Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Messieurs Thierry BARBIER-MUELLER et Paul PILLET (ci-après : les propriétaires ou les requérants) sont propriétaires de la parcelle n° 7'876, feuille 47 de la commune de Genève-Cité, sise rue de Coutance 14-16-18, sur laquelle sont érigés notamment les bâtiments n° G 442, G 443, G 448, correspondant aux adresses précitées. La parcelle se situe en première zone à bâtir (« quartier de la Vieille-Ville de Genève qui se trouve dans les limites des anciennes fortifications »).

2) Les bâtiments précités se trouvent dans le périmètre de l'ancien faubourg de Saint-Gervais, lequel fait l'objet du plan de site de Coutance n° 27'626, adopté par le Conseil d'État le 23 mars 1988 (ci-après : le règlement).

Le plan de site désigne les bâtiments qui présentent un intérêt en raison de leurs qualités architecturales, urbaines et historiques et de leur appartenance à un ensemble (catégories A et B), ainsi que ceux qui participent au caractère du site (catégorie C) (art. 4 al. 1 du règlement). Les bâtiments de la catégorie A sont maintenus ; ils ne peuvent faire l'objet que de travaux d'entretien ou de rénovations nécessaires à une amélioration du confort des locaux (art. 4 al. 2 règlement). Les bâtiments de la catégorie B sont, en principe, maintenus ; toutefois, après consultation de la commission des monuments, de la nature et des sites et de la Ville de Genève, le département peut en autoriser la transformation ou la reconstruction, totales ou partielles (art. 4 al. 3 règlement).

Les bâtiments G 442, G 443 et G 446 ressortissent à la catégorie B.

3) Le 21 août 2012, les propriétaires ont déposé une demande d'autorisation de construire en procédure accélérée auprès du département des constructions et des technologies de l'information, devenu depuis lors le département de l'urbanisme, puis le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : le DALE ou le département) pour une installation de panneaux solaires thermiques intégrés à la toiture.

Étaient joints à la requête :

- un échange de courriers entre leur mandataire et l'office du logement des 3 et 26 avril 2012, dont il ressortait, d'une part, que ce dernier avait donné son autorisation quant à l'exécution des travaux, devisés à CHF 183'226.-, qu'il qualifiait de « travaux à plus-value » et, d'autre part, que le taux de couverture solaire pour les besoins en eau chaude sanitaire occuperait une surface de 47 % ;

- un descriptif des travaux, selon lequel les panneaux seraient installés sur une surface de 32 m² sur la toiture de l'immeuble central n° 16, côté rue de Coutance, après un détuilage partiel ;

- un descriptif technique, muni d'une photographie, des capteurs solaires envisagés ;

- des extraits cadastraux relatifs à la parcelle, des plans, des coupes et des photographies.

4) Dans le cadre de l'instruction de la requête, le DALE a recueilli les déterminations suivantes :

- dans son rapport d'entrée du 27 août 2012, la direction de l'aménagement du territoire de l'office de l'urbanisme s'est prononcée favorablement, sans autre commentaire ;

- dans son rapport d'entrée du 28 août 2012, l'inspection de la construction a formulé un préavis favorable, sous réserve de la production d'une pièce supplémentaire ;

- le 3 septembre 2012, la police du feu a émis un préavis favorable, sous conditions ;

- le 12 septembre 2012, le service de l'énergie (ci-après : SCANE) a formulé un préavis favorable ;

- le 3 octobre 2012, la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS), sous-commission monuments et antiquités (ci-après : SCMA) a délivré un préavis défavorable, ayant la teneur suivante :

« La sous-commission prend connaissance d'une demande d'installation de panneaux solaires thermiques sur la toiture des immeubles sis rue de Coutance 14, 16 et 18. Elle prend note, également, qu'il s'agit de toitures en pente recouvertes de tuiles et que l'installation serait située sur le pan ouest, soit du côté rue de Coutance.

Se référant à ses prises de position concernant la pose de panneaux dans les zones protégées, elle rappelle que le périmètre du plan de site de Coutance est assimilé à la zone protégée de la Vieille-Ville et que les règles établies sont les suivantes : les panneaux solaires sont exceptionnellement admis sur les terrassons et les toitures plates uniquement. Ceci dans le but de maintenir l'intégrité des toitures de tuiles et de préserver les vues.

Dès lors, elle ne peut entrer en matière pour cette proposition et émet un préavis défavorable.

Ce dossier a été traité lors de la séance du 19 septembre 2012. »

- le 10 octobre 2012, la Ville de Genève s'est déclarée favorable au projet, « sous réserve de l'avis de la CMNS s'agissant d'un immeuble situé dans un périmètre protégé » ;

- dans son préavis du 12 novembre 2012, sous la plume de la signataire du courrier du 26 avril 2012 par lequel il avait donné son aval au projet, l'office du logement a émis un préavis favorable, sans autre commentaire ;

5) Par décision du 12 juin 2013, le département a refusé l'autorisation sollicitée.

Le plan de site de Coutance avait pour but de préserver le caractère architectural et historique de l'ancien faubourg de St-Germain. Les bâtiments de la catégorie B étaient en principe maintenus. Toutefois, après consultation de la CMNS et de la Ville de Genève, le département pouvait en autoriser la transformation ou la reconstruction, totale ou partielle. En l'occurrence, en date du 8 octobre 2012, la CMNS avait rendu un préavis défavorable. L'installation projetée sur les toitures en pente, composées de tuiles, des immeubles précités, serait de nature à nuire au caractère architectural, à l'intérêt et à l'harmonie du site de Coutance, périmètre protégé. Le département faisait donc siens les termes du préavis défavorable de la CMNS du 8 octobre 2012. L'autorisation sollicitée ne pouvait pas être accordée.

6) Le 16 juillet 2013, les propriétaires ont interjeté recours devant le tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision précitée. Ils ont conclu, principalement, à son annulation et à ce qu'il soit dit que l'installation de panneaux sur les toitures des immeubles sis 14, 16 et 18 rue de Coutance était autorisée. Subsidiairement, ils concluaient au renvoi du dossier au département pour nouvelle décision dans le sens des considérants, le tout sous suite de frais et dépens.

Le DALE s'était contenté de se référer au préavis défavorable de la CMNS, sans tenir compte des préavis positifs rendus par la Ville de Genève et par le SCANE. La CMNS s'était contentée de retranscrire ses recommandations conservatrices en matière de panneaux solaires, sans examiner le cas, notamment l'absence de visibilité des panneaux solaires projetés depuis le domaine public. Cette appréciation n'était pas conforme à la législation en vigueur et à la jurisprudence de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative).

7) Par réponse du 16 septembre 2013, le département a conclu au rejet du recours.

8) Le TAPI a procédé à un transport sur place le 18 décembre 2013.

Cinq photographies ont été prises sur place, numérotées de 1 à 5 et annexées au procès-verbal dont il ressort que le tribunal et les parties se sont postés à divers emplacements donnant vue sur les façades du groupe d'immeubles sis au 14-16-18, rue de Coutance, afin de déterminer l'impact visuel du pan de toiture sur lequel les recourants souhaitent installer leurs panneaux solaires. Ils ont pu constater que celui-ci n'était pas visible depuis la rue de Coutance, dans sa partie haute comme dans sa partie basse, tant du côté pair que du côté impair. Il était en particulier masqué, depuis la portion haute de la rue, par l'immeuble sis à l'angle rue de Coutance/rue de Grenus, à l'adresse 20, rue de Coutance, dans la mesure où celui-ci était surélevé d'un étage par rapport aux immeubles litigieux. Le tribunal et les parties ont pu constater que la portion, côté impair, allant du n° 5 au n° 7 de la rue de Grenus offrait un accès visuel sur le pan de toiture. Cet impact visuel était encore plus important depuis la place de St-Gervais, le quai Turrettini et le Pont de l'Île. La présence de panneaux solaires a été constatée sur la toiture d'un immeuble ancien sis à la rue Rousseau, visible depuis l'angle formé par la rue de Coutance et la rue de Grenus.

9) Le 17 janvier 2014, le département a persisté dans les termes de sa décision et a précisé que les panneaux solaires constatés sur l'immeuble sis à la rue Rousseau avaient été autorisés le 12 décembre 2008. Cet immeuble ne figurait toutefois pas dans le périmètre du plan de site de Coutance, ni dans aucun autre périmètre protégé.

10) Le 30 janvier 2014, les recourants ont persisté dans leurs conclusions. Il n'y avait aucune uniformité des toitures dans le quartier de Coutance. Des panneaux solaires étaient visibles sur un bâtiment voisin, bien plus exposé à la vue depuis le domaine public que les bâtiments litigieux. Finalement, il avait été constaté, lors du transport sur place, que la toiture des immeubles concernés par la présente procédure n'était « visible que depuis un point du domaine public, soit depuis la place St-Gervais », mais non depuis la rue de Coutance et ses alentours. La technique des panneaux solaires avait largement évolué et permis de créer des panneaux esthétiques, pas plus gênants visuellement que des velux. Les panneaux solaires envisagés dans le cas d'espèce s'intégreraient bien mieux à la toiture que les panneaux déjà installés sur le bâtiment voisin, constatés lors de la visite sur place.

11) Par jugement du 11 février 2014, le TAPI a rejeté le recours.

L'objet de la requête des recourants, qui tendait à favoriser l'exploitation d'une énergie renouvelable au sens de la Constitution genevoise répondait incontestablement à un intérêt public important. Toutefois, cette installation n'était pas autorisable sous l'angle des critères que la CMNS avait élaborés et s'opposait à l'intérêt public à la protection du secteur de Coutance, dès lors qu'elle serait très clairement de nature à nuire au caractère architectural de l'immeuble et du site, ainsi qu'à l'harmonie et à l'intérêt historique de ce dernier. Ainsi que le TAPI avait lui-même pu en faire le constat sur place, l'atteinte au site que provoquerait cette installation, qui serait située à l'intérieur d'un périmètre protégé par la législation cantonale et d'un plan de site opposable au particulier, serait significative, le caractère potentiellement réversible de celle-ci ne pouvant modifier en rien cette appréciation. Le préavis de la CMNS, auquel la jurisprudence attachait un poids prépondérant, apparaissait essentiel à cet égard, dès lors que l'instance dont il émanait était compétente en la matière, dans la mesure où elle était formée de spécialistes disposant des connaissances techniques requises à même d'évaluer les impacts du projet sur le site et que sa composition permettait d'attendre d'elle l'élaboration d'un avis objectif. Ce préavis, obligatoire, était très clair, rien ne laissant supposer que la CMNS aurait pris en compte des éléments sans pertinence pour forger sa conviction ou qu'elle n'y aurait pas procédé avec soin et diligence. Le TAPI n'avait pas à substituer sa propre appréciation à celle de cette entité constituée de spécialistes.

12) Le 14 mars 2014, les propriétaires ont interjeté recours devant la chambre administrative contre le jugement précité. Ils ont conclu à son annulation et, principalement, ont repris les conclusions formulées devant le TAPI.

En préambule, les recourants relevaient que « tout l'enjeu de ce recours est que le département et les tribunaux prennent conscience de l'évolution des énergies renouvelables dans la société d'aujourd'hui et cessent de se retrancher derrière les préavis de la CMNS malgré un résultat de la pesée des intérêts clairement en faveur de l'intérêt au développement des énergies ».

Les griefs consistaient en une constatation inexacte des faits sur deux points et une mauvaise application du droit.

Concernant les faits, le TAPI n'avait pas tenu compte du descriptif précis des panneaux solaires envisagés. Celui-ci indiquait que : « grâce à l'intégration complète, avec pose affleurant dans différents types de toitures, avec un nombre d'éléments en tôle réduits au minimum, le système FK1 satisfait aux exigences les plus rigoureuses en termes d'esthétique ». Selon ledit descriptif, établi par une société professionnelle dans l'installation des panneaux solaires, ceux-ci seraient parfaitement intégrés à la toiture. La technique avait énormément évolué depuis quelques années et les nouveaux panneaux solaires étaient fins et intégrés au toit, en ce sens qu'ils remplaçaient les tuiles du toit et ne créaient ainsi aucun relief, faisant, pour ainsi dire, partie intégrante de la toiture. L'impact visuel sur le domaine public, et donc l'éventuelle atteinte au patrimoine était minime, comparée au gain d'énergie propre créée.

Le TAPI n'avait pas retenu que des panneaux solaires avaient été vus sur un immeuble voisin sis rue Rousseau. Bien que celui-ci ne se situe pas dans le périmètre du plan de site, le fait que des panneaux solaires y soient installés était significatif. Ceux-ci se voyaient très bien depuis la rue de Coutance et les rues aux alentours. Malgré cette soi-disant atteinte au patrimoine architectural, leur pose avait été autorisée le 12 décembre 2008. Les panneaux solaires envisagés dans le cas dont était recours seraient plus efficaces et permettraient la production de plus d'énergie que ceux situés sur le bâtiment de la rue Rousseau, la technologie ayant évolué en six ans. L'intérêt à la protection du patrimoine ne pouvait pas prendre le pas sur un intérêt aussi important que le respect de l'environnement et l'économie d'énergie polluante si l'immeuble se situait dans un certain périmètre, et céder à l'intérêt énergétique si l'immeuble se situait à quelques mètres de ce périmètre.

Concernant la mauvaise application du droit, le département et le TAPI mélangeaient leur rôle respectif avec celui de la CMNS. Celle-ci avait pour unique but de trancher si un cas d'espèce respectait l'intérêt « patrimoine » sans que la CMNS ne doive peser cet intérêt avec un autre. La pesée des intérêts intervenait après la délivrance des préavis et était du ressort du département et du TAPI en qualité d'autorité de recours. Le département ne devait pas se retrancher systématiquement derrière le préavis de la CMNS, mais devait décider, selon son pouvoir d'appréciation, si l'intérêt défendu par la CMNS dans son préavis devait être considéré comme plus important que d'autres intérêts publics. Si l'intérêt public à la protection de l'environnement et au développement des énergies renouvelables prévalait, le département ne contredisait pas la CMNS en autorisant la pose de panneaux solaires. Il jugeait simplement que l'intérêt défendu par la CMNS était moins important que l'intérêt au développement des énergies. En l'espèce, les seuls documents mentionnant que l'installation de panneaux solaires dans le quartier de Coutance était exceptionnellement admise consistaient dans des fiches de recommandations relatives aux panneaux solaires et à la préservation des sites bâtis établies par la CMNS. Ces fiches n'avaient aucune valeur juridique en soi. Elles étaient très restrictives et allaient au-delà de la protection du patrimoine souhaitée par le législateur. Il s'agissait des seuls documents sur lesquels s'était basée la CMNS pour rendre son préavis et donc les seuls éléments pris en considération par le département et le TAPI pour refuser l'autorisation sollicitée par les recourants. L'importance de ces fiches devait être relativisée. Toutes les lois en vigueur visaient à favoriser l'implantation d'énergies renouvelables en indiquant que le patrimoine devait être préservé dans son essence. Le plan de site de Coutance autorisait des transformations ou la reconstruction des bâtiments B. Une atteinte minime portée à la toiture de ceux-ci par l'installation de panneaux solaires devait donc être autorisée dans tous les cas, l'atteinte étant moins importante qu'une transformation ou une reconstruction et l'intérêt public protégé par la pose de panneaux solaires étant prépondérant.

13) Par réponse du 30 avril 2014, le département a conclu au rejet du recours.

Le grief de constatation inexacte des faits devait être rejeté. Ce n'était pas la question du volume des panneaux litigieux, soit l'éventuelle surélévation par rapport à la toiture, qui était problématique, mais leur visibilité depuis les environs, ainsi que l'atteinte à l'intégrité de la toiture. S'agissant des panneaux solaires situés sur un immeuble voisin, le TAPI les avait mentionnés dans la partie en fait et avait même pris une photographie lors du transport sur place.

Concernant la juste application du droit et singulièrement du pouvoir d'appréciation, il convenait de rappeler que le TAPI était composé, contrairement à la chambre administrative, de personnes ayant des compétences spéciales en matière de construction, d'urbanisme et d'hygiène publique. Formé pour partie de spécialistes, le TAPI pouvait exercer un contrôle plus technique que la chambre administrative, ce que celle-ci avait d'ailleurs retenu dans sa propre jurisprudence en s'imposant la réserve qu'elle estimait qu'il lui incombait d'avoir lorsqu'elle examinait s'il y avait eu abus ou excès du pouvoir d'appréciation de la part du département ou du TAPI. En l'espèce, le TAPI, après un examen approfondi, y compris un transport sur place, avait considéré qu'aucun motif justificatif était susceptible de remettre en question l'appréciation du département, fondée sur le préavis de la CMNS, instance spécialisée. Il s'était clairement posé la question de savoir si des éléments figurant au dossier étaient susceptibles de relativiser ou de mettre en doute le préavis de la CMNS, avant de constater que tel n'était pas le cas.

Les recourants remettaient en question, dans le cadre de la pesée des intérêts, la fiche de recommandations en matière de panneaux solaires édictée par le service des monuments et des sites (ci-après : SMS) afin de rendre publique sa pratique. Ils ne remettaient toutefois pas en cause l'application et l'interprétation des dispositions légales effectuées par le TAPI ou le département. Sur les immeubles litigieux, la pratique était identique à celle prévalant pour la Vieille-Ville. En l'espèce, l'intégration visuelle était problématique, notamment en raison de l'absence d'un terrasson ou d'une toiture plate qui aurait pu soustraire de la vue l'installation litigieuse envisagée. Une pesée des intérêts avait été effectuée par le SMS afin de rendre les particuliers attentifs aux contraintes patrimoniales en la matière. Cela avait le mérite d'être clair et de permettre aux propriétaires de se faire une idée du potentiel de leur bâtiment en la matière. Toutefois, cette restriction n'était pas figée, étant donné qu'une analyse au cas par cas s'effectuait tout de même. Le département restait enfin libre de remettre en question l'analyse des instances compétentes en matière de protection du patrimoine lorsqu'il estimait que l'aspect environnemental devait primer. L'intérêt des recourants à pouvoir produire de l'électricité était relatif. L'installation souhaitée était coûteuse et sa rentabilité faible, voire inexistante. Selon leurs propres déclarations, leur intérêt n'était pas financier, mais résidait plutôt dans une question de principe. Le refus de l'autorisation de construire n'engendrerait en aucun cas un préjudice important à leur égard. D'un autre côté, la préservation de la toiture et des vues d'un plan de site était d'un intérêt public prépondérant qui, dans le cas d'espèce, paraissait clairement avoir plus de poids. Les panneaux solaires érigés du côté des numéros pairs de la rue Rousseau, soit hors de tout plan de site, démontraient bien que c'était précisément l'aspect de protection du patrimoine qui était le motif justificatif du refus et non une quelconque politique publique allant à l'encontre de toute installation de ce genre.

14) Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Selon l'art. 61 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (al. 1 let. a), pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (al. 1 let. b). Les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2). Sur recours adressé au Conseil d'État, à l'un de ses départements ou à la chancellerie, ainsi qu'aux instances hiérarchiques supérieures des communes, établissements et corporations de droit public, le recourant peut en outre invoquer des motifs ayant trait à l'opportunité de la décision (al. 3).

3) a. Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol. Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger (art. 14 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700). Les zones à protéger comprennent les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels (art. 17 al. 1 let. c LAT).

b. Les zones protégées constituent des périmètres délimités à l'intérieur d'une zone à bâtir ordinaire ou de développement et qui ont pour but la protection de l'aménagement et du caractère architectural des quartiers et localités considérés (art. 12 al. 5 de la loi d'application de la LAT du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30).

c. Les zones de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications, du vieux Carouge, les ensembles du XIX^ème et du début du XX^ème siècle, le secteur Rôtisserie-Pélisserie, ainsi que les villages protégés font l'objet de dispositions particulières incluses dans la LCI (art. 28 LaLAT).

d. Sont désignées comme zones à protéger, au sens de l'art. 17 LAT, la zone de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications, selon les dispositions des art. 83 à 88 LCI (art. 29 al. 1 let. c LaLAT).

e. À teneur de l'art. 83 LCI, l'aménagement et le caractère architectural original des quartiers de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications doivent être préservés. Les dispositions de la loi sur l'énergie du 18 septembre 1986 (LEn - L 2 30) demeurent réservées (al. 1). Dans les quartiers de la Vieille-Ville, en cas de rénovation ou de transformation, les structures intérieures de même que les autres éléments dignes de protection doivent, en règle générale, être sauvegardés (al. 3). Dans tous les cas, l'architecture notamment le volume, l'échelle, les matériaux et la couleur des constructions doivent s'harmoniser avec le caractère des quartiers (al. 5). Il en est de même des enseignes, attributs de commerce, panneaux, réclames, vitrines mobiles et autres objets soumis à la vue du public (al. 6). En cas de transformation ou de rénovation, des mesures de rationalisation énergétique doivent être entreprises. Des panneaux solaires thermiques ou photovoltaïques peuvent être autorisés (al. 7).

Sous réserve des dispositions spéciales des art. 83 ss LCI, les dispositions générales de la LCI sont applicables à la zone de la Vieille-Ville et du secteur sud des anciennes fortifications (art. 84 LCI).

f. Les demandes d'autorisation, ainsi que les travaux de réfection de façades et de toiture sont soumis, pour préavis, à la CMNS (art. 85 al. 1 LCI). Ce préavis est motivé (art. 85 al. 2 LCI).

La CMNS est compétente pour donner son avis sur des projets régis par la loi sur la protection des monuments, de la nature et des sites du 4 juin 1976 (LPMNS - L 4 05) ou situés dans des zones protégées (MGC 2005-2006/V A 3505).

g. Le Conseil d'État peut édicter les dispositions nécessaires à l'aménagement ou à la conservation d'un site protégé par l'approbation d'un plan de site assorti, le cas échéant, d'un règlement (art. 38 al. 1 LPMNS). Ces plans et règlements déterminent notamment les mesures propres à assurer la sauvegarde ou l'amélioration des lieux, telles que les conditions relatives aux constructions, installations et exploitations de toute nature (implantation, gabarit, volume, aspect, destination - art. 38 al. 2 let. b 1 LPMNS).

h. Selon le règlement, le volume, l'échelle, les matériaux et teinte des constructions doivent être en harmonie avec les immeubles voisins et le caractère de l'ensemble (art. 3 al. 2 règlement). Le plan désigne les bâtiments qui présentent un intérêt en raison de leurs qualités architecturales, urbaines et historiques et de leur appartenance à un ensemble (catégories A et B), ainsi que ceux qui participent au caractère du site (catégorie C) (art. 4 al. 1 règlement). Les bâtiments de la catégorie A sont maintenus ; ils ne peuvent faire l'objet que de travaux d'entretien ou de rénovation nécessaires à une amélioration du confort des locaux (art. 4 al. 2 règlement). Les bâtiments de la catégorie B sont, en principe, maintenus ; toutefois, après consultation de la CMNS et de la Ville de Genève, le département peut en autoriser la transformation ou la reconstruction, totale ou partielle (art. 4 al. 3 règlement). Si des circonstances particulières le justifient et que cette mesure ne porte pas atteinte au but général visé, le département, après consultation de la CMNS et de la Ville de Genève, peut déroger aux dispositions du présent règlement (art. 9 règlement).