Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. M. A______ est propriétaire de la parcelle n° 1______ de la commune B______, sise en zone 5 et d’une surface de 1'024 m², comprenant une habitation pour deux logements – bâtiment n° 2______ – et deux garages privés, au chemin C______ ______.

2. a. En date du 23 mars 2005, le Conseil d’État a adopté le plan directeur de quartier « D______ », portant sur les communes de E______,
B______ et F______. Y était notamment dessiné le tracé prévu de la route G______, avec un tunnel dans la commune B______.

b. Le projet de route G______ est étroitement lié au projet fédéral de la nouvelle jonction autoroutière B______ (H______), instruit et piloté par l’Office fédéral des routes (ci-après : OFROU).

Les principaux aménagements de la route G______ comprennent la réalisation d’un tunnel d’environ 500 m de long et de tranchées couvertes de part et d’autre de l’ouvrage (portail I______ et Portail J______), la restructuration des carrefours d’accès, ainsi que des mesures d’accompagnement (avenue J______, route de K______, chemin L______, avenue M______).

c. Le 29 mars 2011 est entrée en vigueur la loi sur les infrastructures de transport issues du projet d'agglomération franco-valdo-genevois du 27 janvier 2011 (LITAgglo - H 1 70), enregistrée sous L 3______. Dans un tableau annexé au projet de cette loi PL 3______-A – ainsi qu’au projet de loi sur le développement des infrastructures ferroviaires PL 4______-A – était indiqué, pour la construction de la route G______, pour la tranchée couverte de cette dernière et pour la part cantonale de la nouvelle jonction autoroutière B______, un crédit à la construction de CHF 171'000'000.- (MGC 5______).

d. Le 25 janvier 2013, le Grand Conseil a approuvé le plan directeur du réseau routier (R 6______) pour les années 2011-2014 adopté le 21 décembre 2011 par le Conseil d’État et comprenant le projet de la route G______.

e. Dans son rapport du 26 juin 2013 (RD 7______) à l’intention du Grand Conseil sur la mise en œuvre des mesures prévues par la LITAgglo 2011-2013, le Conseil d’État a, sous « avancement des projets ne nécessitant pas de convention de cofinancement », entre autres mentionné : « Route G______ : autorisation déposée en janvier 2013, en cours d'instruction ».

f. Dans la fiche B03 « Optimiser et compléter le réseau routier et autoroutier » du Plan directeur cantonal 2030, ont été mentionnées, comme projets à court terme, la route G______ et la modification de la jonction autoroutière B______, en lien avec le tram sur la route N______.

3. En date du 1^er février 2013 a été déposée par l’État de Genève, département de l’environnement, des transports et de l’agriculture (ci-après : DETA), une demande d’autorisation de construire DD 7______ portant sur la route G______.

4. Concernant ce projet de la route G______, dont l’essentiel serait construit en tunnel à des profondeurs situées entre 6 et 18 m, s’est tenue le 20 septembre 2012 une séance publique à l’attention de l’ensemble des riverains concernés et, entre le 19 février et le 21 mars 2013, a été mise en œuvre une enquête publique.

Le 23 avril 2013 a été établi, par la direction générale du génie civil
(ci-après : DGGC), du DETA, le Plan de servitude Route G______ – Profil en long (Fiche 8______), et, le 25 septembre 2013, le Plan de servitude Tunnel G______ Parcelle 1______ Commune B______ (Fiche n° 8 9______ ; ci-après : le plan de servitude de la parcelle 1______).

Il ressort de coupes verticales de ce dernier plan que le tunnel projeté passe sous la parcelle de M. A______, à une profondeur comprise entre 11,20 m et
12 m. Ce tunnel, arrondi, d’une largeur de 12 m, est entouré par une zone de 6 m de largeur « où les possibilités de constructions seront restreintes, les sondes géothermique pourront être autorisées » (ci-après : zone rouge), puis par une zone également d’une largeur de 6 m « où les nouveaux projets seront à priori possibles » mais « devront faire l’objet d’un calcul pour en vérifier l’effet sur le tunnel » (ci-après : zone jaune). La maison de M. A______ (bâtiment n° 2______), sans son éventuel sous-sol, est, à tout le moins sur un axe de coupe traversant le milieu de la parcelle, posée sur une « zone sans restriction » (ci-après : zone verte). Par ailleurs, une coupe horizontale dudit plan de servitude marque en bleu la partie – à l’est de la parcelle – touchée par le projet de tunnel, c’est-à-dire l’assiette de servitude A1 (« superficie ») d’une surface de 619 m², qui inclut l’assiette A4 (« restriction au droit à bâtir »).

5. Par lettre du 23 octobre 2013, la DGGC a fait part à M. A______ de ce que sa parcelle était concernée par le passage en profondeur du tunnel et que celui-ci impliquait l’inscription d’une servitude de superficie et de servitudes d’interdiction et de restriction de bâtir sur son bien-fonds. Elle l’a invité à une séance générale d’information réunissant les propriétaires concernés le
13 novembre 2013

6. Dans un rapport du 19 décembre 2013, l’Atelier coopératif d’architecture et d’urbanisme (ci-après : l’atelier P______) a, suite au relevé de la parcelle par l’ingénieur géomètre O______, constaté que l’emprise du tunnel ne pénaliserait pas les projets futurs qui pourraient être envisagés sur le terrain de M. A______, soit un agrandissement de la surface actuelle ou la démolition de la villa existante et la construction de deux villas contiguës.

7. Après une séance entre l’État de Genève et le seul M. A______ le
25 novembre 2013, une séance s’est tenue le 6 février 2014 en la présence de celui-ci et de son architecte.

8. Le 7 février 2014, le bureau d’architectes mandataires de M. A______ a rédigé une étude de faisabilité portant sur deux villas contiguës, avec un sous-sol.

9. Le 11 mars 2014 a été établi un constat d’huissier judiciaire portant sur les fissures et microfissures existantes sur les bâtiments de la parcelle 1______.

10. Par courrier du 28 mars 2014, la direction des ponts et chaussées du DETA, souhaitant un accord de gré-à-gré, a demandé à M. A______ de lui retourner d’ici au 25 avril 2014, datée et signée, une convention en vue de l’inscription de servitudes. Son silence ou son refus se heurteraient à un objectif prioritaire du canton, que le Grand Conseil avait fait sien par la LITAgglo et la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10), et contraindrait le département à proposer, à regret, au Conseil d’État de décréter l’expropriation formelle des servitudes en vue de leur inscription au registre foncier.

11. Entre le 6 juin 2014 et le 5 février 2015 ont eu lieu entre les services de l’État et M. A______ plusieurs échanges téléphoniques et échanges de courriers, dont une lettre de ce dernier du 22 septembre 2014 indiquant, qu’il ne saurait adhérer à la convention proposée par l’État de Genève sans autre engagement de la part de ce dernier.

Après une séance de négociations le 6 mars 2015 incluant également le maire et la directrice technique de la commune B______ ainsi que d’ultimes échanges de correspondance, M. A______ a, par lettre de son avocat du 13 mai 2015, rejeté une contre-proposition du DETA.

12. Dans un rapport du 5 mai 2015, l’atelier P______ a conclu que, malgré la future présence du tunnel, l’ajout d’un second sous-sol était possible pour autant qu’un terrassement avec talus soit exécuté, sans travaux spéciaux. Le coût de l’épaississement du radier de 10 cm sur la totalité de la surface était estimé à
CHF 9'570.-.

13. Après un courrier du directeur de l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF) adressé le 29 mai 2015 à M. A______ et constatant l’échec des négociations, le conseiller d’État en charge du département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : DALE) a, par lettre du 23 juillet 2015, invité celui-ci à accepter, d’ici au 24 août 2015, de constituer une servitude personnelle de superficie et une servitude personnelle d’interdiction de bâtir et/ou de restriction au droit de bâtir, à défaut de quoi le Conseil d’État serait requis, sans autre avis, de procéder à la constitution des dites servitudes par voie d’expropriation avec éventuelle prise de possession anticipée des droits qui y étaient attachés.

14. Par courrier du 24 août 2015, M. A______ a maintenu son refus, ce à quoi l’OCLPF a répondu le 31 août 2015 que la procédure d’expropriation suivrait son cours.

15. Par arrêté du ______ 2015, notifié sous pli recommandé le
______ suivant et publié dans la Feuille d’avis officielle du ______ 2015, le Conseil d’État a rendu la décision suivante :

Article 1

Est décrétée l’expropriation, au profit de l’État de Genève, des droits nécessaires de la parcelle 1______ de la commune B______, propriété de
M. A______, en vue de la constitution des droits suivants aux fins de réaliser la route G______ et, en particulier, le tunnel foré sous la butte du
B______ :

a)      une servitude personnelle de superficie pour la construction d’un tunnel routier souterrain en faveur de l’État de Genève, laquelle s’exercera en sous-sol dans l’assiette de servitude A1 de la zone teintée en bleu de la parcelle 1______, conformément au plan de servitude de ladite parcelle ;

b)      une servitude personnelle de restriction et d’interdiction de bâtir en faveur de l’État de Genève laquelle s’exercera selon l’assiette de la servitude A4 sur la parcelle 1______ et selon le plan de servitude de ladite parcelle comprenant une coupe longitudinale et des autres coupes transversales délimitant les zones d’interdiction/de restriction au droit de bâtir ;

c)      de tous les autres droits qui grèveraient les futures assiettes des servitudes qui doivent être constituées sur la parcelle 1______ et qui seraient de nature à empêcher la réalisation et l’exécution du tunnel de la route G______.

Article 2

L’exécution des travaux de réalisation de la route G______ est déclarée urgente. En conséquence, le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), respectivement la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) est requis, en application de l’article 81A de la loi sur l’expropriation pour cause d’utilité publique du 10 juin 1933 (LEx-GE - L 7 05), d’ordonner l’envoi en possession anticipée des droits expropriés.

Article 3

Le DALE est chargé de procéder aux publications et notifications prévues par les art. 31 et 32 LEx-GE et de suivre la procédure.

Article 4

Le présent arrêté peut faire l’objet d’un recours auprès de la chambre administrative dans un délai de trente jours dès sa notification conformément à l’art. 62 al. 1 LEx-GE.

16. Par acte expédié le 23 décembre 2015 au greffe de la chambre administrative, M. A______ a formé recours contre cet arrêté, concluant à son annulation, à l’allocation d’une équitable indemnité de procédure valant participation aux honoraires d’avocat ainsi qu’au déboutement de tout opposant de toutes autres ou contraires conclusions.

Il contestait l’utilité publique du projet de la route G______ et de son tunnel, ainsi que le caractère urgent de l’envoi en possession anticipée des droits expropriés.

17. Par lettre du 11 janvier 2016, avec copie à M. A______, le DALE a transmis ledit arrêté du 18 novembre 2015 au TAPI.

18. Par écriture du 18 janvier 2016, le DALE a transmis à la chambre administrative, à la demande de celle-ci qui requérait la production de toute estimation existante de l’indemnité d’expropriation, le chargé des pièces adressé au TAPI et les rapports de l’atelier P______.

19. Dans sa réponse du 4 février 2016, le conseiller d’État en charge du DALE a, au nom et sur délégation du Conseil d’État, conclu à ce que la chambre administrative, sur envoi en possession anticipée, ordonne l’ouverture de la procédure d’envoi en possession anticipée des droits expropriés, autorise l’État de Genève à prendre possession anticipée des droits nécessaires, en vue de la constitution d’une servitude personnelle de superficie pour la construction du tunnel routier ainsi que d’une servitude personnelle de restriction et d’interdiction au droit de bâtir, à inscrire sur la parcelle 1______ du recourant en vue de la réalisation de la route G______, ainsi que de tous autres droits qui seraient de nature à empêcher la réalisation de l’aménagement routier projeté sous la parcelle, dès les constatations faites par la chambre administrative, principalement, rejette le recours et confirme l’arrêté du 18 novembre 2015, M. A______ devant être débouté de toutes autres ou contraires conclusions et supporter les frais et dépens de la présente procédure.

20. Par décision du 5 février 2016, transmise le même jour en copie à la chambre administrative, le TAPI a suspendu la procédure A/117/2016 pendante devant lui jusqu’à droit connu dans la procédure A/4520/2015 en cours devant la chambre administrative, et réservé la suite et les frais de la procédure.

Il serait prématuré qu’il se prononce sur la question de l’envoi possession anticipée des droits expropriés sans attendre de savoir si la chambre administrative le ferait elle-même.

21. Par courrier du 22 février 2016, le conseiller d’État en charge du DALE a transmis à la chambre administrative l’estimation de l’indemnité d’expropriation des servitudes et autres droits de la parcelle du recourant établie le 11 février 2016 par l’OCLPF, qui s’élevait au maximum à CHF 9'570.-, ce montant étant conditionné au fait que le propriétaire réalise effectivement un nouveau projet sur sa parcelle, prévoyant plus d’un niveau de sous-sol, voire un seul, en fonction des méthodes constructives qui seraient utilisées pour le tunnel ainsi que de la nature du sous-sol.

22. En date du 24 février 2016, le juge délégué de la chambre administrative a procédé à un transport sur place, en présence des parties et de l’ingénieur géomètre O______, et a pris plusieurs photographies de la parcelle 1______.

Selon la juriste représentant l’OCLPF, l’entrée du tunnel serait à environ 400 m de la parcelle concernée en direction de l’autoroute et la sortie côté J______ du tunnel se situerait également à environ 400 m ; conformément aux plans officiels produits à la procédure, la profondeur du tunnel serait de 12 m. M. O______ a toutefois précisé que, de l’autre côté de la parcelle par rapport au chemin C______, à l’entrée nord du tunnel dans cette parcelle, cette profondeur serait d’environ 11,20 m.

D’après l’ingénieur représentant la DGGC, la demande d’autorisation de construire du tunnel était en cours d’instruction et en voie de finalisation ; elle était de la compétence de la direction des autorisations de construire du DALE ; l’ouverture du chantier du tunnel était prévue courant 2017.

Pour la juriste de l’OCLPF, le projet de la H______ avait fait l’objet d’une approbation des plans par l’OFROU (niveau fédéral), qui était entrée en force ; ce projet H______ était couplé avec celui du tunnel, étant donné que la sortie d’autoroute permettrait d’accéder au tunnel, lequel soulagerait le village B______ de trafic puisque le tunnel sortirait du côté des organisations internationales, avenue J______. M. A______ a contesté ces assertions.

Aux dires de l’ingénieur de la DGGC, le but premier du tunnel n’avait jamais été la traversée de la rade, contrairement à ce faisait valoir le recourant ; les premiers projets datant des années 80 s’appelaient « l’évitement du
B______ » et avaient évolué sous le projet « route G______ » dans les années 2000 ; finalement, il avait été décidé que le tunnel déboucherait sur l’avenue J______ afin de libérer la voie du futur tram sur la route N______, futur tram qui avait été déclaré d’utilité publique, était prévu dans la loi sur le réseau des transports publics du 17 mars 1988 (LRTP - H 1 50) et ne pourrait être, selon cette loi, construit qu’après la réalisation de la route G______.

23. Dans sa réplique du 11 avril 2016, M. A______ a persisté dans ses conclusions et arguments, faisant en outre valoir que la profondeur du tunnel de 11,20 m à l’entrée nord de sa parcelle remettait en doute l’étude de faisabilité quant à l’implantation de nouvelles constructions, la création d’un ou plusieurs niveaux de sous-sol, qui ne saurait dès lors lier le TAPI dans le cadre de la détermination de l’indemnité d’expropriation.

24. Par lettre du 12 avril 2016, la chambre administrative a informé les parties de ce que la cause était gardée à juger.

25. Pour le reste, les arguments des parties seront repris en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 31 al. 2 lat. a, 62 et 81C al. 3 LEx-GE ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. En vertu de l’art. 1 LEx-GE, le droit d’expropriation pour cause d’utilité publique peut être exercé pour des travaux ou des opérations d’aménagement qui sont dans l’intérêt du canton ou d’une commune (al. 1) ; il ne peut être exercé que dans la mesure nécessaire pour atteindre le but poursuivi (al. 2).

À teneur de l’art. 2 LEx-GE, peuvent notamment faire l’objet de l’expropriation les droits réels immobiliers (propriété et droits réels restreints), les droits immobiliers résultant des dispositions légales en matière de rapports de voisinage, les droits personnels portant sur des immeubles, (al. 1) ; l’expropriation peut être totale ou partielle, définitive ou temporaire (al. 2).

Aux termes de l’art. 3 LEx-GE, la constatation de l’utilité publique ne peut résulter que : a) d’une loi déclarant de manière ponctuelle l’utilité publique d’un travail ou d’un ouvrage déterminé, d’une opération d’aménagement ou d’une mesure d’intérêt public et désignant, sur présentation des pièces mentionnées par l’art. 24, les immeubles ou les droits dont la cession est nécessaire, sous réserve d’une spécification plus complète par le Conseil d’État dans l’arrêté décrétant l’expropriation ; b) d’une loi décrétant d’une manière générale l’utilité publique des travaux, d’opérations d’aménagement dont elle prévoit l’exécution ou de mesures d’intérêt public et appliquant à ceux-ci les dispositions légales sur l’expropriation (al. 1) ; les dispositions de la présente loi portant sur les travaux décrétés d’utilité publique s’appliquent par analogie aux ouvrages, opérations d’aménagement ou mesures décrétées d’utilité publique (al. 2).

Selon l’art. 4 LEx-GE, lorsque l’utilité publique a été constatée, le droit d’expropriation est exercé par l’État ou par la commune intéressée.

3. L’art. 30 LEx-GE prescrit que, lorsque l’utilité publique a été constatée par le Grand Conseil, le Conseil d’État décrète l’expropriation des immeubles et des droits dont la cession est nécessaire à l’exécution du travail ou de l’ouvrage projeté.

Aux termes de l’art. 62 LEx-GE, le recours à la chambre administrative contre les décisions prises en vertu de la LEx-GE est régi par l’art. 132 LOJ et par la LPA (al. 1) ; lorsque le recours est interjeté contre un arrêté du Conseil d’État au sens de l’art. 30 LEx-GE, le recourant peut faire valoir des griefs portant sur l’utilité publique du projet (al. 2).

4. a. Dans ses écritures, le recourant ne conteste pas que la constitution des servitudes litigieuses sur sa parcelle est nécessaire à l’édification du tunnel de la route G______. Il nie l’utilité publique du projet de route G______. Selon lui en effet, le but premier visé et qui sera concrètement atteint n’est pas de désengorger le réseau local mais bien d’offrir aux fonctionnaires internationaux une « entrée de parking directe », ce qui n’a manifestement pas pour fin de servir l’intérêt du plus grand nombre possible. D’après l’intéressé, ledit projet ne permettrait pas de diminuer le trafic sur la commune B______, mais seulement de dévier le trafic de transit de la route N______ et de la route de K______, en ouvrant ainsi un accès direct aux organisations internationales.

b. Conformément à l’art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), la propriété est garantie (al. 1) ; une pleine indemnité est due en cas d'expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à une expropriation (al. 2). En vertu de l’art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale ; les restrictions graves doivent être prévues par une loi ; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1) ; toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) ; toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (al. 3) ; l'essence des droits fondamentaux est inviolable (al. 4).

L’intérêt public est double : il s’agit d’une part, de l’intérêt du but poursuivi lui-même et, d’autre part, de l’utilité de l’ouvrage en tant que moyen affecté à sa réalisation (Anne-Christine FAVRE, L’expropriation formelle, en particulier pour les grandes infrastructures de transport, in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER, La maîtrise publique du sol : expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 9 ss, spéc. 17).