Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) M. A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______, feuille ______ de la commune de B______.

Il exploite sur cette parcelle, ainsi que sur les parcelles n° 2______ et 3______ dont le propriétaire est M. C______, le Centre hippique de B______ SA (ci-après : le manège), dont le but est l'exploitation d'un manège, d'une école d'équitation et de toutes autres activités liées au domaine équestre.

Les trois parcelles sur lesquelles est érigé le manège se situent en zone agricole.

2) Le 4 mai 2007, un inspecteur de la police des constructions du département des constructions et des technologies de l'information, devenu depuis lors le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : le département), a constaté lors d'un contrôle sur place que des travaux de terrassement étaient en cours et qu'un carrousel à chevaux avait été mis en place, le tout sans autorisation préalable.

3) Le 22 mai 2007, la police des constructions a notifié à M. A______ un ordre d'arrêt de chantier.

4) Le 25 juin 2007, le département, ayant relevé que les travaux réalisés sans autorisation consistaient en deux bâtiments affectés à des boxes pour chevaux, un carrousel, ainsi qu'une dalle en béton destinée à recevoir un couvert pour une future zone de stabulation libre, a confirmé sa décision d'arrêt de chantier et invité M. A______ à déposer une requête en autorisation de construire. Il lui laissait au surplus le soin de poursuivre les démarches entreprises en vue d'une demande de modification de zone.

5) Lors d'un nouveau contrôle sur place le 24 juillet 2007, un inspecteur de la police des constructions a constaté que le chemin communal reliant la route de D______ au chemin de E______ avait été récemment réaménagé, sur au moins toute la portion bordant le manège. Des places de parking avaient également été aménagées. La construction de deux nouveaux bâtiments (écuries) sur la parcelle n° 1______ avait été achevée. En revanche, l'arrêt des travaux semblait avoir été respecté sur les parcelles n° 2______ et 3______.

6) Par requête enregistrée le 18 août 2007 sous le n° DD 4______, M. A______ a sollicité du département la délivrance d'une autorisation de construire lui permettant de transformer son manège par la création de quinze boxes, d'un carrousel et d'un bâtiment de stabulation libre pour chevaux. Seules les parcelles n° 1______, dans son intégralité, et n° 3______, en partie, étaient concernées par ce projet.

7) Le 22 août 2007, le département a infligé à M. A______ une amende administrative de CHF 10'000.- et réitéré son ordre d'arrêt de chantier, assorti de la menace des peines prévues à l'art. 292 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0), dans la mesure où les travaux illicites avaient été poursuivis en dépit de l'arrêt de chantier prononcé le 22 mai 2007.

Non contestée, cette décision est entrée en force et M. A______ s'est acquitté du montant de l'amende.

8) Le 17 avril 2008, M. A______ a adressé au département du territoire de l'époque une demande de renseignements tendant à la modification du régime des zones des parcelles sur lesquelles se trouvait le manège, proposant le passage en zone sportive. Cette demande a été enregistrée sous le n° DR 5______.

9) Le 23 avril 2008, un inspecteur de la police des constructions a procédé à un nouveau contrôle sur place et constaté que des travaux de bétonnage et de revêtement étaient en cours dans l'espace situé entre le bâtiment n° ______ et les nouvelles écuries construites le long de la route de D______. Il a ordonné sur place l'arrêt immédiat des travaux.

10) Par décision du 29 avril 2008, le département a infligé à M. A______ une amende administrative de CHF 20'000.-, compte tenu de la gravité de l'infraction, étant précisé que la totale désinvolture de l'intéressé et sa persistance à faire fi des injonctions du département étaient parfaitement inadmissibles. L'ordre d'arrêt de chantier était par ailleurs maintenu. Les travaux constatés le 23 avril 2008 avaient été entrepris sans autorisation et l'instruction de la requête en autorisation de construire n° DD 4______, déposée en vue de tenter de régulariser la situation d'infraction dans laquelle se trouvaient les constructions sises sur la parcelle n° 1______, n'était toujours pas terminée. Ces travaux avaient ainsi été engagés illégalement, malgré l'arrêt de chantier ordonné le 22 mai 2007, réitéré le 22 août 2007. Étant donné le non-respect de cette dernière décision, laquelle était assortie de la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, l'affaire allait être dénoncée au Procureur général.

11) Par acte du 2 juin 2008, M. A______ a recouru contre la décision précitée auprès du Tribunal administratif, devenu depuis lors la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), concluant à son annulation en tant qu'elle le condamnait au paiement d'une amende administrative de CHF 20'000.-. Ce recours a été enregistré sous le n° de cause A/1948/2008.

Il avait entrepris en 2007, sans y avoir été autorisé, des travaux qu'il jugeait parfaitement indispensables au bon fonctionnement de son manège. En l'occurrence, les travaux de bétonnage constatés lors du contrôle du 23 avril 2008 étaient des travaux de très faible importance. Il ne contestait pas, en soi, le principe même de la sanction qui lui avait été infligée, mais considérait que le montant de l'amende était excessif et disproportionné, eu égard à la gravité de l'infraction commise. Dès lors que le département avait fait savoir qu'il allait dénoncer l'affaire au Procureur général, il n'était pas utile de fixer un montant si élevé de l'amende, sans rapport avec sa situation financière, pour lui faire admettre qu'il ne devait plus entreprendre de travaux dans son manège, y compris de moindre importance, sans y avoir été autorisé au préalable. Dans la mesure où l'instruction de la requête en autorisation de construire n° DD 4______ était toujours en cours, il n'était pas exclu que la situation soit régularisée à brève échéance.

La police des constructions était intervenue, pour la première fois au mois de mai 2007, sur dénonciation de la commune de B______. Le recourant se considérait victime d'une inadmissible politique d'acharnement de la part des autorités locales, lesquelles n'hésitaient pas à faire intervenir la police des constructions régulièrement et systématiquement pour contrôler le moindre de ses gestes. Le montant de l'amende qui lui était infligée en était une parfaite illustration.

12) Le 16 juin 2008, M. A______ a complété son recours, persistant dans ses conclusions.

Dans la mesure où la procédure d'autorisation de construire visant à régulariser sa situation était pendante et que les travaux entrepris, pour lesquels il était sanctionné, allaient selon toute vraisemblance être bientôt ratifiés, l'empressement avec lequel le département lui avait notifié une nouvelle amende si élevée ne se justifiait pas eu égard au résultat escompté et heurtait gravement le sentiment de justice.

Sans nier le fait qu'il avait commis une infraction, il avait le sentiment que le zèle dont faisait preuve le département à son égard découlait de l'attention soutenue que lui portaient la commune de B______ et certains de ses habitants. Il estimait ainsi que la quotité de l'amende querellée relevait davantage d'un règlement de comptes que d'une stricte application du droit.

L'ampleur, au demeurant minime, des travaux constatés le 23 avril 2008 était sans commune mesure avec celle des travaux entrepris au cours de l'année 2007. Il ne s'agissait pas de « travaux de bétonnage », mais de la pose de pavés scellés dans le sol sur une surface de l'ordre de 80 m² seulement. Bien qu'ils n'aient pas fait l'objet d'une autorisation préalable, le département avait outrepassé son pouvoir d'appréciation en arrêtant le montant de l'amende à CHF 20'000.- et en le dénonçant simultanément au Procureur général. Son attitude ne justifiait pas davantage ce montant disproportionné.

Comme le savait le département, une requête tendant à la modification du régime de zone des parcelles sur lesquelles se trouvait le manège était actuellement à l'étude. L'objectif de cette demande était de doter le manège d'installations complémentaires et conformes à la législation sur la garde des chevaux, afin de permettre la pratique de l'équitation sportive dans des conditions officielles et optimales. Par conséquent, les travaux mineurs pour lesquels le recourant avait été lourdement sanctionné allaient être intégrés dans l'accomplissement de travaux de plus grande importance et conformes à la zone sportive souhaitée.

L'argumentation du département s'agissant du montant de l'amende était manifestement exagérée, ce d'autant que la dénonciation au Procureur général suffisait à le dissuader d'entreprendre à l'avenir des travaux dans son manège sans autorisation.

13) Le 2 juillet 2008, le département a refusé de délivrer l'autorisation de construire n° DD 4______ sollicitée, ayant pour objet la construction de quinze boxes, d'un carrousel et d'un bâtiment de stabulation libre pour chevaux, ainsi que l'aménagement de places de parking extérieures. L'agrandissement projeté du bâtiment existant excédait largement le seuil légal de 100 m² de surface admissible. M. A______ n'exerçait pas la profession d'agriculteur et les constructions projetées n'étaient pas conformes à la destination de la zone agricole. De plus, ces aménagements n'étaient pas des constructions dont l'emplacement était imposé par leur destination en zone agricole. Le département fondait sa décision notamment sur les préavis défavorables émis par le service de l'agriculture et la direction de l'aménagement du territoire. Seule une modification des limites de zone pouvait conduire à l'acceptation de la requête.

14) Par décision du 2 juillet 2008 également, compte tenu du refus précité et du fait que le projet soumis à examen était déjà réalisé, le département a ordonné à M. A______ de rétablir dans leur état initial, dans un délai de nonante jours, la surface sise sur la parcelle n° 1______ sur laquelle des terrassements avaient été effectués, ainsi que la surface aménagée en places de parking le long du chemin communal sis au sud-ouest du manège. Le département a en outre ordonné à l'intéressé de démolir, dans le même délai, les deux bâtiments affectés à des boxes pour chevaux, le carrousel, les boxes pour chevaux situés au sud-ouest de la parcelle, ainsi que le bâtiment destiné à la stabulation libre sis au nord-est du manège existant. La situation litigieuse ne pouvait pas être régularisée et les constructions ne pouvaient pas être maintenues en l'état.

15) Le 31 juillet 2008, le département a conclu au rejet du recours contre sa décision du 29 avril 2008.

L'amende se justifiait dans son principe, dans la mesure où il n'était pas contesté que le recourant avait procédé illicitement à des travaux, lesquels n'avaient pas été autorisés préalablement, et refusé d'obtempérer aux deux ordres d'arrêt de chantier qui lui avaient été notifiés. Sa faute était extrêmement grave, ce d'autant que, malgré les nombreuses mesures et injonctions du département dont il avait déjà fait l'objet depuis 2007, il n'avait pas changé son comportement et qu'il ne pouvait pas ignorer qu'il agissait en contravention avec la réglementation en matière de construction. Au vu de son insoumission et de sa récidive avérée, le montant fixé à CHF 20'000.- était proportionné.

Contrairement à ce qu'alléguait le recourant, les travaux entrepris étaient multiples et importants, au point que la requête en autorisation de construire n° DD 4______ n'en couvrait pas la totalité. Sous réserve des résultats de l'instruction en cours, cette requête n'allait éventuellement pouvoir régulariser qu'une partie des travaux. L'intérêt privé du recourant devait céder le pas à l'intérêt public au respect de la loi.

16) Le 31 juillet 2008, M. A______ a interjeté recours auprès de la commission cantonale de recours en matière administrative, devenue depuis lors le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision de refus d'autorisation de construire n° DD 4______. Il a conclu à son annulation et au renvoi du dossier au département pour délivrance de l'autorisation sollicitée, ainsi que, préalablement, à la suspension de l'instruction du recours jusqu'à ce que le sort de sa requête en modification des limites de zone soit scellé. Ce recours a été enregistré sous le n° de cause A/4432/2008.

17) Par acte du 31 juillet 2008, M. A______ a recouru auprès de l'ancien Tribunal administratif contre la décision d'ordre de démolition et de rétablissement de la situation antérieure du 2 juillet 2008, concluant préalablement à la suspension de la procédure jusqu'à droit jugé sur l'autorisation de construire, principalement à l'annulation de ladite décision. Ce recours a été enregistré sous le n° de cause A/2827/2008.

18) Par décision du 5 août 2008, le Tribunal administratif a prononcé la suspension de la procédure n° A/2827/2008.

19) Le 7 novembre 2008, le juge délégué a tenu une audience de comparution personnelle des parties.

a. M. A______ contestait le montant de l'amende de CHF 20'000.-, non le fait d'avoir effectué des travaux mineurs sans autorisation. Il devait mettre en conformité les installations du manège afin d'en poursuivre l'exploitation dans le respect des législations fédérales sur la protection des animaux et sur la protection des eaux, mais également dans un souci de sécurité pour éviter que des chevaux n'aillent sur la route. Il était convoqué par la commission de recours dans le cadre du refus de l'autorisation de construire. Il ignorait la suite donnée à sa demande de renseignements en vue de la modification du régime de zones, étant précisé que la procédure de consultation était toujours en cours. Il était domicilié au Brésil.

b. Le conseil du recourant avait sollicité la suspension de la procédure n° A/4432/2008 s'agissant du refus de l'autorisation de construire dans l'attente de l'issue du processus de modification du régime de zones. À la requête du département, le recourant renonçait, en tant que besoin, à se prévaloir de la prescription s'agissant de l'amende de CHF 20'000.-. Il proposait, à titre transactionnel, de verser le jour même CHF 5'000.- en lieu et place du montant de l'amende querellée.

c. La représentante du département a précisé que l'amende de CHF 20'000.- sanctionnait la récidive et le non-respect d'un ordre du département. Elle n'était pas opposée à la suspension de la cause dans l'attente d'une décision définitive quant au refus de l'autorisation de construire. Le département ne s'était d'ailleurs pas opposé à la suspension de la procédure n° A/2827/2008 relative à l'ordre de démolition. Il ne souhaitait en revanche pas entrer en matière sur une transaction s'agissant du montant de l'amende.

20) Par la suite, le juge délégué s'est régulièrement adressé aux parties afin de s'enquérir de l'avancement des procédures concernant, d'une part, le refus d'autorisation de construire et, d'autre part, la demande de modification du régime des zones.

21) Le 11 novembre 2009, le recourant a indiqué que la procédure n° A/4432/2008 avait été suspendue par décision du 21 novembre 2008. S'agissant de la procédure non contentieuse de modification du régime de zones, les préavis recueillis à ce stade étaient favorables, voire favorables sous réserve. La commune de B______ avait toutefois préavisé négativement, ce qui avait conduit à une réponse négative, le 17 août 2009, à la demande de renseignements n° DR 5______. Des discussions avaient cependant été engagées avec la commune afin de parvenir à un accord débouchant sur une réponse positive, raison pour laquelle le maintien de la suspension des procédures pendantes paraissait indiqué.

22) Le 17 mai 2010, M. A______ a fait savoir que le processus de modification du régime des zones était toujours bloqué, vu le préavis négatif de la commune de B______. Des discussions étaient néanmoins toujours en cours avec la Mairie. Les procédures pendantes semblaient ainsi devoir rester suspendues.

23) Le 12 novembre 2010, le recourant a confirmé que le processus de modification du régime des zones demeurait bloqué, vu l'obstruction de la commune. Il ne désespérait néanmoins pas de lever cette opposition.

24) Le 26 novembre 2010, le département a pour sa part confirmé que, renseignements pris auprès de la direction générale de l'aménagement du territoire, il apparaissait que la seule demande déposée à l'époque pour un changement de zone (n° DR 5______) avait été refusée, sur préavis défavorable de la commune.

25) Le 7 juin 2011, M. A______ a indiqué avoir pris contact avec le nouveau maire de la commune pour tenter de débloquer la situation et devait le rencontrer prochainement pour une discussion sur le projet de modification du régime des zones.

26) Le 13 juillet 2011, le recourant, après avoir rencontré le nouvel exécutif communal, a fait savoir que ce dernier, de même que le conseil municipal, semblaient favorables à la modification du régime des zones. Cas échéant, les négociations dans ce sens allaient être prochainement reprises. Les procédures pendantes pouvaient ainsi rester suspendues.

27) Le 24 octobre 2011, le juge délégué a interpellé les parties quant à l'opportunité de suspendre formellement non seulement la procédure n° A/2827/2008, mais également la procédure n° A/1948/2008, à charge pour elles d'en solliciter, cas échéant, la reprise.

28) Le 11 novembre 2011, M. A______ a fait savoir que le conseil municipal de B______ avait à nouveau préavisé négativement la modification du régime des zones. Il allait néanmoins reprendre contact avec le département afin de demander la poursuite de la procédure de création d'une zone sportive avec affectation équestre.

29) Le 9 décembre 2011, le département a indiqué que, depuis son dernier courrier du 26 novembre 2010, aucun élément nouveau n'était intervenu dans le cadre de la DR 5______. Le recourant n'avait, depuis le refus du changement de zone, pas déposé de nouvelle requête en vue de la création d'une zone sportive équestre.

30) Le 18 janvier 2012, la chambre administrative a avisé les parties que la cause était gardée à juger.

31) Le 22 avril 2013, le juge délégué a confirmé aux parties qu'en l'absence d'éléments nouveaux, la cause était gardée à juger.

1) Depuis le 1^er janvier 2011, suite à l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l'ensemble des compétences jusqu'alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre administrative, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 LOJ).

Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1^er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.

2) Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -aLOJ ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 dans sa teneur au 31 décembre 2010 ; art. 145 al. 1 et 150 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05 dans sa teneur au 29 avril 2008).

3) Le recourant ne conteste pas le principe de l'amende administrative qui lui a été infligée le 29 avril 2008 suite à la réalisation de travaux sans autorisation préalable, mais estime que le montant de CHF 20'000.- fixé par le département serait excessif et disproportionné.

4) Sur tout le territoire genevois, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail, modifier même partiellement le volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation ou démolir, supprimer ou rebâtir une construction ou une installation (art. 1 al. 1 let. a, b et c LCI).