Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. Jusqu’au 1^er novembre 2021, A______ était l’associé gérant et fondateur de B______ Sàrl (ci‑après : la société), inscrite au registre du commerce (ci‑après : RC) le ______ 2016, dont le siège est à Genève, rue C______ 8 et ayant pour but social : « l’exploitation d'un espace de bien-être axé sur la détente et la relaxation au moyen de spas, de jacuzzis et autres appareils de bien-être ».

b. Selon convention de vente du 17 juin 2016, la société a acheté le fonds de commerce du B______ (ci-après : le B______), sis à Genève, rue C______ 8, propriété de D______ SA, pour la somme de CHF 700'000.-.

D’après le bilan et le compte d’exploitation 2016-2021 de la société, A______ lui a prêté la somme de CHF 919'300.- en 2016. Cette dette a été remboursée au fur et à mesure de l’activité pour s’élever à CHF 300'000.- en 2019.

c. Le 5 février 2019, A______ a signé une promesse de vente avec E______ portant sur la société, pour un montant de CHF 500'000.-, la transaction devant s’effectuer fin 2020, au plus tard fin 2021. La dette de la société à l’égard de A______ serait acquittée. Si les liquidités de l’actif de la société devaient être insuffisantes ou s’il devait exister encore une dette résiduelle au jour de la remise des clés et de la transaction, le prix de vente serait diminué en conséquence. Une clause pénale de CHF 50'000.- a été fixée en cas de non-respect de la promesse. A______ resterait pendant quelques mois comme salarié consultant à temps partiel de la société pour assistance technique et administrative et la formation de F______ comme nouveau gérant.

d. Le 31 octobre 2021, la société a été vendue pour la somme de CHF 300'000.-, sa dette à l’égard de A______ s’élevant à CHF 200'000.- à cette date.

Selon l’art. 4 de la convention de vente, « le prix de vente de [la société était] fixé d’un commun accord à CHF 300'000.- pour le rachat de toutes les actions de [la société] par [E______]. [Ce dernier était] conscient que selon les bilans de [la société], une créance d’environ CHF 200'000.- (projection fin 2021) devra[it] être remboursée aux cours des deux prochaines années à [A______]. Cette créance correspond[ait] à l’amortissement restant du fonds de commerce […] ».

E______ a été inscrit eu RC en tant qu’associé gérant de la société en remplacement de A______ le 1^er novembre 2021.

B. a. Par arrêté du 16 mars 2020, le Conseil d’État a institué des mesures contre la propagation de l’épidémie du Covid-19 prévoyant notamment, la fermeture à 18h00 le même jour des entreprises destinées à la récréation de la population, mesure levée le 29 mars 2020 à 18h00, provoquant la fermeture de l’exploitation de la société durant treize jours.

b. Par arrêté subséquent du 1^er novembre 2020, en application de l’ordonnance fédérale sur les mesures destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19 du 19 juin 2020 (ordonnance 3 COVID-19 ; RS 818.101.24), le B______ a été fermé du 3 novembre 2020 au 31 mai 2021.

c. Pour la période du 1^er janvier 2020 au 30 juin 2021, la société a perçu des indemnisations en raison de la crise du Covid-19 pour un montant total de CHF 98'203.55.

Par plusieurs courriers/décisions successifs du département du développement économique, devenu depuis le département de l’économie et de l’emploi (ci-après : DEE), A______ a été informé du versement des indemnisations suivantes à la société :

- le 16 juin 2020, octroi d’une indemnité de CHF 5'856.- correspondant à la moitié de la créance totale que son bailleur consentait à abandonner pour les loyers des mois de mai et juin 2020 (accord tripartite entre l’État de Genève, la Chambre genevoise immobilière [ci-après : CGI], l’Union suisse des professionnels de l’immobilier [ci-après : USPI] et l’Association genevoise des locataires [ci‑après : ASLOCA]) ;

- le 8 décembre 2020, octroi d’une indemnité forfaitaire de CHF 1'750.- pour le mois de novembre 2020 (loi 12'833) ;

- le 21 janvier 2021, octroi d’une indemnité forfaitaire complémentaire de CHF 525.- pour la période du 1^er au 9 décembre 2020 (loi 12'833) ;

- le 26 janvier 2021, octroi d’une aide financière de CHF 4'684.- pour les loyers de novembre et décembre 2020 (loi 12'826) ;

- le 29 janvier 2021, octroi d’une indemnité complémentaire pour charges salariales du mois de novembre 2020 à hauteur de CHF 1'683.95, en plus de l’indemnité pour réduction de l’horaire de travail (ci-après : RHT) de CHF 12'885.85 versée par sa caisse de compensation le 9 décembre 2020 (loi 12'824) ;

- le 2 février 2021, octroi de la troisième partie de l’aide financière accordée depuis le 1^er novembre 2020, à savoir une indemnité forfaitaire complémentaire de CHF 466.65 portant sur la période de fermeture comprise entre les 24 et 31 décembre 2020 (loi 12'833) ;

- les 29 mars et 28 avril 2021, octroi de deux indemnités complémentaires pour charges salariales à hauteur de CHF 583.85 et de CHF 908.20 pour le mois de décembre 2020, en plus de l’indemnité RHT de CHF 11'936.05 versée le 20 janvier 2021 par sa caisse de compensation (loi 12'824) ;

- les 1^er mars et 29 avril 2021, octroi d’une aide financière de respectivement CHF 27'121.- et de CHF 26'323.60 pour les périodes de fermeture du 1^er janvier au 3 février 2021, ainsi que du 4 février au 8 mars 2021 (loi 12'863). Une nouvelle demande devait être déposée à la fin de la période de fermeture pour les jours à venir non couverts par cette période d’indemnisation. Si une nouvelle demande était déposée plus tôt, une autre devrait l’être à la fin de la période de fermeture. Les coûts fixes pris en considération s’élevaient à CHF 291'153.30 et le chiffre d’affaires était nul ;

- le 20 décembre 2021 octroi d’une aide financière de CHF 28'301.30 pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021 (loi 12'938). Il était tenu compte d’un chiffre d’affaires de CHF 143'913.92, de coûts totaux de CHF 225'659.85 et de coûts fixes de CHF 130'639.90. Il était précisé que dans l’hypothèse où la société avait déjà bénéficié « d’une aide financière "cas de rigueur" pour la même période sous la forme d’un acompte, [ce] montant [était] à considérer comme un complément à l’aide octroyée. La participation de l’État [serait] versée sur le compte bancaire de l’entreprise et devra[it] être dûment comptabilisée, étant donné qu’elle influen[çait] notamment la détermination du résultat imposable ». Les voies de recours étaient indiquées.

Les décisions précitées n’ayant fait l’objet d’aucune contestation, elles sont entrées en force.

À ces indemnités, s’ajoutent celles pour RHT pour un montant de CHF 133'479.35. Au total, cela représente un montant de CHF 231'682.90 (CHF 98'203.55 + CHF 133'479.35).

C. a. Par courrier du 6 octobre 2021, A______ a demandé au département des finances et des ressources humaines, devenu depuis lors le département des finances, des ressources humaines et des affaires extérieures (ci‑après : DF) une indemnisation complémentaire, compte tenu de la baisse de son chiffre d’affaires mensuel en raison de l’introduction du pass sanitaire.

b. Par courriers des 13 avril et 23 juin 2022, A______ a relancé le DEE - auquel avait été transféré son précédent courrier pour raison de compétence -, en sollicitant à nouveau une indemnisation lui permettant de réparer la perte subie d’au moins CHF 200'000.- en raison des restrictions sanitaires.

c. Dans sa réponse du 8 juillet 2022, la direction générale du développement économique, de la recherche et de l’innovation (ci-après : DG DERI) du DEE a refusé de verser à la société la somme de CHF 200'000.- correspondant à la différence entre le prix de vente négocié et le prix de vente effectif, le dispositif d’indemnisation visant à indemniser les coûts fixes que les entreprises ne pouvaient pas couvrir par leurs propres revenus, ce qui n’était pas le cas de la somme requise. Sur la base de ses différentes demandes d’indemnisation, la société avait perçu une somme totale de CHF 81'749.90 pour la période du 1^er janvier 2020 au 30 juin 2021, correspondant aux coûts fixes non couverts par celle-ci durant la période de la pandémie de Covid-19.

d. Par pli du 14 juillet 2022, A______ a réitéré sa demande d’indemnisation en contestant la position de la DG DERI. Il s’agissait de tenir compte du fait que le prix de vente de la société avait dû être réduit en raison de l’impossibilité d’amortir la dette de CHF 200'000.- due aux restrictions sanitaires imposées. Au cours des années 2020 et 2021, la société avait dû rester fermée durant dix mois et avait également subi une baisse de son chiffre d’affaires. L’indemnité de CHF 81'749.90 versée pour la période du 1^er janvier 2020 au 30 juin 2021, correspondant aux coûts fixes non couverts par la société durant la pandémie de Covid-19, ne tenait pas compte de l’amortissement du fonds de commerce, comptabilisé en 2018 et 2019 et déclaré aux impôts. Dès lors que les charges d’amortissement faisaient partie des coûts fixes que l’indemnité devait couvrir, cette dernière devait être rectifiée en conséquence. Dans la mesure où les restrictions subies s’apparentaient à une expropriation matérielle, celle-ci fondait également sa demande d’indemnisation.

e. Le 6 septembre 2022, A______ a relancé la DG DERI.

f. Selon une cession de créance du 5 octobre 2022, signée par A______ et E______, la société cédait au premier « toutes les créances éventuelles correspondant aux compléments des indemnités COVID non encore reçues des années 2020 et 2021 [qu’il] pourrait réclamer aux autorités cantonales et fédérales après la vente du B______. Ainsi, le B______, sous la direction de E______, certifi[ait] ne plus vouloir réclamer de nouvelles indemnités dites "cas de rigueur" Covid 2020 2021 à partir du 5.10.2022 ».

Dite « cession a[vait] été rachetée par [A______] sous la forme d’une diminution du prix de vente du spa. En effet, le prix de vente prévu initialement était de CHF 500'000.- alors que le B______ a[vait] été vendu à CHF 300'000.- puisqu’une dette résiduelle de CHF 200'000.-, en faveur de [A______], grevait encore le B______. Cette dette n’aurait pas existé au moment de la vente si la fermeture administrative Covid de dix mois en tout (2020 et 2021) n’avait pas eu lieu ».

g. Dans sa réponse du 1^er novembre 2022, la DG DERI a maintenu sa position. Par décision du 20 décembre 2021, une aide complémentaire de CHF 28'301.30 avait été allouée à la société, seule compétente pour élever réclamation contre les décisions d’indemnisation la concernant. Dès lors qu’aucune desdites décisions n’avaient été contestées, celles-ci étaient désormais entrées en force. Aucune demande de reconsidération n’avait été formulée.

h. Selon le bilan et compte d’exploitation 2016-2021 de la société, elle a subi des pertes en 2016 et 2020 de respectivement, CHF 19'280.83 et CHF 83'628.59, ainsi que des bénéfices en 2017, 2018, 2019 et 2021 de respectivement, CHF 19'922.28, CHF 74'015.10, CHF 69’933.44 et CHF 7'222.53.

D. a. Par acte du 1^er juin 2023 adressé au Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), A______ a déposé une demande d’indemnisation pour expropriation matérielle, en concluant à ce que l’État de Genève soit condamné à lui verser la somme de CHF 268'658.15, avec intérêt à 5% l’an, dès le 31 mai 2021.

Au bénéfice d’une cession de créance afin de faire valoir ses droits aux indemnités Covid, il pouvait faire valoir ses droits à ce titre. La fermeture de son établissement avait restreint dans sa forme la plus incisive sa possibilité de jouir de son spa, acquis à un but commercial. En ne visant que certains commerces, considérés comme essentiels, les mesures avaient fait subir un sacrifice disproportionné aux commerces concernés et étaient contraires à l’égalité de traitement.

Les mesures ne pouvaient pas être considérées comme des mesures de police ne donnant pas droit à une indemnisation. Fondées sur la loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles de l’homme du 28 septembre 2012 (LEp - RS 818.101), elles relevaient de la police sanitaire. Les commerçants ayant fait l’objet des restrictions n’avaient pas provoqué la situation sanitaire et n’étaient pas directement les auteurs du trouble à l’ordre public. L’art. 40 LEp instituait des mesures d’ordre collectif et avait pour but de réduire la probabilité de transmission de maladie et était ainsi d’ordre général et abstrait. Dès lors, les mesures prises sur cette base n’avaient pas vocation à être dirigées contre un danger concret.

En l’absence de véritables mesures d’accompagnement pour les propriétaires, les mesures n’étaient pas conformes au principe de la proportionnalité au sens étroit. La durée de celles-ci ne remettait pas en doute l’existence d’une expropriation matérielle. Le lien de causalité entre les mesures et le manque à gagner était incontestable.

À cette demande, étaient notamment joints les documents suivants :

- les bilans et comptes d’exploitation de la société de 2016 à 2021 ;

- un diagramme sur l’évolution du chiffre d’affaires journalier de la société de 2016 à 2020 ;

- un diagramme sur la corrélation entre les recettes de la société et les mesures liées à l’épidémie de Covid-19 durant la période de janvier 2020 à décembre 2021.

b. Lors de l’audience de conciliation du 4 septembre 2023, les parties ne sont pas parvenues à un accord.

c. L’État de Genève a conclu au rejet de la demande.

d. A______ a persisté dans ses conclusions. Il a sollicité la tenue d’une audience de comparution personnelle et de plaidoiries et à ce qu’il soit ordonné à l’État de Genève de produire la liste de toutes les expropriations matérielles qu’il avait opérées, avec le motif, la durée de l’atteinte, les indemnisations et la justification de l’indemnisation durant les dix dernières années ainsi que les pièces relatives au traitement des G______ (ci-après : G______) et du I______ lors de la pandémie de Covid-19, comprenant la détermination des charges fixes des établissements pour 2020, les dates de fermeture des établissements, le total des RHT pour les années 2020 et 2021, le total des aides pour cas de rigueur pour les années 2020 et 2021 ainsi que toutes les aides et subventions communales, cantonales, fédérales et d’autres origines publiques ou privées en 2020 et 2021.

Il ne se plaignait pas uniquement du prix de vente inférieur obtenu mais de toutes les conséquences néfastes qui découlaient de l’atteinte à la propriété dont il avait fait l’objet. Il ne pouvait être déduit de l’absence de contestation des aides étatiques perçues, qu’il avait toléré la situation dont il avait été victime. Il avait attendu de savoir qu’aucune indemnisation additionnelle ne viendrait pour déterminer l’ampleur de l’indemnisation supplémentaire à réclamer.

e. L’État de Genève a dupliqué en maintenant sa position et concluant au rejet des mesures d’instruction sollicitées.

f. Par écriture spontanée, A______ a exigé la tenue d’une audience. L’association d’Usagers des G______ avait reçu un soutien de CHF 1'250'000.- durant la pandémie de Covid-19. Il s’agissait d’une discrimination particulièrement injuste.

g. Ultérieurement, A______ a produit les comptes 2020 et 2021 des G______, la décision du DEE du 16 avril 2021 octroyant une aide financière aux G______, la décision sur reconsidération du DEE du 28 février 2023 concernant les G______, ainsi que l’extrait d’une décision relative à l’aide financière accordée à l’établissement « J______ » aux K______, afin de faire valoir une inégalité de traitement.

h. Par la suite, A______ a derechef conclu spontanément à une non‑imposition de l’indemnisation reçue, à une garantie de non-rétorsion envers la société et le J______, à recevoir une dernière tranche d’indemnisation et au remboursement de ses frais d’avocat. Il faisait en outre valoir une inégalité de traitement avec les indemnisations versées aux entreprises durant le sommet États‑Unis/Russie du 16 juin 2021.

i. Lors de l’audience du 28 mai 2024, A______ a déclaré que lorsqu’il avait acheté le B______, celui-ci était déjà ouvert puisqu’il existait depuis quarante ans. En septembre 2016, le B______ avait été fermé pour cause de travaux, puis immédiatement rouvert. Il n’avait pas recouru contre les décisions prises par le département du développement économique car il avait d'autres préoccupations. Il avait dû se battre pour obtenir des aides, notamment les RHT. C’était une période difficile. En janvier 2021, le DF avait indiqué qu'il allait les aider. Il avait fixé les frais fixes à CHF 291'000.-. Ils avaient été aidés pour les mois de janvier et février 2021. Il s'attendait à ce qu'il en soit de même pour les mois suivants jusqu'à fin mai 2021. C'était pour cette raison qu’il n’avait pas recouru contre les décisions. Ensuite, la clientèle était revenue, comme avant les fermetures, voire davantage. C'était bien la preuve que son chiffre d’affaires avait baissé uniquement à cause des fermetures. Sans celles-ci, au plus tard à la mi-2021, il aurait pu amortir toutes ses dettes selon ses calculs. À l'époque, aucune banque ne voulait prêter de l'argent à la société. Il avait donc dû effectuer un prêt de ses propres deniers. Il avait fait le pari qu'en cinq ans, la société pouvait lui restituer la somme prêtée. Il pensait qu’il allait être indemnisé de tous les frais fixes au prorata des jours fermés, ce qui ne correspondait pas à une pleine indemnité mais il aurait tout de même été d’accord avec celle-ci. Il avait dû vendre le 31 octobre 2021, soit au dernier moment, à cause de la promesse de vente signée et de la clause pénale de CHF 50'000.-.

L’attaché à la DG DERI, représentant l’État de Genève, a indiqué qu’il était chargé des dispositifs de cas de rigueur durant la pandémie de Covid-19. Beaucoup de mesures avaient été prises. Lors des premières fermetures, toutes les mesures d’aides n'existaient pas encore. Il avait été répondu aux besoins au fur et à mesure de la crise. Pour les mesures, il fallait à chaque fois une nouvelle base légale, donc un processus législatif, ce qui prenait du temps. Fin 2020, le paradigme avait changé et les cas de rigueur avaient été introduits. Dès lors, l’État avait indemnisé sur la base des coûts fixes. L'idée était de remplacer toutes les autres mesures prises jusque-là. Dix collaborateurs géraient cela, aidés de trente externes. Chaque dossier avait été visé par trois personnes, afin de garantir l'égalité de traitement et le principe de la légalité. L’État de Genève n’avait pas envisagé d'indemniser via des procédures d'expropriation matérielle. Il s’était inspiré des cas de rigueur développés par la Confédération. Les calculs effectifs appliqués n'avaient pas varié au fil du temps, à une exception près en décembre 2020 par des dispositions transitoires. Plus de 10'000 décisions en indemnisation avaient été rendues, contrôlées par la Cour des comptes. Il existait un rapport en ligne sur le site Internet de la Cour des Comptes confirmant la légalité des décisions ainsi que la conformité au principe de l'égalité de traitement. L'administration fédérale avait contrôlé et contrôlait toujours la légalité de ces décisions.

j. Par jugement du 30 mai 2024, le TAPI a rejeté la requête en indemnisation de A______, en déclarant irrecevables les conclusions tendant à la non‑imposition de l’indemnisation reçue, à une garantie de non-rétorsion envers la société et le J______ et à la perception d’une dernière tranche d’indemnisation.

Il n’y avait pas lieu de donner suite aux mesures d’instruction requises, dès lors qu’une audience de comparution personnelle des parties avait eu lieu et que, selon une appréciation anticipée des preuves, le TAPI considérait disposer d’un dossier complet.

Les mesures prises par les autorités en lien avec la fermeture de son établissement public ne pouvaient être assimilées à une expropriation matérielle. Dès lors que A______ ne prétendait pas que le refus d’aide constituait une atteinte à son droit de propriété, mais soulevait que c’était la fermeture de son établissement par l’autorité qui constituait une telle atteinte, la jurisprudence fédérale invoquée ne pouvait lui être appliquée. Cette atteinte ne pouvait pas non plus être considérée comme grave, s’agissant d’une restriction temporaire d’un peu moins de huit mois. Aucun sacrifice particulier en faveur de la communauté ne pouvait être retenu in casu dans la mesure où A______ avait fait l’objet de mesures identiques prises à l’encontre de tous les établissements publics, dans des circonstances analogues. S’il devait être admis que ces mesures relevaient d’une restriction à la propriété, ce qui n’était pas le cas, elles constituaient manifestement des mesures de police, non sujettes à indemnisation, destinées à protéger la santé publique et à écarter un danger concret, sérieux et imminent qui constituaient un but d’intérêt public. Il importait peu que l’atteinte provienne d’un fait de la nature et non pas de A______ lui-même. Il était également douteux que la fermeture d’établissements publics pendant une courte durée limitât directement le droit de propriété. Il s’agissait davantage d’une mesure portant atteinte à la liberté économique.

E. a. Par acte expédié le 24 juin 2024, A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en concluant à ce que l’État de Genève soit condamné à lui verser la somme de CHF 99'140.70, laquelle devait être « considérée fiscalement comme le remboursement partiel d’une créance existante et déjà déclarée à l’AFC en 2022 et ne [devait] donc pas être soumise à un impôt sur le revenu ni sur la fortune du demandeur », avec intérêts à 5% dès le 31 mai 2021.

Les périodes de fermeture du spa durant la pandémie de Covid-19 avaient affecté le chiffre d’affaires de celui-ci, alors qu’il était en augmentation depuis qu’il l’avait repris. Entre 2016 et 2020, l’actif du fonds de commerce et la dette avaient pu être rapidement, respectivement, amortis et remboursés. Dès l’ouverture du spa, le chiffre d’affaires était à nouveau devenu rapidement normal. Pendant les jours d’ouverture durant la pandémie de Covid-19, le chiffre d’affaires journalier moyen était de CHF 2'400.-. Compte tenu des 294 jours de fermeture, la perte s’élevait à environ CHF 700'000.-, à laquelle s’ajoutait une perte d’environ CHF 40'000.- due au pass sanitaire introduit le 13 septembre 2021 et de CHF 200'000.- en raison de la diminution du prix de vente de la société.

Les indemnités versées au spa avaient été mentionnées correctement par l’intimé, mais demeuraient insuffisantes au regard des pertes subies et des promesses faites au début de l’année 2021. Au final, le montant total de l’indemnité Covid-19, y compris les RHT, s’élevait à CHF 231'682.90, soit près de 31% du chiffre d’affaires de CHF 740'000.-. Ayant constaté des incohérences dans le calcul des indemnités pour cas de rigueur, il avait mené sa propre enquête auprès de diverses entreprises du canton de Genève, dont les G______ et le J______, constatant une inégalité de traitement entre celles-ci durant les années 2020 et 2021. Les dancings et autres établissements publics nocturnes avaient bénéficié en 2020 d’une forme d’aide de cas de rigueur, dont les autres établissements comme le B______ n’avaient pas bénéficié.

Le jugement querellé confondait expropriation matérielle et expropriation temporaire, et refusait de se prononcer sur les inégalités entre les différents commerces. Le Conseil fédéral avait toutefois confirmé dans un rapport sur les aides Covid-19 pour les cas de rigueur, que les cantons avaient commis des inégalités dans leur octroi. Il était incompréhensible que l’intimé ne veuille pas fournir les documents demandés. En outre, pour comparer la situation du spa à un commerce semblable, il avait besoin de savoir comment avaient été indemnisés les H______ en 2021.

Référence était faite à la légalité uniquement par rapport aux lois liées à la pandémie de Covid-19 élaborées dans l’urgence, en oubliant les autres lois existantes. Le respect du principe de l’égalité de traitement était invoqué à tort, vu le système d’indemnisation discriminatoire et arbitraire mis en place. Le principe d’indemnisation était anormalement favorable dans le cas du sommet États‑Unis/Russie en comparaison des indemnités versées pour les longues fermetures durant la pandémie de Covid-19. En plus de la distinction discriminatoire entre les entreprises dites « essentielles » et celles dites « non‑essentielles », ces dernières avaient subi des traitements différents entre elles. En outre, le calcul des aides « cas de rigueur » pour la société était faux. Cette dernière aurait dû recevoir CHF 119'652.- au lieu de CHF 53'444.60. La dernière tranche d’indemnisation versée très tardivement après la vente du spa ne pouvait pas être considérée comme ayant été reçue par lui-même. Par ailleurs, il n’était pas explicable que les spas des hôtels avaient pu rester ouverts alors que le sien avait dû fermer. En n’indemnisant pas toutes les charges fixes, l’intimé l’avait obligé à puiser dans sa propre épargne pour combler le déficit financier du spa. Ce dernier était ainsi encore endetté de CHF 200'000.- au moment de la vente alors qu’il n’aurait plus dû l’être. Cela correspondait à « un impôt énorme, disproportionné et discriminatoire sur [sa] fortune auquel le reste la population n’a[vait] pas été soumis ». Il était improbable que l’administration en charge de calculer ces indemnisations ne fût pas consciente de ces inégalités, de sorte que les fonctionnaires concernés avaient agi de façon illicite, par négligence ou à dessein. Un avis de droit qu’il produisait confirmait l’illégalité et la disproportion des fermetures de commerces, ce qui renforçait le devoir de l’intimé d’indemniser correctement les entreprises fermées.

Il lui avait été reproché de ne pas avoir fait recours à temps alors qu’il avait fallu huit mois à l’administration pour lui répondre et qu’il lui avait fallu attendre la fin des onze versements d’indemnités pour se rendre compte de leur adéquation ou non. Aucune voie de recours n’était indiquée sur les deux premières décisions de versement « cas de rigueur » 2021, seule la dernière mentionnait la possibilité d’une réclamation (celle-ci n’avait toutefois été reçue que par E______). Les demandes adressées par l’intermédiaire de son conseil devaient être considérées comme des réclamations. De même, sa « plainte » et son recours concernaient l’indemnité pour cas de rigueur du 20 décembre 2021.

Par conséquent, pour réparer les inégalités subies, il manquait un montant de CHF 66'207.40 (CHF 119'652.- - CHF 53'444.60). Il acceptait que « cette somme corresponde aux dommages dus aux actes illicites de l’administration, sans majoration, pour autant que la condamnation soit effective dans ce jugement ». Il fallait ajouter les frais d’avocat déjà payés en CHF 32'933.35, ce qui représentait un total de CHF 99'140.70. « Cette somme [devait] être considérée fiscalement comme le remboursement partiel d’une créance existant et déjà déclarée à l’AFC en 2022 et ne [devait] donc pas être soumis[e] à un impôt sur le revenu ni sur la fortune ».

À l’appui de son recours, il produisait notamment les documents suivants :

- un document récapitulatif des aides financières reçues pour un montant total de CHF 231'682.90, établi par lui-même ;

- divers courriels en lien avec ses demandes fondées sur la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) des 10 mars 2024 et les réponses apportées à celles-ci par le DEE ;

- une copie du rapport n°173 de la Cour des comptes de septembre 2022 concernant la mission d’accompagnement et de soutien à la DG DERI pour les aides financières « cas de rigueur », concluant qu’ « à l’issue de ses travaux, la Cour constate que, de manière générale, l’organisation mise en place par la DG DERI a permis d’assurer le versement rapide des aides financières aux bénéficiaires, pour un montant supérieur à CHF 550'000'000.-, dans le respect des dispositions légales, tout en limitant les risques d’erreur et d’abus. Elle rappelle que la DG DERI a dû s’organiser, notamment en engageant près de 25 gestionnaires au plus fort de son activité, pour effectuer des tâches qui sont éloignées de sa mission d’origine » ;

- un courrier de la Cour des comptes du 20 juin 2024 lui confirmant avoir vérifié que « les contrôles mis en place étaient adéquats et qu’ils permettaient d’assurer le respect des conditions d’éligibilité et des modalités de calcul de l’aide financière » ;

- quatre notes d’honoraires de son précédent conseil, datées des 7 juin 2023, 5 février 2024, 22 avril 2024 et 12 juin 2024 pour des montants de respectivement CHF 5'614.55, CHF 10'383.65, CHF 5'760.80 et CHF 3'635.35.

b. L’intimé a conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.

Dans le cadre du dispositif cas de rigueur, le canton de Genève prévoyait une indemnisation pour « perte économique » pour la période du 1^er janvier 2020 au 31 décembre 2021 (sous condition du constat d’un recul de chiffre d’affaires d’au moins 25% par rapport à 2018 et 2019), et une indemnisation en cas de fermeture d’au moins 40 jours dès le 1^er novembre 2020, portant sur la période de fermeture effective en 2021. Ces deux types d’indemnisation, portant sur une période de couverture et un calcul pour déterminer le montant de l’indemnité différents, n’étaient pas cumulables, le DEE appliquait l’approche la plus favorable pour l’entreprise. Comme le B______ était en situation bénéficiaire en 2020 (chiffre d’affaires supérieur aux coûts totaux), il ne pouvait pas prétendre à une indemnité pour « perte économique » sur l’année considérée. Bien que la décision du 29 avril 2021 portant sur une deuxième indemnité pour cas de rigueur mentionnait qu’une demande d’aide supplémentaire pour fermeture devrait être déposée, tel n’avait pas été le cas. En revanche, une troisième demande cas de rigueur avait été déposée le 13 octobre 2021. Par décision du 20 décembre 2021, le département avait accordé une aide financière complémentaire pour le premier semestre 2021. L’indemnité pour perte économique pour cette période étant supérieure aux aides pour fermeture déjà versées, le département avait versé uniquement la différence entre les deux montants.

Concernant le dispositif d’aide Covid-19 en général, il ressortait des documents publiés tant par la Confédération que par la Cour des comptes que l’aide avait été accordée à environ 3'300 entreprises (sur 4'000 entreprises ayant demandé une aide), ce qui représentait environ 10'000 décisions pour un total d’aides accordées d’environ CHF 600'000'000.-.

Il s’en rapportait à justice quant à la recevabilité du recours, bien que celle-ci fût douteuse sous l’angle des griefs invoqués. Le recourant ne critiquait pas le jugement attaqué, mais formulait des critiques générales sur le rôle de l’État, sur la crise sanitaire, les aides financières accordées à des tiers, voire les décisions précédentes notifiées au spa. En deuxième instance, le recourant modifiait le cadre formel du litige, en changeant ses conclusions. Certains faits étaient également modifiés par rapport à la demande au TAPI, tels que le nombre de jours de fermeture en 2020/2021 et le chiffre d’affaires quotidien entre 2019-2021, ceux-ci ayant été augmentés. La conclusion constatatoire sur la non-soumission à l’impôt de l’éventuel remboursement d’une créance n’était pas recevable, dès lors qu’aucune procédure fiscale n’était en cours.

L’envoi de courriels successifs par le recourant au DEE et au préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : PPDT) ne facilitait pas le suivi de ses demandes LIPAD. Néanmoins, le DEE y avait répondu avec diligence, lui transmettant notamment une copie anonymisée des décisions concernant les G______ et les H______ dans le cadre du dispositif pour cas de rigueur. Les nouvelles questions LIPAD ne pouvaient pas être soumises à la chambre administrative sans avoir fait l’objet au préalable d’une médiation devant le PPDT et d’une décision du département.

Vu les bases légales applicables concernant la pandémie de Covid-19 et la jurisprudence y relative, cette procédure en indemnisation pour expropriation ne permettait pas d’aller au-delà des règles Covid-19 cas de rigueur. Faute de responsabilité étatique et de base légale, elle ne permettait pas non plus le paiement des frais d’avocat réclamés par le recourant.

Il n’était pas contesté que le B______ avait perçu des aides financières étatiques à hauteur de CHF 231'682.90. Ces aides étaient fondées sur la législation topique et n’avaient pas été contestées. Compte tenu des principes de légalité et d’égalité, l’État ne pouvait avantager le B______ par rapport à d’autres entreprises qui se trouvaient dans les mêmes circonstances de fermeture. Selon les considérations générales en matière d’expropriation, les mesures de police, parmi lesquelles les mesures de santé publique, ne donnaient pas droit à indemnisation pour atteinte à la propriété. Le calcul du dommage allégué par le recourant avait beaucoup varié en cours de procédure. En outre, il avait librement choisi de conclure un contrat pour la vente du spa au 21 octobre 2021, avec un avenant et en accordant une baisse de prix à l’acheteur. L’empressement du recourant à encaisser un prix de vente réduit n’était pas imputable à l’État.

Quant aux griefs formulés par le recourant devant la chambre administrative, la distinction opérée entre les entreprises « essentielles » et « non‑essentielles » ne se trouvait pas dans la législation en matière d’aide Covid-19. Les indemnisations des entreprises respectaient strictement le cadre légal et un contrôle judiciaire aurait pu être effectué au besoin. Le recourant faisait fi de la dernière aide versée le 20 décembre 2021, alors que les décisions en cause étaient bien fondées s’agissant de leur calcul. Lors de la fermeture de l’automne 2020, une exception était faite pour les installations des hôtels, vu la nécessité de limiter les regroupements de foule dans ces lieux et le plus faible nombre de personnes concernées par les hôtels. Cette procédure ne visait pas à contrôler la légalité de l’arrêté du Conseil d’État du 1^er novembre 2020. Si le Tribunal fédéral ne s’était pas prononcé sur la fermeture concrète du spa du recourant, il avait néanmoins d’ores et déjà admis que les mesures prises par les autorités étaient aptes à protéger la santé publique et juridiquement admissibles en application du principe de proportionnalité. Les fermetures/indemnités Covid-19 se distinguaient des indemnisations lors du sommet États-Unis/Russie, puisque les premières étaient imposées par une crise sanitaire, tandis que des raisons sécuritaires imposaient la fermeture de certaines rues pour les secondes. L’arrêté du 16 juin 2021 ne faisait pas référence à l’expropriation. Les aides Covid-19 cas de rigueur ne visaient pas à indemniser les choix économiques des entreprises. Les différentes bases légales et réglementaires fixaient le dispositif d’aide, en prévoyant notamment les bénéficiaires de l’aide, les méthodes de calcul et le plafond des aides, afin d’éviter une distribution inégale, voire arbitraire de l’aide. Il était contesté que les fonctionnaires aient agi de manière illicite. Compte tenu du nombre de demandes reçues, il était logique que leur examen ait pris du temps. Il n’était pas imputable à l’intimé que la décision du 20 décembre 2021 ait été reçue par le repreneur du spa, vu que l’établissement était le bénéficiaire formel de l’aide. Même si une voie de droit devait être ouverte contre les indemnités Covid-19 cas de rigueur, la légalité de leur montant devrait être confirmée. Le courrier du 6 octobre 2021 ne pouvait pas être considéré formellement comme une réclamation, faute de se référer aux décisions des 1^er mars et 29 avril 2021 et étant antérieur à celle du 20 décembre 2021.

Étaient joints notamment les documents suivants :

- une copie de la demande pour cas de rigueur de la société du 3 février 2021 ;

- un questionnaire pour demande supplémentaire cas de rigueur motif fermeture de la société du 8 mars 2021 ;

- une déclaration complémentaire 2021 pour cas de rigueur de la société du 13 octobre 2021 ;

- un courriel de A______ au département des institutions et du numérique (ci-après : DIN) du 17 février 2024, consistant en une demande d’accès au sens de la LIPAD aux décisions d’indemnisation rendues pour les G______ (à laquelle le DIN a répondu le 14 mars 2024), ;

- un courriel de A______ au DIN du 29 mai 2024 posant plusieurs questions en lien avec la méthode de calcul des indemnisations octroyées, notamment en comparaison de celles accordées aux H______ ;

- les courriels des 5, 12 et 13 juin 2024 de A______ au PPDT demandant des documents et renseignements complémentaires notamment concernant les H______, auxquels le DEE a répondu et donné suite le 22 juillet 2024 ;

- un courrier du 22 juillet 2024 du DEE à A______, transmettant à celui-ci trois décisions anonymisées des 1^er et 11 mai, ainsi que 6 octobre 2021 concernant les indemnités accordées aux H______. Le DEE a confirmé par courriel du 23 juillet 2022 que la totalité des décisions les concernant lui avait été transmises ;

- un courriel du 22 juillet 2024 de A______ au DEE et au PDDT faisant part de son indignation quant à la teneur de l’art. 11c de l’arrêté du 1^er novembre 2020.

c. Le recourant a répliqué en maintenant sa position. Il demandait la récusation de la juge déléguée.

Il contestait avoir modifié le cadre formel de sa plainte, se contentant de la compléter en fonction des nouveaux éléments obtenus. Le point commun de toutes ses plaintes était « des indemnisations de fermeture et de privation d’usage nettement insuffisantes ». Ses demandes LIPAD étaient légitimes. Si le total des indemnités reçu par le B______ pouvait sembler important, tel n’était pas le cas en comparaison de la perte de chiffre d’affaires sur dix mois de fermeture. Les écritures de réponse reprenaient en partie celles de première instance, ce qui n’était pas admissible. S’il appartenait à l’entrepreneur d’assumer « un risque entrepreneurial normal », il ne lui revenait pas d’assumer celui d’une fermeture administrative et d’une « privation grave d’usage non imputable à lui-même ». Il était dans l’impossibilité de recourir contre les décisions du département, dans la mesure où il n’était plus propriétaire du spa. Il n’avait appris l’existence du troisième versement qu’en février 2022. Les audiences de conciliation et de comparution n’avaient été qu’un « simulacre de justice expéditive et sommaire ». Il n’avait pas pu s’exprimer sur les points essentiels. Le juge de première instance avait fait montre « d’un déni méprisant de justice et d’une forme d’abus d’autorité ». Il était vrai qu’il avait corrigé et modifié certaines informations, notamment le nombre de jours de fermeture qui n’était pas exact. Le fait que le chiffre d’affaires de la société était plus important en 2020/2021 qu’en 2019/2020 montrait seulement qu’il avait bien géré son commerce, lequel avait été ralenti par les fermetures prononcées. Si le chiffre d’affaires 2020 mentionné par l’intimé était correct, tel n’était pas le cas des charges. Compte tenu des pertes résultant des comptes 2020, il avait volontairement diminué les amortissements pour ne pas les aggraver. Il n’avait jamais demandé des indemnités pour perte économique mais pour fermeture. Il lui manquait les indemnités pour la période du 9 mars au 31 mai 2021. En réalité, il avait adressé une demande déjà le 14 septembre 2021, et non pas le 13 octobre 2021. Les chiffres indiqués étaient erronés, ce qui était particulièrement problématique. Tout avait été fait pour lui cacher la vérité dans le but de lui verser le moins possible d’indemnités. L’arrêté du 1^er novembre 2020 constituait un « acte illicite de l’État » qui nécessitait « une plainte séparée ».

En complément, il produisait notamment les documents suivants :

- une déclaration complémentaire 2021 pour cas de rigueur au nom de la société, datée du 14 septembre 2021 ;

- une demande pour cas de rigueur au nom de la société du 3 février 2021 ;

- une copie du compte d’exploitation de la société pour la période de 2020 à mi‑2021.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable sous cet angle (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).

2.             L’objet du litige doit être précisé.

2.1 Selon l'art. 65 LPA, l'acte de recours contient, sous peine d'irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (al. 1). Il contient également l'exposé des motifs ainsi que l'indication des moyens de preuve (al. 2).