Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Collonge-Bellerive Wake Sport Society (ci-après : CBWSS) est une association au sens du droit civil, créée en 1995, ayant pour but de favoriser la pratique du « wakeboard » et des disciplines assimilées. Monsieur Philip LÜTOLF en est le président et Monsieur Knut GIERSCH le vice-président.

Wake Event Sàrl (ci-après : Wake Event) est une société à responsabilité limitée inscrite au registre du commerce depuis 2015, poursuivant comme but statutaire l'exploitation d'établissements publics ainsi que l'organisation d'événements. MM. LÜTOLF et GIERSCH en sont les associés gérants avec signature individuelle.

2) À compter de 1998, CBWSS s'est vue octroyer une permission d'occupation du domaine public, renouvelable tacitement d'année en année, pour l'exploitation du plan d'eau situé le long du quai de Cologny, entre le Centre véliplanchiste et Port Tunnel, au Centre nautique de Genève-Plage (ci-après : CNGP), réservé à la pratique du ski nautique.

3) Le site du CNGP est également occupé par l'Association des véliplanchistes du centre de planches à voile de Genève-Plage (ci-après : AVGP), qui y bénéficie d'un râtelier, ainsi que par la société en nom collectif Same Same, Rérat & Cachin (ci-après : Same Same), devenue depuis lors Tropical Corner Sàrl, qui y exploite une buvette et y bénéficie de plusieurs locaux.

4) Par arrêté du 21 mai 2003, le Conseil d'État a fixé le règlement d'utilisation du CNGP, le réservant à la pratique d'activités nautiques telles que la planche à voile, à l'exclusion de la baignade.

5) Le 3 juin 2015, la capitainerie cantonale (ci-après : la capitainerie), rattachée au département de l'environnement, des transports et de l'agriculture (ci-après : le département), a conclu avec CBWSS une convention concernant l'exploitation d'un « wake-câble » sur le site du CNGP, pour une durée de dix ans, réglant les conditions d'exploitation de cette installation ainsi que la prise en charge de l'entretien du ponton y afférent.

6) En juillet 2015, puis le 4 janvier 2016, Stand-Up Geneva (ci-après : Stand-Up), une association au sens du droit civil ayant pour but le développement des activités de « stand-up paddleboard » (ci-après : « paddleboard »), a demandé à la capitainerie de pouvoir bénéficier d'un accès au lac sur le site du CNGP pour la pratique de sa discipline ainsi que l'installation d'une buvette, à l'instar des autres entités sur place.

7) Le 25 janvier 2016, la capitainerie a répondu à Stand-Up que deux entités proposaient déjà des activités nautiques et une buvette sur le site du CNGP, ce qui en faisait un lieu très sollicité, ce d'autant que des usagers individuels y disposaient également de râteliers. Elle ne pouvait ainsi répondre favorablement à sa demande, restant néanmoins disposée à examiner celle-ci pour un autre site.

8) Le 14 avril 2016, Stand-Up a prié la capitainerie de revoir sa position au sujet de sa requête.

9) Les 26 et 29 avril 2016, la capitainerie a procédé au renouvellement des permissions d'occupation du domaine public sur le site du CNGP octroyées à Same Same et CBWSS et a accordé à Wake Event celle d'y exploiter un café-restaurant avec deux terrasses.

10) Par courrier du 28 avril 2016, ne comportant pas d'autre mention ni d'indication des voie et délai de recours, la capitainerie a refusé la requête de Stand-Up, le site du CNGP, déjà bien occupé, ne pouvant être mis à disposition d'une troisième entité. Les lieux étaient ainsi utilisés par deux établissements à caractère sportif dotés chacun d'une buvette, dont les activités étaient complémentaires et non concurrentes, à savoir le ski nautique et le « wakeboard » pour l'un et le « paddleboard » et la planche à voile pour l'autre, dont la bonne entente devait être pérennisée, étant précisé qu'à ces activités s'ajoutait celle des usagers individuels, qui disposaient de râteliers pour la pratique de divers sports nautiques.

11) Par acte du 20 mai 2016, Stand-Up a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre cette décision, concluant au constat de sa nullité, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause au département pour nouvelle décision au sens des considérants.

Ce courrier, qui constituait une décision, ne mentionnait aucune base légale et ne contenait aucune motivation juridique, en violation du principe de la légalité et était arbitraire. La seule référence à la bonne entente et à la non-concurrence entre les entités occupant le site du CNGP depuis de nombreuses années ne pouvait justifier un traitement de faveur à leur égard. La capitainerie ne s'était en outre livrée à aucun examen des intérêts en présence et s'était contentée de mettre en avant le manque de place pour refuser toute utilisation du site, en violation du principe de proportionnalité.

12) Le 16 juin 2016, le département a répondu au recours, concluant à son rejet.

Il se devait d'assurer la coordination et la régulation entre les différents usagers du site du CNGP, qui était notoirement saturé, étant précisé que la pratique du « paddleboard » était déjà proposée sur les lieux et qu'il ne subsistait plus de place suffisante pour le stockage du matériel. La situation actuelle résultait à la fois d'un équilibre entre les activités proposées par les entités présentes sur le site et d'une coordination entre elles afin d'offrir une large palette d'activités complémentaires. En outre, Stand-Up ne jouissait d'aucun droit d'utilisation accrue du domaine public, l'octroi d'une telle autorisation étant discrétionnaire et à bien plaire.

13) Le 30 juin 2016, le juge délégué a transmis le dossier au Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) pour raison de compétence.

14) S'en sont ensuivis plusieurs échanges d'écritures, au cours desquels les parties ont persisté dans leurs conclusions.

15) Le 23 février 2017, le TAPI a procédé à l'audition des parties.

a. Selon le représentant de Stand-Up, sa demande portait sur une occupation du site du CNGP au même titre que les entités déjà sur place, lesquelles apparaissaient s'être accaparé les surfaces destinées au public, en violation des permissions accordées.

b. Les représentants du département ont expliqué que l'AVGP se trouvait sur le site du CNGP depuis sa création, soit plus de trente ans, CBWSS depuis vingt ans, Same Same depuis dix ans et Wake Event depuis quatre ans, cette société s'acquittant au demeurant d'un loyer, raison pour laquelle elle y avait été autorisée. Dès lors qu'il s'agissait d'autorisations à bien plaire, il n'avait procédé à aucune mise au concours, les autorisations des entités en place, qui s'y trouvaient depuis de nombreuses années et respectaient les règles en vigueur, ayant été renouvelées en avril 2016, sans que la demande de Stand-Up n'ait été prise en compte. Il n'existait aucun intérêt public à modifier cette situation, ce d'autant que CBWSS disposait de l'exploitation du « wake-câble » pour une durée de dix ans et qu'elle ne proposait pas les mêmes activités que Same Same. En raison du manque de place, il n'était en outre pas possible de permettre à une autre entité d'occuper les lieux.

16) Par jugement du 15 juin 2017, le TAPI a admis le recours de Stand-Up et annulé la décision du 28 avril 2016.

L'avantage que l'AVGP, CBWSS, Same Same et Wake Event tiraient de leur situation, en tant qu'elles avaient obtenu la possibilité de faire un usage accru du domaine public, ne pouvait leur être accordé de manière illimitée s'agissant de permissions octroyées à titre précaire. La procédure avait toutefois mis en évidence que celles-ci, accordées depuis de nombreuses années, n'avaient jamais fait l'objet d'un réexamen et avaient été renouvelées postérieurement à la demande de Stand-Up, qui n'avait pas été prise en compte. Le département, qui considérait avoir un pouvoir discrétionnaire en la matière, avait instauré un monopole de fait en faveur de ces quatre entités, dont l'une, à savoir Wake Event, n'avait aucun caractère sportif, en contradiction avec l'arrêté du Conseil d'État du 21 mai 2003. La décision entreprise était non seulement illégale et arbitraire dans son résultat, mais contrevenait aussi au principe d'égalité de traitement, dès lors que Stand-Up se trouvait dans une situation identique à celle des entités faisant l'objet d'une permission, rien ne permettant d'admettre que son concept d'exploitation serait moins adéquat ou insatisfaisant. Elle constituait également une restriction inadmissible à sa liberté économique, qui lui accordait le droit de concourir aux côtés des entités en place. Dès lors que tant Same Same que CBWSS offraient la pratique du « wakeboard » et proposaient la location de « paddleboards » et qu'une troisième entité exploitait un grand espace sur le site, l'argument de la complémentarité des activités envisagées ne résistait pas à la critique. Il appartenait au département de gérer son espace public en fonction de la place à disposition et du nombre de demandes qui lui étaient soumises et, pour des entités proposant des activités similaires, il était dans ses attributions de limiter les autorisations, par exemple en partageant équitablement les dates et les places disponibles et en les remettant au concours. En tant que l'autorisation accordée à Wake Event semblait manifestement contraire à l'arrêté du Conseil d'État, l'utilisation du site en question pouvait être réduite, voire dévolue à Stand-Up, qui se limitait à solliciter l'occupation d'une petite surface afin de proposer des activités en lien avec le « paddleboard », avec une buvette.

17) Le 23 juin 2017, le département a rendu CBWSS et Wake Event attentives au fait que les permissions en cours sur le site du CNGP seraient dénoncées en fin d'année et mises au concours, conformément au jugement du TAPI rendu dans la cause l'ayant opposé à Stand-Up.

18) Le 28 juin 2017, CBWSS et Wake Event ont demandé au département de leur remettre une copie de ce jugement.

19) Par courriel du 3 juillet 2017, le département leur a répondu qu'une copie de celui-ci leur avait été transmise par courrier du jour même.

20) Par acte expédié le 14 août 2017, CBWSS, Wake Event, MM. LÜTOLF et GIERSCH (ci-après : les recourants) ont recouru auprès de la chambre administrative contre le jugement du TAPI du 15 juin 2017, concluant à son annulation, à ce qu'il soit dit que CBWSS et Wake Event bénéficient d'un traitement administratif différent des autres entités présentes sur le site du CNGP, en particulier qu'elles devaient être exclues de toute mise au concours visant à l'octroi d'autorisations d'utilisation du domaine public, à ce qu'il soit dit que toutes les surfaces qui leur étaient allouées devaient être au bénéfice d'une autorisation d'occupation accrue du domaine public au moins jusqu'à la fin de la convention du « wake-câble » et à l'octroi d'une indemnité de procédure.

C'était de manière erronée que le TAPI avait retenu que la situation de CBWSS était identique à celle des autres occupants du site du CNGP, dès lors qu'elle n'avait aucune activité en lien avec le « paddleboard », avait consenti des investissements conséquents pour ses infrastructures et son matériel et était au bénéfice d'une convention valable dix ans pour l'exploitation du « wake-câble », lequel était utilisé dans le cadre de plusieurs compétitions. En raison de ces spécificités, elle devait être traitée de manière différente et être exclue d'une éventuelle mise au concours, qui ne pouvait concerner que Stand-Up et Same Same. S'agissant de Wake Event, qui était une émanation de CBWSS, elle avait été créée afin d'opérer une distinction entre les activités sportive et commerciale, étant précisé que les bénéfices en résultant permettaient de financer les amortissements des investissements et les activités de CBWSS. Il en résultait que l'interdiction des activités de Wake Event conduirait à la faillite de CBWSS.

21) Le 31 août 2017, le juge délégué a imparti aux recourantx un délai au 15 septembre 2017 pour se déterminer au sujet de leur qualité pour recourir.

22) Le 12 septembre 2017, les recourants ont répondu au juge délégué qu'ils avaient qualité pour recourir, dès lors que le jugement du TAPI présupposait une mise en concours de la totalité du site du CNGP, sans qu'ils aient pu se déterminer à ce propos et que, dans un tel cas, s'ils se retrouvaient évincés, il en résulterait un grave dommage, concret et réel, pouvant aboutir à la dissolution et à la liquidation de CBWSS et de Wake Event. Ils reprenaient en outre les arguments figurant dans leur recours.

23) Le 26 septembre 2017, Stand-Up a répondu au recours, concluant, avec suite d'indemnité, à son irrecevabilité, subsidiairement à son rejet.

Les recourants n'avaient pas qualité pour recourir. En particulier, CBWSS et Wake Event n'étaient ni visées ni touchées par la décision du département, objet du litige, qui la concernait seule, et ne pouvaient se prévaloir de la crainte d'être exposées à une concurrence accrue, ne bénéficiant au demeurant d'aucun droit à se maintenir éternellement sur le domaine public qu'elles tentaient néanmoins de privatiser depuis de nombreuses années. De plus, la convention dont se prévalait CBWSS ne traitait pas de la question de l'occupation du domaine public mais se limitait à régler les conditions d'exploitation du « wake-câble » et du ponton y afférent et le but poursuivi par Wake Event était manifestement contraire à l'arrêté du Conseil d'État réglant l'utilisation du CNGP. Le jugement du TAPI n'avait en outre pas modifié la situation juridique et économique des entités recourantes, qui bénéficiaient d'autorisations précaires annuelles dont elles ne pouvaient prétendre au renouvellement perpétuel, étant précisé qu'aucune décision n'avait été rendue les concernant. Quant aux personnes physiques recourantes, elles n'avaient fourni aucune explication quant à leur possible qualité de partie, qui devait être niée.

Sur le fond, elle précisait que l'activité de CBWSS, qui n'avait pas hésité à proposer également la pratique du « paddleboard », allait au-delà du sport et concernait également la restauration et le divertissement. Les investissements allégués n'étaient ni prouvés ni détaillés, les recourants bénéficiant de nombreux sponsors privés et de subventions publiques, et la convention dont ils se prévalaient, qui ne concernait que CBWSS, ne leur garantissait aucun statut particulier, étant précisé que Wake Event poursuivait un but purement commercial.

24) Le 18 septembre 2017, le TAPI a transmis son dossier, sans formuler d'observations.

25) Le 14 novembre 2017, la capitainerie a reconduit, en faveur de CBWSS, la permission d'utiliser le site du CNGP pour l'année 2018, précisant que celle-ci ne serait pas renouvelée automatiquement à son échéance, dans la mesure où elle entendait mettre au concours l'ensemble du périmètre pour les années à venir, ce dont elle serait informée le moment venu.

26) Le 16 novembre 2017, le département a conclu au rejet du recours.

La recevabilité du recours était douteuse, les recourants n'ayant pas été partie à la procédure devant le TAPI et ne faisant valoir aucun intérêt digne de protection à l'annulation du jugement entrepris, qui était conforme à la pratique consistant à soumettre systématiquement les permissions d'occupation du domaine public à une procédure sélective. Il avait d'ailleurs fait preuve de transparence à cet égard, en informant les entités intéressées de la mise au concours du périmètre du site du CNGP à compter de 2019, étant précisé qu'il serait, dans ce cadre, tenu compte de la situation particulière de CBWSS au regard de la convention du 3 juin 2015. Le jugement entrepris, qui entendait rappeler les devoirs de l'administration en lien avec la gestion du domaine public, n'avait de conséquence directe que pour lui-même et ses activités, et non sur les bénéficiaires des permissions, qui ne disposaient d'aucun droit acquis illimité sur le domaine public. Il en résultait que le recours était en tout état de cause prématuré, les recourants étant en mesure de contester, le moment venu, un éventuel refus de permission.

27) Le 27 novembre 2017, le juge délégué a fixé aux parties un délai au 12 janvier 2018, prolongé au 9 février 2018, pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.

28) Le 12 janvier 2018, un avocat s'est constitué pour la défense des intérêts de CBWSS et Wake Event.

29) Le 8 février 2018, Stand-Up a fait savoir au juge délégué qu'elle n'avait pas d'observations complémentaires à formuler, indiquant que sa présence sur le site en 2018 semblait compromise au regard de la procédure judiciaire dilatoire diligentée par les recourants.

30) a. Le 9 février 2018, CBWSS et Wake Event ont persisté dans les conclusions et termes de leur recours, précisant que ce dernier avait pour seul but leur exclusion du concours proposé par le TAPI afin de pouvoir continuer à exercer leurs activités pour la durée de la convention décennale. Celle-ci les plaçait dans une situation de droits acquis, dont la remise en cause par un concours était de nature à leur causer un préjudice certain. Le TAPI n'avait en outre pas pris en compte la réalité du terrain, s'étant limité à se baser sur les faits explicatifs du département, qui avait tu certains éléments.

b. Ils ont produit des courriers des 20 mars 2015 et 25 avril 2016 adressés au département par la commune de Collonge-Bellerive requérant l'exonération de toute taxe en faveur de CBWSS, qui revêtait un caractère d'intérêt général.

31) MM. LÜTOLF et GIERSCH ainsi que le département ne se sont pas déterminés à l'issue du délai imparti.

32) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) a. En tant que condition de recevabilité, la qualité pour recourir définit le cercle des personnes à qui est reconnue la faculté de contester un acte administratif. Selon l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir non seulement les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a), mais également toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l'acte soit annulé ou modifié (let. b).