour, l’OCIRT a indiqué à A______ avoir pris bonne note que l’avenant établi par I______ et les preuves de l’expérience professionnelle de C______ lui seraient transmises dans la semaine ; un modèle de contrat de service restait à produire et un ultime délai au 10 septembre 2025 lui était exceptionnellement imparti à cet effet, au vu apparemment d’un manque de compréhension, étant précisé que ce document était absolument indispensable à l’appui d’une demande d’autorisation ;

-          le 5 septembre 2025, A______ a transmis à l’OCIRT le modèle de contrat et l’avenant au contrat de cautionnement avec I______ ; un original lui serait adressé sous peu ; C______ tentait de rassembler les différents certificats de travail, étant précisé qu’il en serait probablement le signataire ;

-          le 8 septembre 2025, A______ a transmis à l’OCIRT les certificats de travail complémentaires de C______ ; pour le cas où ils ne suffiraient pas, ce dernier indiquait le lien vers la formation qu’il se proposait de suivre ; étaient joints trois certificats attestant de son activité de (1) gérant des établissements « L______ », « M______ » et le « N______ » de 2011 à 2016, (2) gérant du restaurant « O______ » de 2006 à 2008, (3) employé de « P______ », soit une station d’essence « Q______ ».

-          le 9 septembre 2025, A______ a communiqué à l’OCIRT un lien vers la formation que C______ prévoyait de suivre :

-          le même jour, l’OCIRT a confirmé à A______ que les formations correspondaient à ce qui était attendu ;

-          le 10 septembre 2025, A______ a communiqué à l’OCIRT les confirmations d’inscription aux cours demandés. Seul le cours d’assurances sociales avait été confirmé par l’IFAGE. L’autre cours était en attente de confirmation ;

-          le 16 septembre 2025, A______ a transmis à l’OCIRT la confirmation d’inscription au deuxième cours, portant sur le droit du travail.

c. Le 17 septembre 2025, l’OCIRT a conclu au rejet du recours.

Les demandes de précisions et de pièces étaient fondées sur la loi. L’autorisation ne pouvait être délivrée sans que toutes les conditions soient remplies. La loi prévoyait des sanctions pénales en cas de manquements. Les avertissements concernant une cessation d’activité étaient justifiés. Les délais étaient adéquats et avaient également été impartis à d’autres sociétés du même type. Il était notoire dès le retentissement causé par l’arrêt du Tribunal fédéral le 13 mars 2025 que toutes les sociétés pratiquant son activité devraient se conformer à la LSE. Chacun des responsables devait remplir les conditions posées par la loi. La chambre administrative avait confirmé le courrier de F______ du 9 juin 2023, de sorte qu’aucune animosité ne pouvait être retenue à son encontre. Il était regrettable que A______ interprète son devoir de l’informer de ses intentions comme une menace.

d. Le 5 novembre 2025, A______ a persisté dans ses conclusions et demandé la production des preuves que sa concurrente H______ avait été traitée comme elle, dans l’octroi des délais, le dépôt du dossier complet dans le délai imparti et son assujettissement à la LSE.

Elle reprochait à F______ d’avoir adopté tout au long de la procédure une attitude partiale et oppressante. Elle ne comprenait pas quel intérêt il avait à la maintenir sous pression pour un assujettissement qu’elle savait devoir faire en lui donnant des délais trop courts sous menace de devoir stopper son activité, si ce n’était pour s’acharner contre elle et abuser de son pouvoir.

Elle avait certes réussi à produire les pièces dans les délais impartis, mais au prix d’un effort humain, financier et judiciaire disproportionné qui ne pouvait être exigé d’elle pour ces démarches. Elle devait choisir entre sacrifier son existence et la santé et la vie privée de son administrateur et de ses collaborateurs. Elle conservait un intérêt au recours.

e. Le 10 novembre 2025, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

2.1 Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour l'intéressée d'offrir des preuves pertinentes et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 ; 140 I 285 consid. 6.3.1). Le droit de faire administrer des preuves n'empêche cependant pas le juge de renoncer à l'administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l'amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 145 I 167 consid. 4.1. ; 140 I 285 consid. 6.3.1).

2.2 En l’espèce, la recourante a pu faire valoir ses moyens et produire toute pièce utile devant l’OCIRT et la chambre de céans. Elle a notamment pu se déterminer sur les arguments de l’OCIRT. Il sera vu plus loin que la question de savoir comment l’OCIRT a traité sa concurrente H______ n’est pas pertinente s’agissant de déterminer si le comportement ou l’attitude de F______ dans l’instruction de sa demande pourrait fonder une demande de récusation. Cela étant, il ressort de l’arrêt ATA/1306/2023 du 5 décembre 2023, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 2C_46/2024 du 5 février 2025, soit l’« arrêt H______ » auquel se réfère la recourante, que sa concurrente a été assujettie par l’OCE à la LSE.

Il ne sera pas donné suite aux actes d’instruction réclamés.

3.             Dans un premier grief, d’ordre formel et qu’il convient d’examiner en premier lieu, la recourante se plaint de la violation de son droit d’être entendue, la décision étant dépourvue de motivation.

3.1 Le droit d'être entendu implique aussi pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit qu'elle mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 146 II 335 consid. 5.1 ; 143 III 65 consid. 5.2). L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; 137 II 266 consid. 3.2 ; 136 I 229 consid. 5.2 ; 134 I 83 consid. 4.1). Elle ne doit, à plus forte raison, pas se prononcer sur tous les arguments (arrêt du Tribunal fédéral 2C_286/2022 du 6 octobre 2022 consid. 6.3 et les arrêts cités). La motivation peut d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_56/2019 du 14 octobre 2019 consid. 2.4.1 et les arrêts cités).

3.2 La violation du droit d'être entendu doit en principe entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances du recours sur le fond (ATF 141 V 495 consid. 2.2). La réparation d'un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit d'être entendu, n'est possible que lorsque l'autorité dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; 142 II 218 consid. 2.8.1). Elle dépend toutefois de la gravité et de l'étendue de l'atteinte portée au droit d'être entendu et doit rester l'exception (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 126 I 68 consid. 2) ; elle peut cependant se justifier en présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; 137 I 195 consid. 2.3.2 ; ATA/1194/2019 du 30 juillet 2019 consid. 3c). En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu'elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/952/2025 du 2 septembre 2025 consid. 3.1 ; ATA/151/2023 du 14 février 2023 consid. 3b).

3.3 En l’espèce, la décision rejetant la demande de récusation n’est pas dépourvue de motivation, mais il est vrai qu’elle est très sommairement motivée, puisqu’elle se limite à indiquer que la gestion du dossier était tout-à-fait conforme aux procédures en vigueur.

Bien que cette motivation fût succincte, la recourante pouvait comprendre que les délais et prolongation de délais impartis, les avertissements et les menaces de sanctions ainsi que la demande de pièces respectaient, selon l’intimé, la LSE et la LPA. La recourante a d’ailleurs bien compris – à tout le moins dans les grandes lignes – pour quels motifs sa demande avait été rejetée puisqu’elle a pu faire valoir devant la chambre de céans différents manquements constitutifs selon elle d’un cas de récusation.

Même s’il fallait admettre que le droit d’être entendue de la recourante avait été violé en raison d’une motivation insuffisante de la décision, cette violation aurait été réparée par la procédure devant la chambre de céans, au cours de laquelle la recourante a eu l’occasion de se déterminer sur la réfutation précise et détaillée apportée par l’intimé.

Le grief sera écarté.

4.             L'objet du litige consiste à déterminer si l'intimé était fondé à rejeter la demande de récusation visant F______ et à maintenir son courrier du 20 août 2025.

La question de savoir si la conclusion tendant à l’annulation du courrier de l’OCIRT du 20 août 2025 a conservé son objet – la recourante ayant produit depuis lors les pièces requises – pourra rester indécise vu le sort du recours.

4.1 En vertu de l'art. 15 al. 1 let. d LPA, les membres des autorités administratives appelés à rendre ou à préparer une décision doivent se récuser s'il existe des circonstances de nature à faire suspecter leur partialité.

La demande de récusation doit être formée sans délai (art. 15 al. 3 LPA).

4.2 L’art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. La jurisprudence a tiré de cette disposition un droit à ce que l’autorité administrative qui statue le fasse dans une composition correcte et impartiale (ATF 142 I 172 consid. 3.2 et les références citées).

Selon la jurisprudence, le droit à une composition correcte et impartiale permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité administrative dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité. Il tend à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut pas être prouvée. Il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération, les impressions purement individuelles d’une des personnes impliquées n’étant pas décisives (ATF 131 I 24 consid. 1.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_629/2015 du 1^er décembre 2015 consid. 3.1 ; ATA/200/2022 du 22 février 2022 consid. 5b et l'arrêt cité).

4.3 De manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation. En règle générale, les prises de positions qui s'inscrivent dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime avec la réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de la partialité et ne sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la procédure administrative (ATF 140 I 326 consid. 5.2 ; 137 II 431 consid. 5.2 ; 125 I 119 consid. 3f). Une autorité, ou l'un de ses membres, a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'elle dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, qu'elle manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance de tous les faits pertinents de la cause (arrêts du Tribunal fédéral 8C_358/2022 du 12 avril 2023 consid. 4.2.2 ; 1C_228/2018 du 18 juillet 2019 consid. 6.1).

La notion de récusation des membres d’une autorité administrative doit être comprise dans un sens fonctionnel et englobe ainsi toutes les personnes agissant pour le compte de l’autorité et directement impliquées dans le processus décisionnel (ATA/107/2018 du 6 février 2018 consid. 3d).

4.4 Découlant de l'art. 29 Cst., la garantie d'impartialité d'une autorité administrative ne se confond pas avec celle d'un tribunal (art. 30 Cst.), dans la mesure où la première n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion (ATF 125 I 209 consid. 8a ; 125 I 119 ; ATA/266/2021 du 2 mars 2021 consid. 5a ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 2011, p. 242 ch. 2.2.5.2). Il y a toutefois équivalence de motifs de récusation entre instances administratives et judiciaires lorsqu'existe un motif de prévention, supposé ou avéré, qui commande d'écarter une personne déterminée de la procédure en raison de sa partialité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_389/2009 du 19 janvier 2010 consid. 2 ; ATA/1089/2020 du 3 novembre 2020 consid. 6a).

Les soupçons de prévention peuvent être fondés sur un comportement ou sur des éléments extérieurs, de nature fonctionnelle ou organisationnelle (arrêt du Tribunal fédéral 2C_171/2007 du 19 octobre 2007 consid. 5.1 ; Florence AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2014, n. 33 ad art. 34 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110).

4.5 Les art. 15 et 15A LPA sont calqués sur les art. 47 ss du code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC - RS 272 ; ATA/987/2019 du 4 juin 2019 consid. 2b ; ATA/578/2013 du 3 septembre 2013 consid. 7c, avec référence au MGC 2008-2009/VIII A 10995), ces derniers, tout comme les art. 56 ss du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0), avec lesquels ils sont harmonisés, étant copiés, à l'exception de quelques points mineurs, sur les art. 34 ss LTF, si bien que la doctrine, et la jurisprudence rendue à leur sujet, valent en principe de manière analogique (arrêt du Tribunal fédéral 6B_621/2011 du 19 décembre 2011 consid. 2.2 ; Message du Conseil fédéral du 28 juin 2006 relatif au code de procédure civile suisse, FF 2006 6841 ss, spéc. 6887 ad art. 45 [devenu l'art. 47 CPC] ; Message du Conseil fédéral sur l'unification de la procédure pénale, FF 2005 1125 s.).

4.6 Selon la jurisprudence relative à la récusation de juges dans le cadre de l'application des art. 15A al. 1 let. f LPA – correspondant à l'art. 34 al. 1 let. e LTF – et applicable à tout le moins par analogie à la récusation des membres des autorités administratives (ATA/1089/2020 précité consid. 6c), d'éventuelles erreurs de procédure ou d'appréciation commises par une ou un juge ne suffisent pas à fonder objectivement un soupçon de prévention (ATF 116 Ia 14 consid. 5b ; ATA/237/2017 du 28 février 2017 consid. 5c). Seules des fautes particulièrement graves et répétées pourraient avoir cette conséquence ; même si elles paraissent contestables, des mesures inhérentes à l'exercice normal de la charge de la ou du juge ne permettent pas de suspecter celui-ci de partialité (ATF 141 IV 178 ; 113 Ia 407 consid. 2 ; 111 Ia 259 consid. 3b/aa). Une partie est en revanche fondée à dénoncer une apparence de prévention lorsque, par des déclarations avant ou pendant le procès, la ou le juge révèle une opinion qu'il a déjà acquise sur l'issue à donner au litige (ATF 125 I 119 consid. 3a).

D'après la jurisprudence, une faute de procédure – voire une fausse application du droit matériel – ne suffit pas à elle seule pour donner une apparence de prévention. Il n'en va autrement que si le membre d'une autorité administrative ou judiciaire a commis des erreurs grossières ou répétées constituant une grave violation des devoirs de sa charge. Une personne qui exerce la puissance publique est nécessairement amenée à devoir trancher des questions controversées ou des questions qui dépendent largement de son appréciation. Même si elle prend dans l'exercice normal de sa charge une décision qui se révèle erronée, il n'y a pas lieu de redouter une attitude partiale de sa part à l'avenir. Par ailleurs, la procédure de récusation ne saurait être utilisée pour faire corriger des fautes – formelles ou matérielles – prétendument commises par une personne détentrice de la puissance publique ; de tels griefs doivent être soulevés dans le cadre du recours portant sur le fond de l'affaire (ATF 115 Ia 400 consid. 3b et les références ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_358/2022 précité consid. 4.2.3 ; 2C_110/2019 du 9 décembre 2019 consid. 5.2).

Le Tribunal fédéral a encore rappelé que la procédure de récusation n'a pas pour objet de permettre aux parties de contester la manière dont est menée l'instruction et de remettre en cause les différentes décisions incidentes prises par la direction de la procédure. Même dans ce cadre, seules des circonstances exceptionnelles permettent de justifier une récusation, lorsque, par son attitude et ses déclarations précédentes, la magistrate ou le magistrat a clairement fait apparaître qu'elle ou il ne sera pas capable de revoir sa position et de reprendre la cause en faisant abstraction des opinions précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). D'autres motifs doivent donc exister pour admettre que la ou le juge ne serait plus en mesure d'adopter une autre position, de sorte que le procès ne demeure plus ouvert (ATF 133 I 1 consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_755/2008 du 7 janvier 2009 consid. 3.2 in SJ 2009 I 233).

La partie qui sollicite la récusation doit rendre vraisemblables les faits qui motivent sa demande. La partie doit se prévaloir de faits, ce qui exclut les critiques générales ou les simples soupçons ne se fondant sur aucun élément tangible (arrêt du Tribunal fédéral 8C_648/2012 du 29 novembre 2012 consid. 2). Si la partie n'a pas à prouver les éléments qu'elle invoque, elle doit tout de même faire état, à l'appui de sa demande, d'un contexte qui permet de tenir pour plausible le motif de récusation allégué (arrêt du Tribunal fédéral 2C_171/2007 du 19 octobre 2007 consid. 4.2.2). Une motivation aux termes de laquelle le requérant se contente de présenter une demande de récusation sans autre explication est irrecevable (arrêt du Tribunal fédéral 2F_19/2013 du 4 octobre 2013 consid. 2 ; ATA/1020/2022 du 11 octobre 2022 consid. 5a).

4.7 La récusation doit être demandée sans délai, dès que la partie a connaissance du motif de récusation, sous peine de déchéance (ATF 138 I 1 consid. 2.2). Il est en effet contraire aux règles de la bonne foi de garder ce moyen en réserve pour ne l’invoquer qu’en cas d’issue défavorable ou lorsque l’intéressé se serait rendu compte que l’instruction ne suivait pas le cours désiré (ATF 139 III 120 consid. 3.2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_278/2017 du 17 août 2017 consid. 3.1).

4.8 La LSE soumet la location de services à autorisation (art. 12 al. 1 LSE). Selon l’art. 13 LSE, l’autorisation est accordée lorsque l’entreprise (a) est inscrite au registre suisse du commerce, (b) dispose d’un local commercial approprié et (c) n’exerce pas d’autre activité professionnelle pouvant nuire aux intérêts des travailleurs ou des entreprises locataires de services (al. 1) ; les personnes responsables de la gestion doivent en outre (a) être de nationalité suisse ou posséder un permis d’établissement, (b) assurer une location de services satisfaisant aux règles de la profession et (c) jouir d’une bonne réputation (al. 2). Le bailleur de services est tenu de fournir des sûretés en garantie des prétentions de salaire découlant de son activité de location de service (art. 14 al. 1 LSE). Sur requête de l’autorité qui délivre l’autorisation, le bailleur de services est tenu de fournir tous les renseignements nécessaires ainsi que les documents requis (art. 17 al. 1 LSE). Lorsqu’il y a présomption sérieuse qu’une personne procure professionnellement les services de travailleurs à des tiers sans autorisation, l’autorité qui délivre les autorisations peut également exiger des renseignements de toutes les personnes et entreprises intéressées (art. 17 al 2 LSE). Le contrat conclu par le bailleur de services avec le travailleur doit être écrit (art. 19 al. 1 LSE) et contenir un certain nombre d’éléments (art. 19 al. 2 LSE) à défaut de quoi les conditions de travail selon les usages locaux et professionnels ou les dispositions légales en la matière sont applicables, à moins que des conditions plus favorables aient été conclues verbalement (art. 19 al. 3 LSE). Le contrat de location de services doit être conclu par écrit (art. 22 al. 1 LSE) et comporter un certain nombre d’éléments (art. 22 al. 2 LSE). Les infractions à la LSE sont passibles de sanctions pénales. Sera puni d’une amende de CHF 100'000.- au maximum celui qui, intentionnellement, aura procuré du travail ou loué des services sans posséder l’autorisation nécessaire ou aura placé des étrangers ou les aura engagés pour en louer les services sans observer les prescriptions légales en matière de main-d’œuvre étrangère (art. 39 al. 1 LSE). Selon l’al. 2, sera puni d’une amende de CHF 40'000.- au maximum celui qui, intentionnellement, (b) aura enfreint l’obligation d’annoncer et de renseigner (art. 6, 7, 17, 18 et 29 LSE), (c) n’aura pas communiqué par écrit, en sa qualité de bailleur de services, la teneur essentielle du contrat de travail ou ne l’aura fait qu’incomplètement ou encore aura conclu un arrangement illicite (art. 19 et 22 LSE). Selon l’al. 3, sera puni d’une amende de CHF 20'000.- au maximum celui qui, par négligence, aura enfreint l’al. 1 ou 2, let. b à f ; dans les cas de peu de gravité, la peine pourra être remise. Selon l’al. 4, est puni d’une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d’une peine pécuniaire quiconque obtient une autorisation en donnant des indications inexactes ou fallacieuses ou en taisant des faits importants.

4.9 Selon l’art. 4 al. 2 du règlement d’exécution de la loi sur le service de l’emploi et la location de services du 18 septembre 1992 (LSELS - J 2 05) du 22 décembre 1992 (RSELS - J 2 05.01), la demande d’autorisation doit notamment indiquer (a) les nom et adresse de l’entreprise ; (b) le cas échéant, l’adresse des autres locaux commerciaux ; (c) les noms et prénoms des personnes responsables du placement ou de la location de services ; (d) les professions et branches dans lesquelles s’exercera le placement ou la location de services ; (e) la description des locaux commerciaux ; (f) la liste des activités exercées par des tiers dans les mêmes locaux ; (g) la liste de tous les autres domaines dans lesquels l’entreprise exerce des activités commerciales. Selon l’al. 3, la demande est accompagnée (a) d’une formule de renseignement concernant les personnes responsables ; (b) d’un extrait du registre des poursuites, d’un extrait du casier judiciaire et d’un certificat de bonne vie et mœurs des personnes responsables du placement ou de la location de services ; (c) d’une attestation des dettes fiscales concernant les personnes responsables ; (d) d’un extrait du registre du commerce ; (e) pour autant qu’elles existent, des conditions commerciales générales ; (f) pour autant qu’elles existent, des formules de contrat utilisées pour le placement si le demandeur d’emploi verse une taxe d’inscription ou une commission de placement ; (g) pour autant qu’elles existent, des formules de contrats de travail et de location de services utilisées par les entreprises de location de services ; (h) des tarifs des taxes d’inscription et des commissions de placement à charge des demandeurs d’emploi, appliqués par les bureaux de placement ; (i) de la quittance ou l’original des sûretés déposées par les entreprises de location de services.

L’art. 5 al. 1 RSELS prévoit que les personnes responsables de la gestion des entreprises de placement ou de location de services, ou en leur absence leurs collaborateurs, doivent faciliter les opérations de contrôle. À cet effet, elles doivent laisser pénétrer les fonctionnaires assermentés dans les locaux où s’effectuent les opérations de placement ou de location de services et leur remettre tous documents utiles au contrôle.

Depuis le 12 décembre 2024, l’OCIRT est chargé d’appliquer la LSE (art. 2 LSELS et 1 al. 2 RSELS).

4.10 En l’espèce, la recourante voit d’abord de la malveillance dans l’attitude de F______, en 2023. Selon elle, F______ avait soutenu le 9 juin 2023 que c’était dans le but d’examiner sa qualité de bailleresse de services qu’il exigeait la production de pièces. Après quelques mois de procédure, le Tribunal fédéral avait donné raison à la recourante. F______ tentait de la priver de contrôle judiciaire en soutenant que son courrier du 9 juin 2023 n’était qu’une simple lettre.

Dans l’arrêt ATA/1154/2023 du 20 octobre 2023, la chambre de céans a déclaré irrecevable le recours formé par la recourante contre le courrier du 9 juin 2023 par lequel l’OCIRT lui avait imparti un délai d’un mois pour déposer son dossier aux fins d’obtenir une autorisation de pratiquer l’activité de location de services, au motif que ce courrier ne modifiait pas sa situation juridique et ne constituait donc pas une décision (consid. 2.5.1). La question avait jusque-là été laissée indécise. L’OCIRT soutenait qu’il s’agissait d’un courrier-type habituel dans ce genre de situation. Le Tribunal fédéral en a jugé autrement et a considéré que le courrier constituait une décision, fondée sur une instruction, constatant que la recourante était une bailleresse de services, et modifiant ainsi sa situation juridique, et lui enjoignant de respecter la LSE (arrêt du Tribunal fédéral 2C_603/2023 du 21 février 2024 consid. 5.5 et 5.6).

Ceci étant rappelé, il ne peut être inféré de l’attitude adoptée à l’époque par F______ une volonté de priver la recourante de toute voie de recours. Le fonctionnaire s’est limité à défendre la pratique de l’OCIRT – consistant à considérer qu’il s’agissait de courriers purement informatifs. La recourante ne pointe aucun élément susceptible de rendre ne serait‑ce que vraisemblable une intention dolosive ou une mauvaise foi de F______ en 2023.

Il peut encore être observé que, sur le fond, le point de vue de l’OCIRT a fini par prévaloir, puisque la chambre de céans, examinant le bien-fondé du recours à la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral (arrêt 2C_603/2023 précité) et après avoir procédé à des mesures d’instruction (audition de trois restaurateurs et d’un collègue de C______) a rejeté celui‑ci par arrêt du 25 mars 2025 (arrêt ATA/295/2025 précité), considérant que la recourante avait bien la qualité de bailleresse de services en application de la jurisprudence récente (arrêts ATA/1306/2023 et 2C_46/2024 précités).

La recourante explique ne pas avoir recouru contre l’arrêt du 25 mars 2025 par gain de paix. Si ce motif était avéré – les chances d’un recours ne paraissant pas évidentes après l’arrêt du Tribunal fédéral 2C_46/2024 précité – elle ne pourrait toutefois rien en tirer dès lors qu’elle échoue à rendre vraisemblable des manœuvres déloyales, de la mauvaise foi ou encore de l’hostilité de la part de F______.

La recourante soutient que celui-ci aurait conçu et conservé de la rancœur à son égard après le premier arrêt du Tribunal fédéral. Elle n’apporte cependant aucun élément factuel à l’appui de cette allégation. Rien dans le dossier ne permet de discerner le moindre ressentiment de F______ après ce premier arrêt. Il apparaît d’ailleurs avoir appliqué une pratique uniforme à la recourante et en tout cas l’une de ses concurrentes, ainsi qu’il ressort de la comparaison des ATA/1306/2023 et ATA/295/2025 précités.

Il reste à examiner ensuite si la manière dont F______ a conduit l’instruction de la demande de la recourante depuis le printemps 2025 présente une apparence de prévention, voire d’hostilité, comme le soutient la recourante.

La recourante se plaint de la brièveté des délais impartis par F______.

Il peut être observé à ce propos que l’intimé est tenu d’appliquer et de faire respecter la LSE, qui soumet à autorisation la location de services, et que la recourante l’avait placé devant le fait accompli. L’intimé, qui dans les faits a laissé à la recourante le temps de se conformer à la loi, n’en était pas moins tenu d’obtenir une mise en conformité aussi rapide que possible, ce d’autant que la recourante poursuivait son activité. La recourante a demandé à l’intimé de nombreux délais supplémentaires, qui lui ont tous été accordés. Elle a pu poursuivre son activité durant l’instruction de sa demande. Elle ne saurait ainsi se plaindre de la brièveté des délais et encore moins prétendre y voir la marque ou l’apparence d’une prévention.

Rien ne permet par ailleurs de supposer que la recourante aurait été traitée différemment de sa concurrente H______, comme elle le laisse entendre, étant observé que chaque procédure d’instruction de demande d’autorisation est spécifique et est notamment tributaire de l’organisation et de l’efficience de la requérante et des éventuelles difficultés particulières qu’elle rencontre.

La recourante se plaint de ce que de nouvelles pièces lui ont été demandées.

La LSE et la RSELS imposent à la requérante d’une autorisation de pratiquer la location de services de produire de nombreuses informations et pièces (art. 17 LSE et 4 RSELS).

En l’espèce, la nécessité de disposer d’un local approprié et de ne pas exercer d’autre activité professionnelle pouvant nuire aux intérêts des travailleurs ou des entreprises locataires de services (art. 13 al. 1 let. b et c LSE) justifiait par exemple que l’intimé, par le truchement de F______, réclame à la recourante la documentation de la prise à bail de locaux et, une fois établi qu’il s’agissait d’une sous-location, lui demande encore la preuve que la locataire principale avait l’accord de son bailleur pour pratiquer la sous-location.

Le même raisonnement peut être tenu au sujet de l’assurance qu’aucune autre activité pouvant nuire aux intérêts des travailleurs n’était conduite.

Il est par ailleurs légitime que l’intimé ait réclamé à la recourante des certificats de bonne vie et mœurs indiquant clairement la date de leur établissement et ait par ailleurs exigé que la documentation, et notamment le cautionnement, mentionnent sa raison sociale actuelle exacte.

La recourante se plaint de la difficulté d’obtenir certaines pièces.

Il ressort de la procédure qu’elle a obtenu la plupart des pièces qu’elle avait réclamées dans un délai normal. Elle a par ailleurs dû faire produire par son administrateur des certificats de travail et a admis avoir eu besoin de temps pour établir des modèles de contrat.

Elle ne pouvait ignorer, depuis l’arrêt ATA/1306/2023 du 5 décembre 2023 ou l’arrêt du Tribunal fédéral 2C_46/2024 du 5 février 2025 concernant sa concurrente, mais au plus tard depuis l’arrêt ATA/294/2025 du 25 mars 2025 la concernant, que son activité était soumise à la LSE et qu’il lui incombait de préparer et de documenter une demande d’autorisation et de revoir au besoin son organisation. Les efforts et les sacrifices qu’elle se plaint d’avoir dû consentir ne constituent rien d’autre que le coût économique, qu’il lui appartient de supporter, d’une mise en conformité avec la loi d’une activité soumise à autorisation et surveillance.

Quoi qu’il en soit des difficultés à produire les pièces requises, la recourante expose dans sa réplique avoir finalement fourni toutes les informations et les pièces exigées à fin septembre 2025.

La recourante se plaint encore de ce que F______ lui a à chaque fois rappelé qu’elle ne pouvait pratiquer la location de services sans autorisation.

Ce faisant, le fonctionnaire s’est toutefois borné à rappeler la teneur de l’art. 12 al. 1 LSE. La pression dont la recourante se plaint d’avoir été l’objet résulte de son choix d’exercer une activité soumise à autorisation sans avoir pris la précaution d’en remplir préalablement les conditions.

La recourante se plaint enfin d’avoir été menacée de sanctions.

La menace de sanctions a par nature pour objectif d’inciter l’administré à se conformer à la loi. Il appartenait à l’intimé d’informer la recourante des conséquences auxquelles ses manquements l’exposaient, étant précisé qu’il est attendu de manière générale de l’autorité qu’elle avertisse l’administré de ses intentions, de manière à lui permettre de se déterminer et de prendre toute mesure utile, dans le respect de son droit d’être entendu. La recourante ne soutient pas que ses agissements ne l’auraient pas en l’espèce exposée à des sanctions.

C’est ainsi de manière conforme à la loi et sans donner la moindre apparence de prévention que l’instruction de la demande d’autorisation de la recourante a été conduite par F______.

Il sera encore observé que durant l’instruction de sa demande, la recourante a de fait bénéficié d’une forme de tolérance puisqu’elle a pu continuer d’exercer son activité alors même qu’à teneur de la loi l’absence d’autorisation devait entraîner l’interruption de celle-ci. La recourante se plaint d’avoir été menacée de sanctions, mais elle ne soutient pas avoir été sanctionnée, alors même que ses agissements auraient très probablement pu être qualifiés d’infraction à l’art. 39 al. 1 let. a LSE.

C’est enfin non sans témérité que la recourante se plaint de ne pas avoir été correctement « accompagnée » dans le processus d’autorisation. Il ressort au contraire du dossier que F______ a non seulement accordé de très nombreux délais à la recourante, mais a également répondu à la plupart de ses questions et demandes et lui a même permis de corriger une erreur qu’elle avait commise dans sa demande et rectifier celle-ci.

Entièrement mal fondé, le recours sera rejeté.

5.             Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1’500.- sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 29 août 2025 par A______ contre la décision de l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail du 26 août 2025 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 1’500.- à la charge de A______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF ; le présent arrêt et les pièces en possession de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Cyril-Marc AMBERGER, avocat de la recourante, à l’office cantonal de l'inspection et des relations du travail ainsi qu’au secrétariat d’État à l’économie (SECO).

Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Eleanor McGREGOR, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.