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dans la cause

PAROISSE CATHOLIQUE D’HERMANCE
représentée par Me Nicolas Jeandin, avocat

contre

DÉPARTEMENT DE L’INTÉRIEUR, DE LA MOBILITÉ ET DE L’ENVIRONNEMENT

et

Madame Murielle et Monsieur Marcel VOIGNARD
représentés par Me Gérald Benoît, avocat

3.             Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 123 V 150 consid. 2 p. 152 et les références). Commet un excès positif de son pouvoir d'appréciation, l'autorité qui exerce son appréciation alors que la loi l'exclut, ou qui, au lieu de choisir entre les deux solutions possibles, en adopte une troisième. Il y a également excès du pouvoir d'appréciation dans le cas où l'excès de pouvoir est négatif, soit lorsque l'autorité considère qu'elle est liée, alors que la loi l'autorise à statuer selon son appréciation, ou qu'elle renonce d'emblée en tout ou partie à exercer son pouvoir d'appréciation (ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310 et les références).

4.             L’objet du litige porte sur l’assainissement phonique du clocher imposé par la décision de l’autorité intimée du 19 mars 2012, de façon à ne pas induire des niveaux sonores maximum (L_fast) supérieurs à 60 dB(A) au niveau des fenêtres des locaux sensibles les plus exposés, la nuit entre 21h00 et 7h00.

Les premiers juges ont considéré que ce prononcé était justifié. En bref, ils ont tenu le raisonnement suivant. Après avoir rappelé le droit applicable (consid. 2 à 6), ils ont constaté que les niveaux sonores induits par les sonneries de la demi-heure et de l’heure, au niveau de la fenêtre ouverte de la chambre à coucher des époux Voignard occasionnaient un dépassement « d’au moins 5 à 15 dB(A) de la valeur de 60 dB(A), admise comme étant sensiblement gênante ». Le bruit de fond nocturne, estimé dans le cas présent à 35 dB(A), était dépassé « d’au moins 30 à 40 dB(A) ». Un tel niveau de bruit était propre à provoquer des réactions de réveil. L’installation litigieuse n’était pas conforme aux prescriptions en matière de bruit et devait, par conséquent, être assainie conformément aux articles 16 et suivants LPE (consid. 7). Examinant la question de la proportionnalité et du bénéfice d’un allègement au sens de l’art. 16 al. 2 LPE, ils ont retenu que l’intérêt public au maintien des cloches litigieuses devait être relativisé la nuit, dans la mesure où, dans plusieurs communes genevoises, cette sonnerie était interdite de 21h00 à 7h00 du matin (art. 8 al. 1 du règlement concernant la tranquillité publique du 8 août 1956 – RTP – F 3 10.03). A cet intérêt devait être opposé celui des intimés «  et plus généralement de la population au sens large », à pouvoir vivre dans un environnement sans immissions de bruit nuisibles ou incommodantes. Le fait que seules trois personnes se soient plaintes des nuisances sonores occasionnées était sans importance. La mesure ordonnée respectait les critères d’aptitude et de nécessité. Elle respectait enfin la proportionnalité au sens étroit, en tant qu’elle était dans un rapport raisonnable avec le sacrifice imposé à la recourante. L’arrêt 1C_297/2009 du 18 janvier 2010 n’était enfin d’aucun secours à la recourante. D’abord, les dépassements du cas d’espèce étaient bien plus importants et ensuite, l’étude scientifique nouvellement rendue par l’EPFZ établissait désormais le caractère particulièrement nuisible des clochers d’église. Le département intimé était ainsi « parfaitement légitimé, compte tenu du pouvoir d’appréciation qui était le sien », à ordonner l’assainissement litigieux.

5.             La recourante fait valoir, dans un premier moyen, que les faits n’auraient pas été établis correctement, en ce sens, premièrement, que le mesurage des immissions sonores présenterait des lacunes, l’expertise ne donnant pas de résultat quant au tintement de la cloche moyenne en valeur maximale ; deuxièmement, ce serait à tort que les premiers juges auraient constaté que les intimés souffraient de problèmes de santé directement liés au volume sonore des cloches nocturnes ; troisièmement, la recourante rappelle que les travaux entrepris en 2008 n’ont eu aucune incidence quant au niveau sonore des cloches. Dans un second moyen, elle dénonce une violation de son droit d’être entendu, au motif que les premiers juges n’auraient pas examiné sa propre proposition concrète d’assainissement, alors que le principe de la proportionnalité jouait un rôle particulièrement sensible dans un tel litige. Enfin, elle se plaint de ce que l’autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d’appréciation et violé le principe de la proportionnalité.

6.             Avant de pouvoir examiner les différents griefs soulevés par la recourante, il convient de préciser le cadre juridique applicable au cas d’espèce.

a. Il est acquis aux débats que l’église – singulièrement son clocher – est une installation fixe dont l'exploitation produit du bruit extérieur, notamment sous la forme de tintillement des cloches. A ce titre, elle est soumise aux règles du droit fédéral sur la protection contre le bruit (cf. art. 2 al. 1 OPB en relation avec l'art. 7 al. 7 LPE; voir aussi ATF 126 III 223 consid. 3c p. 225; 123 II 325 consid. 4a
p. 327). Il n’est pas inutile de rappeler à cet égard que, dans le domaine de la lutte contre le bruit, le législateur fédéral a voulu mettre en place une réglementation systématique et unifiée (cf. Message relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement, FF 1979 III 759), dont les principes doivent s'appliquer même dans les situations atypiques, comme en l'espèce.

b.              Cela étant, en présence d’une installation fixe, il faut déterminer le régime d’exigence applicable.

Selon les art. 16 al. 1 LPE et 13 OPB, les installations fixes qui ne satisfont pas aux prescriptions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement doivent être assainies, de telle façon que les valeurs limites d'immissions ne soient plus dépassées. Ces dispositions ne s'appliquent toutefois qu'aux installations existantes, antérieures à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, au 1^er janvier 1985 (ATF 125 II 643 consid. 16a p. 665 ;
voir aussi, R. WOLF, Kommentar USG, ch. 44 ad art. 25, p. 22).

Les nouvelles installations fixes sont en revanche soumises au régime des art. 25 LPE et 7 OPB et ne peuvent être construites que si les émissions de bruit causées par ces seules installations ne dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage, lesquelles sont inférieures aux valeurs limites d'immissions (cf. art. 23 LPE). La loi fédérale sur la protection de l'environnement et l'ordonnance sur la protection contre le bruit posent ainsi des exigences différentes en matière de limitation des émissions de bruit suivant qu'il s'agit d'une installation existante ou d'une installation nouvelle modifiée; alors que les nouvelles installations ne doivent en principe pas produire d'émissions excédant les valeurs de planification, conformément aux art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB, seules les valeurs limites d'immissions doivent être respectées par les installations existantes, selon l'art. 13 al. 1 OPB, indépendamment des mesures requises en vertu du principe de prévention (arrêt 1A.111/1998 du 20 novembre 1998 consid. 3a paru in DEP 1999 p. 264; voir aussi, R. WOLF, op. cit., ch. 40 et 41 ad art. 25, p. 20).

La jurisprudence assimile toutefois à de telles installations celles qui ont été modifiées après cette date, sur un plan fonctionnel, dans une mesure telle que les éléments subsistants apparaissent secondaires par rapport aux éléments nouveaux, et les soumet au même régime que les installations nouvelles. De même, la transformation, par des travaux de construction ou par un changement du mode d'exploitation, d'une installation existante silencieuse ou peu bruyante en une installation provoquant des nuisances dans le voisinage peut être traitée de la même manière que la construction d'une nouvelle installation du point de vue de la limitation des émissions de bruit (ATF 125 II 643 consid. 17a p. 670 ; 123 II 325 consid. 4c/aa p. 329 ; 116 Ib 435 consid. 5d/bb p. 443; 115 Ib 456 consid. 5a p. 466 ; arrêt 1A.213/2000 du 21 mars 2001 consid. 2d publié in Pra 2001 n° 144 p. 866 ; arrêt 1A.161/1997 du 11 juin 1998 consid. 5b/cc publié in Pra 1998 n° 150 p. 806 ; A.-C. FAVRE, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 303-304). Pour trancher cette question, il importe notamment de connaître les caractéristiques de l'exploitation avant et après le 1^er janvier 1985, en se fondant sur différents critères, tels que les étapes de développement de l'établissement en cause, la clientèle visée, les prestations fournies, la capacité d'accueil ou encore le nombre de places de stationnement disponibles (arrêt 1A.19/2000 du 19 juin 2000 consid. 2b cité par A.-C. FAVRE, op. cit., note 1286, p. 304).

En l'occurrence, le bâtiment était certes déjà exploité lors de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, le 1^er janvier 1985, de sorte qu'il ne s'agit a priori pas d'une installation nouvelle, d'un point de vue temporel. Des travaux d’entretien, au sujet desquels les parties divergent quant à l’ampleur et les conséquences sur le clocher, ont toutefois été exécutés courant 2008, marquant le début des plaintes ayant mené au présent litige. Force est de constater que les premiers juges n’ont pas examiné ce point de fait, pourtant central, n’appréciant pas les différents éléments de preuve produits à ce sujet par les parties, respectivement ne collectant pas des éléments complémentaires à ce sujet, au travers par exemple de l’audition des deux autres personnes s’étant apparemment également plaintes dès l’automne 2008 du volume sonore des cloches litigieuses, voire d’une expertise. Se pose également la question de savoir si les cloches ont été stoppées pendant la durée des travaux, ce qui pourrait expliquer un effet de reprise auprès des voisins au moment de leur remise en fonction. Or, la décision d’assainissement retient précisément un lien entre les travaux et la survenance des problèmes acoustiques décrits par les intimés, qui fonde donc, en partie tout du moins, ce prononcé, pris au bénéfice d’un certain pouvoir d’appréciation, dont le juge administratif ne peut censurer que l’abus ou l’excès (cf. consid. 3 supra). Les juges précédents n’ont guère plus recherché si, au regard des caractéristiques de l’installation en cause, l’exploitation du clocher avait été modifiée et/ou si, au regard des items cités dans la jurisprudence précitée, il convenait de fixer un seuil d’exigence accru. Il convient donc de renvoyer la cause aux premiers juges afin qu’ils tranchent cette question de fait.

7.             A cela s’ajoute l’omission de prendre en considération plusieurs critères déterminants dans le cadre de l’appréciation du litige.

a. Si la législation fédérale sur la protection contre le bruit opère une distinction entre les nouvelles installations et les installations existantes, en fixant le seuil d'admissibilité à des niveaux différents (valeurs de planification ou valeurs limites d'immission; cf. supra, consid. 6), question qui n’a déjà pas été tranchée, elle accorde aussi une importance à l'affectation de la zone dans laquelle se trouvent les locaux à usage sensible au bruit et se produisent les immissions (cf. ATF 123 II 74 consid. 5a p. 86 notamment); ainsi, les valeurs limites d'exposition fixées dans les annexes à l'OPB sont plus ou moins sévères selon le degré de sensibilité du secteur touché, l'art. 43 OPB distinguant à ce propos quatre catégories de zones (celles qui requièrent une protection accrue contre le bruit, celles où aucune entreprise gênante n'est autorisée, celles où sont admises des entreprises moyennement gênantes, et enfin celles où sont admises des entreprises fortement gênantes). Lorsqu'un assainissement s'impose, le droit fédéral contient aussi des prescriptions sur l'exécution des mesures (prise en charge des coûts, délais, allégements, etc., cf. art. 13 ss OPB).

Sur ces différents points également, le jugement querellé est silencieux, ce qui est contraire au droit fédéral. Or, le fait que la parcelle sur laquelle vivent les intimés se trouve en zone agricole, directement connexe à une zone de verdure dans laquelle est érigée l’église litigieuse, de surcroît en DS III, n’est pas manifestement impropre à modifier l’appréciation du litige, singulièrement la pesée d’intérêts au sujet de la proportionnalité de la mesure querellée, étant rappelé que le juge de l’environnement n’est pas le juge du voisinage de l’art. 684 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CCS - RS 210).

b. Les premiers juges n’ont en outre pas recherché, au-delà d’une simple mention au consid. 14 de leur jugement, à établir l’usage local et l’ancrage de la tradition, alors que la décision du département du 3 août 2010, qui n’a pas fait l’objet d’un recours, fait pourtant état d’un intérêt public prépondérant au maintien du rythme actuel de la sonnerie des cloches. Dans une telle constellation, il apparaissait indispensable de recueillir la détermination des autorités communales, a fortiori si les juges précédents entendaient relativiser la portée de l’usage local pour faire prévaloir les nuisances subies par les deux intimés, étant souligné que le nombre peu important de personnes touchées par le bruit peut également faire apparaître disproportionnée l'exécution d'une mesure technique d'un coût élevé (cf. A.-C. FAVRE, note relative à l'arrêt 1A.252/1995 du 9 octobre 1996, RDAF 1998 I p. 624; voir aussi ATF 120 Ib 89 consid. 3c p. 93; arrêt 1A.240/2002 du 13 mai 2003 consid. 3.6).

c. Il convient également de prendre en considération le fait que l'installation est exploitée non pas par une entreprise orientée vers le profit, mais par une collectivité publique ou une association à but non lucratif (ATF 127 II 306 consid. 8 p. 319; arrêt 1A.159/2005 du 20 février 2006 consid. 2.5; arrêt 1A.240/2002 du 13 mai 2003 consid. 3.5). Les premiers juges n’expliquent pas dans quelle mesure ils ont intégré cet élément dans leur appréciation du litige, se contenant de se référer aux seules mesures de bruit effectuées, ce qui n’est pas conforme au droit fédéral.

d. Au reste, même à les suivre dans ce dernier mode de procéder, il aurait alors fallu, au regard en particulier de la question de l’octroi d’un allègement, encore examiner pour quelles raisons le département et les premiers juges s’écartaient des recommandations formulées par le bureau dans son rapport du 19 août 2011, à savoir d’intervenir avant tout sur les fenêtres du local récepteur, qualifiées de vieilles, le coût des travaux étant alors nettement moins élevé (le fait qu’ils soient effectués sur la propriété des intimés n’impliquant pas forcément leur financement par eux-mêmes), leur efficacité supérieure et l’intérêt public demeurant préservé par ailleurs.

8.             Au vu de ce qui précède, l’instruction menée par les juges précédents s’avère incomplète. Il convient partant d’annuler le jugement attaqué et de renvoyer la cause à l’instance inférieure pour instruction complémentaire puis nouveau jugement au sens des considérants (art. 69 al. 3 LPA).

9.             Vu l’issue du litige, incertaine en l’état, comme des motifs conduisant à l’admission du présent recours, il ne sera pas perçu de frais de justice, les dépens étant par ailleurs compensés (art. 87 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 7 janvier 2013 par la paroisse catholique d’Hermance contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 20 novembre 2012 ;

au fond :

l’admet partiellement ;

annule le jugement attaqué et renvoie la cause au Tribunal administratif de première instance pour instruction complémentaire puis nouveau jugement au sens des considérants ;

dit qu’il est statué sans frais ni dépens ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt, incident, peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public, aux conditions de l’art. 93 LTF ;

communique le présent arrêt à Me Nicolas Jeandin, avocat de la recourante, au département de l’intérieur, de la mobilité et de l’environnement, ainsi qu'à Me Gérald Benoît, avocat des intimés.

Siégeants : M. Thélin, président, Mme Hurni, juge, M.  Jordan, juge suppléant.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.