Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

COMMUNE A______ demanderesse
représentée par Me Guillaume FRANCIOLI, avocat

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE – OAC

B______ SA
représentée par Me Stephan KRONBICHLER, avocat

C______
représentée par Me Philippe VON BREDOW, avocat

D______

E______

F______

G______

H______

I______

J______ défendeurs
représentés par Me Guillaume FRANCIOLI, avocat

b. Par arrêt ATA/880/2024 du 23 juillet 2024, la chambre administrative a rejeté le recours, avec suite de frais et dépens.

L’expertise privée et les pièces produites par les recourants suffisaient à la chambre administrative pour se prononcer sur leurs griefs. Il n’était pas nécessaire d’entendre l’auteur de l’expertise ni d’ordonner une expertise judiciaire. La demande de démonstration par B______ du respect des exigences des valeurs limites à long terme était exorbitante au litige, limité à l’examen du bien-fondé de l’autorisation de construire.

Le groupe de nouvelles antennes était soumis à une émission maximale de 5 V/m.

Le préavis du SABRA faisait mention d’une recommandation de l’office fédéral de l’environnement (OFEV), selon laquelle, avant la mise en service de l’installation, le rayonnement ne pouvait pas être mesuré mais seulement calculé. Or, il ne ressortait pas des calculs prévisionnels, effectués selon les méthodes prescrites et donc faisant foi, de dépassement de la VLInst aux LUS n^os 3, 4, 5 et 7. En exigeant que des mesures soient y réalisées, l’autorité intimée avait posé la condition de s’assurer que la VLInst serait conforme à l’ORNI. Si, contre toute attente, elle était dépassée lorsque l’installation fonctionnerait à la puissance émettrice autorisée, l’autorité ordonnerait une réduction de cette puissance ou une autre adaptation de l’installation.

Le SABRA avait aussi requis l’intégration des antennes dans le SAQ, qui permettait de surveiller les données d’exploitation. L’autorité intimée avait ainsi posé une cautèle permettant d’assurer le respect des valeurs limites et, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, il n’y avait pas lieu de douter de la fiabilité des SAQ, y compris pour les antennes adaptatives. Le Tribunal fédéral l’avait confirmée et les informations les plus récentes de l'OFEV démontraient que ce système fonctionnait de manière générale correctement.

L’évaluation des antennes avait été effectuée, sur la base d’un fonctionnement en mode adaptatif, en fonction du trafic maximal et de la puissance d’émission maximale selon un diagramme enveloppant tenant compte du gain maximal possible de l’installation pour chaque direction d’émission, sans facteur de correction (worst case scenario). Le SABRA n’avait donc pas à vérifier la réalisation de la condition préalable à l’application du facteur de correction KAA au sens de l’art. 63 al. 2 annexe 1 ORNI et confirmée par les directives fédérales, consistant à s’assurer du fonctionnement en bonne et due forme du système de limitation automatique de puissance.

c. L’arrêt ATA/880/2024 du 23 juillet 2024 fait l’objet d’un recours, pendant par‑devant le Tribunal fédéral, assorti de l’effet suspensif.

C. a. Le 12 septembre 2024, la commune a requis auprès du SABRA l’accès aux douze derniers protocoles d’erreur du SAQ pour les stations de téléphonie mobile exploitées par B______ , ainsi que les dix rapports de mesures de réception réalisées par des sociétés privées, concernant les stations suivantes, également exploitées à Genève par B______  : VEVA (rapport du 17 janvier 2024), THME (rapport du 22 décembre 2023), SEZE (rapport du 31 janvier 2024), GDPR (rapport du 3 janvier 2024), GJEN (rapport du 19 décembre 2023), AVUG (rapport du 21 décembre 2023), PLOR (rapport du 21 décembre 2023), BLIF (rapport du 21 décembre 2023), GEMA (rapport du 29 janvier 2024), HEMA (rapport du 29 janvier 2024).

b. Le 26 septembre 2024, le SABRA a transmis les documents sollicités, dont les parties comportant des données personnelles avaient été caviardées.

b.a. Les rapports de mesures de réception concernaient des nouvelles antennes installées à tout le moins sur les sites VEVA, GEMA, PLOR, THME et GJEN, sis dans les communes de Vernier, Genève, Plan-les-Ouates, Thônex et du Petit‑Saconnex, dont les chantiers ont été ouverts entre le 1^er novembre 2017 et le 2 juillet 2023.

Pour chacune de ces nouvelles installations, le SABRA avait soumis son préavis positif à la condition que des mesures de réception soient effectuées sur des LUS déterminés et que les antennes soient intégrées au SAQ.

Les mesures de réception ont été réalisées entre le 29 novembre 2023 et le 29 janvier 2024. Le SABRA a relevé des immissions supérieures à 5 V/m sur un ou plusieurs LUS, de sorte que B______ a dû réduire la puissance ou l’inclinaison des antennes en cause pour les mettre en conformité à l’ORNI et au règlement cantonal.

b.b. Les protocoles d’erreur du SAQ de B______ concernaient la période du 1^er septembre 2022 au 31 août 2024.

Aucun des dépassements de valeurs relevés dans ces rapports ne se rapportait aux sites VEVA, GEMA, PLOR, THME et GJEN.

c. Le 7 novembre 2024, la commune a sollicité tous les protocoles d’erreur du SAQ pour les stations de téléphone mobile VEVA, GEMA, PLOR, THME et GJEN.

Le SABRA lui a répondu ne pas être en possession de protocoles d’erreur spécifiques à ces stations.

d. Le 13 novembre 2024, le SABRA a confirmé à la commune que les documents transmis pouvaient être produits en justice.

D. a. Par acte posté le 10 décembre 2024, la commune a demandé la révision de l’arrêt ATA/880/2024 du 23 juillet 2024. Elle a préalablement requis : l’octroi de l’effet suspensif ; une expertise judiciaire indépendante visant à contrôler le respect par l’installation litigieuse de l’ORNI, en particulier l’exactitude des calculs effectués par l’autorité ; l’ordre à la défenderesse de démontrer que la puissance émettrice de l’installation ne pourrait pas être augmentée à l’avenir et qu’elle respecterait ainsi les exigences en matière de contrôle à long terme du respect des valeurs limites ; l’audition de l’auteur de l’expertise privée. Elle a conclu sur le fond à la rétractation de l’arrêt du 23 juillet 2024, au constat que l’autorisation n° DD 1______ n’était pas entrée en force, à son annulation, subsidiairement au renvoi de la cause au TAPI ou au département pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

La demande de révision reposait sur les dossiers d’autorisation de construire reçus le 10 septembre 2024, relatifs aux stations VEVA, GEMA, PLOR, THME et GJEN, comprenant notamment les courriers du SABRA constatant les dépassements de la VLInst lors des mesures de réception. La demande avait donc été déposée dans le délai de trois mois courant à partir de la découverte des motifs de révision.

Une expertise judiciaire était nécessaire pour examiner la question litigeuse et incertaine du respect de l’ORNI, dans la mesure où les conclusions découlant de l’expertise privée étaient contestées.

L’analyse des rapports de mesures de réception et des protocoles d’erreur du SAQ avait démontré deux failles majeures. D’une part, lesdites mesures avaient été effectuées, à une exception, entre quatre et six ans après l’installation des antennes, de sorte que les résidents avoisinants avaient été exposés à des dangers avérés durant une longue période avant l’ajustement des antennes, au vu des dépassements de V/m considérables relevés. D’autre part, l’intégration des antennes dans le SAQ, lequel n’avait émis aucune alerte relativement à ces antennes durant la période de septembre 2022 à fin août 2024, n’avait pas permis de relever les dépassements constatés par le SABRA lors des mesures de réception. En d’autres termes, le SAQ n’était pas fonctionnel et ne palliait pas le risque découlant de calculs prévisionnels potentiellement erronés.

L’autorisation de construire ne contenait ainsi pas les mesures appropriées pour assurer le respect des VLInst prévues par l’ORNI.

b. Le 17 décembre 2024, le Tribunal fédéral a suspendu l’instruction de la cause par-devant lui jusqu’à droit connu sur la demande de révision.

c. Le 16 janvier 2025, le département a conclu à l’irrecevabilité de la demande de révision.

Les documents sur lesquels se fondait la demanderesse étaient tous antérieurs à l’arrêt querellé et cette dernière n’avait pas expliqué ce qui l’avait empêchée de les produire dans le cadre de la procédure y relative (ci-après : la procédure principale). Ces nouveaux documents n’auraient de toute manière pas conduit la chambre administrative à statuer autrement sur le SAQ, dont la fiabilité était admise par le Tribunal fédéral et qui avait vocation à vérifier un certain nombre de paramètres liés aux émissions des antennes, mais non la valeur du champ électrique dans les LUS. Les dépassements constatés, relevant de la conformité de l’installation à l’autorisation de construire, échappaient à la compétence des autorités judiciaires. Les documents produits par la recourante démontraient de surcroît que, conformément à la jurisprudence, l’installation, une fois mise en service, faisait l’objet de mesures et était modifiée si nécessaire.

d. Par décision du 4 février 2025, la chambre administrative a rejeté la demande d’effet suspensif, au motif que cette mesure avait déjà été ordonnée par le Tribunal fédéral, de sorte que le remplacement des antennes ne pouvait pas débuter.

e. Le 17 févier 2025, B______ a conclu à l’irrecevabilité de la demande de révision, subsidiairement à son rejet.

La demanderesse n’alléguait aucun motif pour lequel elle aurait été empêchée de requérir du SABRA les documents en cause dans le cadre de la procédure principale.

La requête de mesures d’instruction, identique à celle faite dans la procédure principale, ne présentait aucun lien avec les prétendus faits nouveaux ainsi que l’objet du litige, soit la conformité de l’installation litigieuse à l’ORNI.

Les cinq dossiers dont se prévalait la demanderesse étaient sans rapport avec la présente cause. Aucun délai n’avait en outre été fixé pour réaliser les mesures de réception, ce que le canton de Genève n’était pas seul à faire en Suisse.

Pour les sites concernés, à l’exception de la station THME, les délais entre la mise en service et les mesures de réception avaient certes été longs. Cela était toutefois dû à une raison technique, soit au fait que toutes les bandes de fréquences autorisées n’avaient pas été activées lors de la mise en service initiale et que certaines n’étaient pas encore utilisées. Or, pour des raisons pratiques, en particulier le souhait de ne pas importuner à plusieurs reprises les propriétaires ou locataires des LUS, les mesures étaient réalisées, dans un délai de trois mois, seulement au moment où toutes les fréquences potentiellement exploitées étaient actives. Ce problème n’était toutefois plus d’actualité car B______ utilisait dorénavant uniquement des émetteurs hybrides, couvrant en principe toutes les bandes autorisées et pour lesquels les mesures de réception étaient réalisées dès la première mise en service.

Les VLInst, consacrant le principe de précaution, étaient au surplus tellement basses par rapport aux VLI internationalement reconnues que leur éventuel dépassement ne mettait pas en danger la santé de la population.

Le Tribunal fédéral avait récemment confirmé que le bon fonctionnement du SAQ n’avait pas été remis en cause. Complétant le calcul prévisionnel effectué lors de la procédure d’autorisation de construire et les mesures de réception, le SAQ permettait seulement de vérifier si les paramètres effectifs avec lesquels une antenne était exploitée, notamment sa puissance, ne dépassaient pas les valeurs autorisées. Il n’avait en revanche pas pour vocation de détecter un dépassement des limites fixées par l’ORNI.

f. Le 17 avril 2025, la demanderesse a persisté dans ses conclusions.

Elle avait découvert l’existence des documents en cause dans le cadre de l’analyse du dossier transmis par l’OAC le 10 septembre 2024. Or, il n’aurait pas pu être exigé de la commune qu’elle examine tous les dossiers afférents à toutes les autorisations de construire relatives aux installations de téléphonie mobile délivrées sur le territoire de Genève dans le cadre de la procédure principale.

Le procédé consistant à mettre en service les installations de manière échelonnée pendant plusieurs années sans aucune vérification effective des paramètres structurels ne garantissait pas le respect des valeurs limites prévues par l’ORNI.

g. La C______ s’en est rapportée à justice sur effet suspensif et sur le fond. D______ , E______ , F______ , G______ , H______ , I______ et J______ ne se sont pas déterminés.

h. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1.2 En vertu de l’art. 80 LPA, une demande de révision suppose que l'affaire soit réglée par une décision définitive. Le dépôt d’un recours au Tribunal fédéral contre l’arrêt querellé ne fait toutefois pas obstacle à celui de la demande en révision (arrêt du Tribunal fédéral 6B_440/2016 du 8 novembre 2017 destiné à publication, consid. 2.3.2).

1.3 Selon l’art. 81 LPA, la demande de révision doit être adressée par écrit à la juridiction qui a rendu la décision dans les trois mois dès la découverte du motif de révision (al. 1) et au plus tard dans les dix ans à compter de la notification de la décision (al. 2, 1^ère phrase). Les art. 64 et 65 LPA sont applicables par analogie. La demande doit, en particulier, indiquer le motif de révision et contenir les conclusions du requérant pour le cas où la révision serait admise et une nouvelle décision prise (al. 3).

1.4 En l’espèce, en déposant la demande de révision le 10 décembre 2024, la demanderesse a agi dans le délai de trois mois après la découverte des documents sur lesquels elle se fonde. Elle a en effet pris connaissances des rapports de mesures de réception concernant des nouvelles antennes installées sur les sites VEVA, GEMA, PLOR, THME et GJEN, ainsi que des protocoles d’erreur du SAQ de B______ relatifs à la période du 1^er septembre 2022 au 31 août 2024, le 26 septembre 2024.

La procédure de recours pendante devant le Tribunal fédéral contre l’arrêt visé ne rend pas la demande de révision irrecevable.

Cette dernière est au surplus conforme aux autres réquisits prévus par les dispositions susmentionnées.

2.             La demanderesse fonde sa demande en révision sur la découverte des documents susmentionnés, démontrant selon elle que les mesures de réception ne sont effectuées que plusieurs années après l’installation des antennes et que le SAQ n’est pas suffisamment fiable. L’autorisation de construire ne contenait ainsi pas les mesures appropriées pour assurer le respect des VLInst prévues par l’ORNI.

2.2 Selon l’art. 80 let. b LPA, il y a lieu à révision lorsque, dans une affaire réglée par une décision définitive, il apparaît que des faits ou des moyens de preuve nouveaux et importants existent, que le recourant ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente.

Cette disposition vise uniquement les faits et moyens de preuve qui existaient au moment de la première procédure, mais n'avaient alors pas été soumis au juge (faits nouveaux « anciens » ; ATA/839/2023 du 9 août 2023 consid. 2.2 ; ATA/627/2020 du 30 juin 2020 consid. 1b et 1c). Sont « nouveaux », au sens de cette disposition, les faits qui, survenus à un moment où ils pouvaient encore être allégués dans la procédure principale, n'étaient pas connus du requérant malgré toute sa diligence. Ces faits nouveaux doivent en outre être importants, c'est-à-dire de nature à modifier l'état de fait qui est à la base de l'arrêt entrepris et à conduire à un jugement différent en fonction d'une appréciation juridique correcte (ATF 134 III 669 consid. 2.2 ; 134 IV 48 consid. 1.2 ; 118 II 199 consid. 5).

Les preuves nouvelles, quant à elles, doivent servir à prouver soit des faits nouveaux importants qui motivent la révision, soit des faits qui étaient certes connus lors de la procédure précédente mais qui n'avaient pas pu être prouvés, au détriment du requérant. Si les nouveaux moyens sont destinés à prouver des faits allégués antérieurement, le requérant doit aussi démontrer qu’il ne pouvait pas les invoquer dans la précédente procédure. Une preuve est considérée comme concluante lorsqu’il faut admettre qu’elle aurait conduit l’autorité administrative ou judiciaire à statuer autrement, si elle en avait eu connaissance, dans la procédure principale (ATF 134 IV 48 consid. 1.2).

La révision ne permet pas de supprimer une erreur de droit, de bénéficier d'une nouvelle interprétation, d'une nouvelle pratique, d'obtenir une nouvelle appréciation de faits connus lors de la décision dont la révision est demandée ou de faire valoir des faits ou des moyens de preuve qui auraient pu ou dû être invoqués dans la procédure ordinaire (ATA/478/2021 du 4 mai 2021 consid. 2b ; ATA/362/2018 précité consid. 1d et les références citées).

2.3 Lorsqu'aucune condition de l'art. 80 LPA n'est remplie, la demande est déclarée irrecevable (ATA/839/2023 précité consid. 2.5 ; ATA/232/2022 du 1er mars 2022 ; ATA/1748/2019 du 3 décembre 2019 ; ATA/1149/2019 du 19 juillet 2019 consid. 2).

2.4 En l’espèce, la demanderesse se fonde sur des documents existant déjà au moment de la procédure principale, dont on pouvait exiger d’elle, contrairement à ce qu’elle a affirmé dans sa réplique, qu’elle les obtînt dans le cadre de cette procédure. Il résulte en effet des pièces produites que le SABRA les lui a transmis sans opposition et elle n’explique pas de manière convaincante ce qui l’aurait empêchée de s’y intéresser plus tôt.

Elle ne s’est dès lors pas montrée suffisamment diligente. Pour ce motif, sa demande ne remplit pas l’une des conditions de l’art. 80 let. b LPA et sera déclarée irrecevable.

Par surabondance, il sera exposé ci-après en quoi les faits et moyens de preuve nouveaux qu’elle a invoqués n’étaient en outre pas importants au sens de l’art. 80 let. b LPA.

Il ne sera en tout état de cause pas entré en matière sur ses réquisitions de preuve, aucun motif de révision n’étant à instruire (art. 83 al. 1 LPA a contrario).

2.5 La demanderesse se prévaut en premier lieu du retard pris par le SABRA pour faire réaliser les mesures de réception concernant l’installation de nouvelles antennes en lien avec cinq autres stations. Or, l’arrêt querellé tient certes compte des mesures de réception à effectuer selon les exigences du SABRA, de sorte à vérifier le respect de la VLInst aux LUS n^os 3, 4, 5 et 7 puis à prendre les mesures nécessaires. La chambre administrative n’a cependant pas pris en considération la question du délai dans lequel les mesures de réception seraient réalisées et encore moins prévu comme condition supplémentaire que cela soit fait dans un délai minimum. Le retard dont se prévaut la demanderesse ne constitue dès lors pas un élément que la chambre administrative aurait tenu pour pertinent et qui l’aurait donc conduite à statuer différemment. Il est rappelé que la révision ne permet pas, le cas échéant, de supprimer une mauvaise appréciation des faits ou une erreur de droit.

Les pièces produites par la demanderesse, concernant cinq autres installations, ne démontrent par ailleurs pas que le SABRA attend systématiquement plusieurs années avant de réaliser les mesures de réception. Il en résulte plutôt que toutes les mesures concernant les cinq stations en cause ont été effectuées entre fin 2023 et début 2024, peut-être pour le motif exposé par B______, soit l’échelonnement de l’activation des fréquences autorisées. Les pièces produites démontrent au surplus que lorsque le SABRA constate un dépassement de la VLInst sur un LUS, il ordonne un ajustement de la puissance ou de l’inclinaison des antennes en cause. La cautèle à laquelle elle conditionne ses préavis est ainsi effective.

2.6 La demanderesse se prévaut en second lieu de l’inefficacité du SAQ, qu’elle tient pour démontrée par les protocoles d’erreur produits, lesquels n’ont relevé aucun dépassement de valeurs limites relativement aux cinq installations susmentionnées. La chambre administrative a certes considéré que l’intégration des antennes dans le SAQ constituait une cautèle supplémentaire et qu’il n’y avait pas lieu de douter de sa fiabilité. Elle s’est cependant fondée à cet égard exclusivement sur la jurisprudence du Tribunal fédéral ainsi que les informations les plus récentes de l’OFEV, et non sur l’examen des protocoles d’erreur de B______ ou une quelconque autre source cantonale de nature statistique. Or, la jurisprudence sur laquelle elle s’est appuyée pour considérer en l’état le SAQ comme généralement fiable était univoque au moment de la procédure principale et n’a pas été modifiée (arrêt du Tribunal fédéral 1C_296/2022 consid. 2.8). Les protocoles d’erreur dont se prévaut la demanderesse, eussent-ils été produits dans la procédure principale, n’auraient en conséquence pas été propres à influencer la décision de la chambre administrative. Il est rappelé que la révision n’a pas vocation à corriger une éventuelle erreur dans le fondement de la décision visée.

On ne peut par ailleurs pas déduire des protocoles une défaillance générale des SAQ. Selon l’arrêt querellé ainsi que les explications des défendeurs, non contestées par la demanderesse, ils n’ont en effet pas vocation à calculer les immissions sur les LUS, mais seulement les valeurs limites d’exploitation des antennes.

3.             Vu l’issue de la procédure, un émolument de CHF 1'200.-, tenant compte de la décision sur effet suspensif, sera mis à la charge de la demanderesse (art. 87 al. 1 LPA), laquelle versera une indemnité de CHF 1'000.- en faveur de B______ (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable la demande de révision formée le 10 décembre 2024 par la commune A______ contre l’arrêt ATA/880/2024 de la chambre administrative de la Cour de justice du 23 juillet 2024 ;

met un émolument de CHF 1'200.- à la charge de la commune A______ ;

alloue une indemnité de CHF 1'000.- à B______ SA à la charge de la commune A______  ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF-RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Guillaume FRANCIOLI, avocat de la recourante, D______ , E______ , F______ , G______ , H______ , I______ et J______ , au département du territoire - OAC, à Me Stephan KRONBICHLER, avocat de B______ SA, ainsi qu'à Me Philippe VON BREDOW, avocats de la C______ .

Siégeant : Claudio MASCOTTO, président, Florence KRAUSKOPF, Patrick CHENAUX, Philippe KNUPFER, Michèle PERNET, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.