Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______ est titulaire d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi et d’une autorisation d’exploiter un taxi de service privé en qualité d’indépendant depuis le 5 septembre 2012.

2) Par courrier recommandé du 9 octobre 2014, le service du commerce, devenu, dès le 1^er janvier 2017, le service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : le service ou PCTN), a informé l’intéressé qu’une sanction et/ou une mesure administrative(s), allant de l’amende administrative à la suspension de la carte professionnelle de chauffeur, était envisagée à son encontre suite à une dénonciation du 22 septembre 2014 relative à une course qu’il avait effectuée le 16 septembre 2014 en utilisant les services de la plateforme internet www.uber.ch.

Les infractions suivantes lui étaient reprochées. Il avait effectué un service de « limousine » sans être titulaire d’une autorisation d’exploiter, avec un véhicule comportant une enseigne lumineuse « Taxi » et un taximètre. La vignette obligatoire comportant une mention officielle, les termes « limousine agréée » et le numéro d’immatriculation, n’était pas apposée sur le véhicule. Il n’avait pas fixé le tarif du transport par entente préalable avec le client. Avant la prise de la décision, un délai de quinze jours pour s’expliquer sur ces faits lui était accordé.

En outre, le service lui a demandé copie des conditions générales et de tout document contractuel lui ayant été remis par la société Uber lors de son inscription sur la plateforme internet www.uber.ch en tant que chauffeur. Il lui a également posé les deux questions suivantes : De quelle manière le prix des courses était-il établi et facturé aux clients lorsqu’il effectuait du transport par l’intermédiaire de la plateforme internet www.uber.ch ? De quelle manière était-il rémunéré par la société Uber pour les courses qu’il effectuait par le biais de cette plateforme ?

3) Le 16 octobre 2014, l’intéressé a répondu à la demande du service en fournissant les explications demandées ainsi que les conditions générales du partenariat conclu avec Uber. Il a contesté le fait d’avoir enfreint les dispositions légales ou réglementaires ; son utilisation de la plateforme offerte par uber.com ne les violait pas. Il ne comprenait pas les reproches formulés à son encontre. Il travaillait en qualité de chauffeur de taxi, et non de limousine, y compris lorsqu’il acceptait la requête d’un client par le biais de la plateforme d’Uber. Le prix facturé au client était celui indiqué par l’application mise à disposition par Uber, qui prévoyait notamment l’envoi au client d’une estimation préalable du prix de la course. Son obligation consistait à utiliser un taximètre et il s’y conformait entièrement, même lorsqu’il acceptait des clients par le biais de la plateforme d’Uber. Au terme de la course, il offrait à son client le choix de payer soit le prix du taximètre, soit celui calculé par Uber, ce dernier étant toujours inférieur.

Il sollicitait une copie du rapport de dénonciation et de toute autre pièce du dossier, ainsi que la possibilité de déposer des déterminations complémentaires après avoir obtenu l’accès auxdits documents.

4) Suite à ces explications et sur la base de la dénonciation du 22 septembre 2014, le service a, le 27 octobre 2014, procédé à une requalification des faits reprochés à l’intéressé.

Il prenait note du fait qu’il effectuait du transport de taxi privé lorsqu’il avait recouru à l’application www.uber.ch. La violation de plusieurs dispositions légales et réglementaires lui était reprochée. Le feuillet indiquant les tarifs pratiqués par le taxi n’était pas à disposition du client à l’intérieur du véhicule en violation des art. 34 al. 3 de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30), art. 46 al. 2 du règlement d’exécution de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 4 mai 2005 (RTaxis - H 1 30.01) et art. 68 al. 2 RTaxis. Le compteur horokilométrique présent dans son taxi n’indiquait pas le tarif utilisé lors de la course litigieuse du 16 septembre 2014 en violation de l’art. 38 al. 2 let. c LTaxis. Le prix de la course n’avait pas été calculé selon l’enregistrement du compteur horokilométrique en violation des art. 42 al. 1 et art. 38 al. 2 let. c LTaxis, ni n’était constamment visible par le client en violation des art. 60 al. 3 RTaxis et 34 al. 3 LTaxis. La quittance à remettre obligatoirement au client n’avait pas été établie selon les données du taximètre en violation de l’art. 53 al. 2 « LTaxis » (recte : RTaxis).

Avant de lui infliger une sanction et/ou une amende administrative(s), un nouveau délai - prolongé le 6 novembre 2014 - pour s’exprimer lui était octroyé. Il pouvait consulter son dossier auprès du service.

5) Le 7 novembre 2014, l’intéressé a contesté avoir commis les infractions que lui reprochait le service pour la course précitée. S’agissant du prix facturé au client (à savoir CHF 22.-), il était inférieur au prix calculé par le taximètre pour ce même trajet, ce que le client pouvait vérifier. Il se conformait ainsi à son obligation légale consistant à appliquer un tarif respectant les limites maximales imposées par le Conseil d’État. La quittance mentionnant le prix effectivement facturé au client, avait été envoyée à celui-ci par courriel, la loi n’imposant pas de remettre une quittance indiquant le tarif légal maximum pour la course. Il restait à disposition pour des renseignements complémentaires et demandait le cas échéant l’audition de l’auteur du rapport de dénonciation.

Comme le rapport de dénonciation était anonyme et n’était ni daté ni signé, il demandait à en connaître l’identité de l’auteur ainsi qu’une copie du courrier signé par lequel l’auteur les avait transmis au service.

6) Lors de la séance du 14 novembre 2014, la commission de discipline LTaxis a préavisé favorablement la sanction et l’avertissement envisagés à l’égard de M. A______.

7) Le 17 novembre 2014, le service a informé l’intéressé que les dénonciations provenaient de la société B______Sàrl - devenue depuis novembre 2016 B______SA - (ci-après : la société B______) dont l’en-tête figurait sur ledit rapport. La course litigieuse avait été effectuée par Monsieur C______ qui faisait partie de la société précitée et dont le nom se trouvait dans « l’intitulé du fichier en format pdf qui contenait le rapport de dénonciation ». La dénonciation n’était ainsi pas anonyme. La demande d’audition était rejetée.

8) Par décision du 25 novembre 2014, le service a infligé à l’intéressé une amende de CHF 1'100.- pour les infractions susmentionnées relatives à la course qu’il avait effectuée le 16 septembre 2014 en recourant à l’application www.uber.ch. Le service l’avertissait également qu’en cas de récidive, il prononcerait la suspension de sa carte professionnelle de chauffeur.

9) Le 15 décembre 2014, l’intéressé a demandé au service un « tirage complet du mandat conclu entre l’État et la société [B______] », dans la mesure où la décision était fondée sur une dénonciation de cette société.

10) Le 23 décembre 2014, le directeur du service a informé l’intéressé ne pas pouvoir donner suite à sa demande. Le service avait « confié oralement à la société [B______] la tâche de récolter des informations sur le fonctionnement de l’application Uber et des chauffeurs qui l’utilis[ai]ent ».

11) Par acte déposé le 12 janvier 2015, M. A______ a interjeté recours contre la décision du 25 novembre 2014 auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) en concluant principalement à son annulation, subsidiairement au renvoi du dossier au service pour nouvelle décision et plus subsidiairement à la réduction du montant de l’amende et à l’annulation de l’avertissement. Il a sollicité, à titre préalable, l’apport de l’intégralité du dossier du service, du contrat de mandat conclu avec la société B______, de tout autre document relatif à ce dernier et du barème des amendes, ainsi que son audition, celle du « responsable » du service, de Monsieur D______, directeur de la société B______, et de M. C______.

Il invoquait plusieurs violations de son droit d’être entendu, d’une part, sous l’angle de l’obligation de motiver la décision litigieuse et, d’autre part, en raison du fait qu’il n’avait pas eu connaissance ni du mandat passé entre le service et la société B______ ni du barème des amendes. En outre, les exigences procédurales découlant de l’art. 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), en particulier le droit à un procès équitable, n’avaient pas été respectées, car l’État et l’agent de la société B______ avaient sciemment provoqué les prétendues infractions qui lui étaient reprochées. Il avait été dénoncé par ce même agent privé sans qu’aucun soupçon préalable n’existe à son égard. Lors de la mise en œuvre de l’agent privé par le service, aucune procédure n’était pendante contre lui. Le service avait également dénaturé l’institution de la dénonciation en instruisant l’auteur de
celle-ci sur les agissements à dénoncer. L’action du service ne s’appuyait par ailleurs sur aucune base légale. Il se plaignait aussi d’une atteinte disproportionnée à sa sphère privée. Comme la mise en œuvre de l’agent privé était illégale, les preuves rapportées par ce dernier étaient illicites et inexploitables. La décision litigieuse ne reposait dès lors sur aucun fait prouvé. Il estimait en outre que les faits avaient été en grande partie constatés de façon erronée et lacunaire. Il reprochait au service d’avoir abusé de son pouvoir d’appréciation en violant les principes constitutionnels de la légalité, de l’égalité de traitement, de la proportionnalité et de l’interdiction de l’arbitraire, notamment en fondant sa décision sur des motivations étrangères à l’intérêt public. Le montant de l’amende était enfin exorbitant en raison de sa situation personnelle et financière.

12) D’autres chauffeurs ayant été sanctionnés par le service en relation avec l’application de la société Uber suite aux enquêtes menées par la société B______ entre septembre et octobre 2014, ont porté leur cause devant la chambre de céans dans dix autres procédures parallèles portant respectivement les numéros de causes A/100/2015, A/101/2015, A/102/2015, A/103/2015, A/104/2015, A/105/2015, A/106/2015, A/107/2015, A/988/2015 et A/1763/2015.

13) Le 20 janvier 2015, le recourant a demandé à ce que le service soit invité à produire toute pièce et information utile permettant de comprendre les relations liant le service, la société B______ et les agents ayant dénoncés les faits, en particulier, dans la présente cause, M. C______.

14) Le 6 mars 2015, le service a conclu au rejet du recours et transmis son dossier. Il n’estimait pas nécessaire d’entendre les parties et les témoins sollicités par le recourant au motif que celui-ci avait admis les faits ayant conduit au prononcé de la décision litigieuse et que ces derniers étaient dès lors établis.

15) Le 23 avril 2015, le recourant a informé le juge délégué qu’il n’avait pas de liens contractuels avec la société Uber (Switzerland) GmbH, seule la société de droit néerlandais, Uber B.V. ayant conclu des contrats de partenariats avec lui. Les conditions de partenariats avaient déjà été transmises au service.

16) Le 27 avril 2015, dans le cadre d’une autre procédure (cause n° A/104/2015) dont le procès-verbal était joint à la présente cause en accord avec les parties, le juge délégué a entendu, en présence du conseil du recourant, deux représentants du service et M. D______.

a. Selon le directeur du service, ce dernier et un représentant du service chargé de la promotion économique avaient reçu, le 28 août 2014, le responsable de l’entité genevoise d’Uber, Monsieur E______. Celui-ci leur avait présenté les activités qu’Uber envisageait de développer à Genève dès le 8 septembre 2014. Ils avaient attiré son attention sur la législation sur les taxis et le fait qu’Uber y était soumise et devait s’y conformer. M. E______ leur avait indiqué qu’il entendait aller de l’avant. Ils avaient alors décidé de mandater l’entreprise d’enquêtes B______, connue sur Genève pour pratiquer des enquêtes du type « clients mystères » en vue de comprendre le fonctionnement exact de la société Uber et de l’application qu’elle proposait. Ils avaient décidé de ne pas engager leurs inspecteurs pour les contrôles à effectuer car, pour recourir à l’application Uber, le client devait s’inscrire et faire état de ses références, notamment bancaires et privées ; il s’agissait de protéger leur sphère privée.

Le service n’avait pas désigné à la société B______ les chauffeurs ayant fait l’objet des différents rapports d’enquête, préalablement à ceux-ci. Il lui avait demandé de fournir un certain nombre d’informations sur le fonctionnement d’Uber. Le hasard de cette récolte d’information avait désigné les chauffeurs ayant fait l’objet de sanctions contestées par recours. Le service n’avait pas non plus établi avec M. D______ la trame des rapports ; il lui avait indiqué les informations importantes pour le service, notamment les caractéristiques des véhicules pour savoir quelles catégories de transport étaient concernées par l’application. Le mandat avait été oralement confié à la société B______, lors d’une séance de début septembre 2014, par le service représenté par son directeur, son directeur adjoint et le chef du secteur inspectorat. Le service avait rémunéré la société B______ pour cette activité, facturée à l’heure, sans ouvrir de procédure de marché public en raison du faible montant engagé de l’ordre de CHF 3'000.-. Le service avait demandé à la société B______ d’intervenir après le démarrage des activités d’Uber.

D’après l’autre personne représentant le service, comme les rapports des collaborateurs de la société B______ n’étaient ni des rapports d’inspecteurs du service, ni des rapports de police, ils pouvaient seulement être traités comme des dénonciations. Le service avait sanctionné les chauffeurs parce que les infractions qu’ils avaient commises, si elles étaient en lien avec l’activité d’Uber, leur étaient propres et indépendantes de celles reprochées à Uber.

b. Selon M. D______, les collaborateurs de sa société avaient été amenés, sur demande du service de septembre 2014 et après qu’Uber ait commencé à développer ses activités à Genève, à commander une course de taxi par le biais de l’application Uber et à dresser des rapports au sujet de leurs constatations, transmis ensuite au service. Il avait eu un entretien avec le directeur du service et le chef du secteur inspectorat, dont l’objet était de définir la mission. Celle-ci consistait à effectuer des courses par le biais d’Uber et à établir des comptes rendus dès la réservation jusqu’à l’arrivée. Il avait reçu un mandat écrit du service et avait transmis à ce dernier un devis qui avait été signé ; il ne possédait pas ce mandat. Sur ce point, le directeur du service précisait qu’il y avait eu des échanges de courriels, mais n’avait pas le souvenir d’avoir signé un mandat ou contresigné un devis. M. D______ allait vérifier comment les rapports d’affaires s’étaient noués et transmettrait la documentation. La société B______ avait été rémunérée pour son mandat par le service. Le mandat s’était terminé en octobre 2014.

M. D______ décrivait les instructions et la stratégie suivies pour établir les rapports destinés au service. Sa société, spécialisée en matière de contrôle de qualité, effectuait ses contrôles par le procédé des clients mystérieux. Les enquêteurs de la société B______ se faisaient passer pour des clients, ils s’étaient inscrits auprès d’Uber et avaient réservé des courses à effectuer avec les chauffeurs proposés par l’application. Ils n’avaient pas reçu d’instruction du service pour viser des chauffeurs en particulier. Ils avaient établi seuls la trame des rapports transmis au service. Ils devaient déterminer, lorsque des courses étaient commandées à Uber, s’il s’agissait de taxis, de taxis à bonbonnes, de limousines, de citoyens lambdas, s’il y avait des taximètres, des tachygraphes, si les directives étaient affichées. Ces éléments avaient permis d’établir la trame des rapports. En lisant la presse, il s’était imaginé qu’un différend pourrait exister au sujet des activités d’Uber à Genève. Il avait compris que le service l’avait mandaté pour établir les faits en rapport avec les activités d’Uber. Il n’avait pas effectué des contrôles dans un but particulier, il n’avait d’intérêt ni dans un sens ni dans un autre.

c. L’avocat du recourant a relevé que ces différents éléments ne figuraient pas dans les rapports.

17) Le même jour, le juge délégué a entendu les parties et, en présence de celles-ci, M. C______ en qualité de témoin, auteur du rapport de dénonciation susmentionné et collaborateur occasionnel de la société B______.

M. C______ ignorait au départ pour le compte de quel mandant la société B______ travaillait. Sa mission consistait à commander des véhicules par le biais d’Uber pour voir comment cela fonctionnait. Il avait à cette fin développé la trame d’un rapport à rendre à M. D______, établie d’abord suivant les indications de base puis adaptée en fonction de ce qu’il avait constaté. Au début, il devait obtenir les numéros de plaques, la couleur des bonbonnes s’il y en avait, des informations sur les trajets, les prix, le comportement du conducteur et la qualité de l’accueil, l’accès aux personnes handicapées. Au sujet de la course litigieuse, il l’avait commandée par le biais de l’application Uber au moyen de son téléphone portable. Il ne connaissait pas le conducteur ; l’application avait défini le véhicule qui le prendrait en charge. Il avait reçu un prix estimatif pour le trajet sollicité qu’il avait accepté. Il avait pris le véhicule dont l’arrivée lui était annoncée ; il s’agissait d’un taxi à bonbonne bleue. S’agissant du feuillet indiquant le tarif pratiqué pour la course, il ne se souvenait pas si ce document était présent dans le taxi. Une fourchette de prix, avant la course, lui avait été proposée. À la question de savoir si le taximètre avait été enclenché lors de sa prise en charge, il répondait ne pas en avoir le souvenir. Il ne se souvenait pas de l’emplacement du taximètre dans le véhicule du recourant. Il n’avait pas systématiquement regardé si les chauffeurs enclenchaient un taximètre ou s’ils en possédaient un car cela n’était pas une demande de M. D______. Sa mission ne consistait pas à faire des constats au sujet du taximètre, ni à comparer le prix affiché par ce dernier et le prix annoncé par l’application Uber. Il n’avait pas connaissance de l’évolution du prix de la course, qui arrivait à la fin par le biais de l’application Uber ; il s’en acquittait par débit sur sa carte de crédit. Le prix final lui était transmis sur son téléphone portable et par courriel. Il ignorait de quelle façon son rapport serait utilisé ; il n’avait pas l’intention de dénoncer qui que ce soit.

18) Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le présent litige porte sur l’amende de CHF 1'100.- infligée au recourant et l’avertissement selon lequel, en cas de récidive, sa carte professionnelle de chauffeur serait suspendue, tous deux objets de la décision litigieuse. Celle-ci porte sur des faits résultant de l’intervention d’un collaborateur de la société B______, effectuée sur demande du service dont le but était de comprendre le fonctionnement de la société Uber et celui de l’application proposée par celle-ci.

3) La présente affaire est régie par la LTaxis et le RTaxis. En effet, elle concerne l’activité de transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles sur territoire genevois en échange d’une rémunération, plus précisément celle de chauffeur de taxis (art. 1 et 2 LTaxis), aucune des exceptions de l’art. 4 LTaxis n’entrant en compte. De plus, l’ensemble des faits déterminants se sont déroulés sous le droit actuel, de sorte qu’il n’y a pas lieu de prendre en compte la nouvelle loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 dont l’entrée en vigueur est prévue pour le 1^er juillet 2017. Enfin, la LPA est susceptible de s’appliquer aux questions de procédure.