Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______, né le ______ 1968, a été engagé le 18 janvier 2006 par les Hôpitaux universitaires de Genève (ci-après : HUG), pour une durée indéterminée, en qualité d'employé de cuisine au sein du service de restauration, dépendant du département d'exploitation des HUG, avec effet au 1^er mars 2006. Son taux d'activité était de 100 %. Il a été affecté au sein de l'hôpital de D______.

2) Par arrêté du 21 février 2008, M. A______ a été nommé fonctionnaire dès le 1^er mars 2008.

3) Le 5 novembre 2010, M. A______ a été convoqué à un entretien de service fixé le 25 novembre 2010 qui avait pour objet son attitude générale, ainsi que l'exécution de son travail.

4) Le 16 décembre 2010, les HUG ont transféré M. A______, dans la même fonction, dès le 1^er février 2011, au secteur « cuisine patients » du site E______.

5) Le 26 février 2014, les HUG ont informé M. A______ que dès le 1^er avril 2014, il occuperait la fonction d'employé de restauration.

6) Le 28 mars 2014, un rapport interne a été établi par Monsieur B______ du service prévention et sécurité des HUG, secteur surveillance E______.

Selon ce rapport, le 27 mars 2014, aux alentours de 20h54, le service prévention et sécurité des HUG avait reçu une alarme intrusion libellée « DETECT PRESENCE UCP CP Niv. 1 ». Deux agents de sécurité s'étaient rendus sur place et avaient surpris un homme et une femme, les bras chargés de nourriture et de boissons, soit dix escalopes de dinde surgelée (1,2 kg), des raviolis à la viande (3,4 kg), un sac de pain (ballons), quatre-vingt pots de confiture à la fraise et vingt jus de fruits de marque « Granini » à la poire.

Interrogées sur leur présence dans cette zone fermée, les deux personnes avaient expliqué être passées par là, sans se connaître. Après avoir haussé le ton et menacé de faire appel à la police, les intéressés avaient accepté que les agents procèdent à une fouille de leurs effets. Le sac à main de la femme avait permis de découvrir un document d'identité au nom de Madame A______. Dans le portefeuille de l'homme se trouvait un badge des HUG au nom de M. A______. Dès cet instant, le couple A______ avait reconnu être venu pour subtiliser les marchandises retrouvées en leur possession. M. A______ était resté évasif sur le moyen d'accès à cette zone sous contrôle. La fouille sommaire n'avait pas permis de découvrir une clé qui aurait permis d'ouvrir le boitier d'accès, « même si cela [demeurait] très vraisemblable ». Une fois les contrôles effectués, les agents avaient acheminé les intéressés en leurs locaux. Puis, ils les avaient raccompagnés à leur voiture qu'ils avaient fouillée avec leur accord, sans résultat. Au cours de leur interrogatoire, le couple A______ avait enfin indiqué que c'était la première fois qu'ils agissaient de la sorte et que Mme A______ était salariée de l'institution genevoise de maintien à domicile (ci-après : IMAD). La marchandise dérobée avait été laissée sur un chariot par les agents, compte tenu de leur méconnaissance en matière d’hygiène et de manipulation des aliments.

Des photographies des marchandises et de la voiture étaient jointes au rapport.

7) Par décision remise en main propre du 31 mars 2014, le président du Conseil d'administration des HUG a ordonné à titre provisionnel, dès le 31 mars 2014, l'ouverture d'une enquête administrative à l'encontre de M. A______, sa suspension provisoire, ainsi que la suspension de son traitement.

Cette décision était déclarée exécutoire nonobstant recours.

8) Le 7 avril 2014, le président du Conseil d'administration des HUG a informé M. A______ qu'il avait confié l'enquête administrative à Monsieur  C______.

9) Par acte du 10 avril 2014, M. A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre la décision du 31 mars 2014, concluant à la forme à sa recevabilité, préalablement, à la restitution de l'effet suspensif. Principalement, il a conclu, « sous suite de frais et dépens », à l'admission de son recours, à ce qu'il soit dit que la décision précitée était contraire au droit, à son annulation en ce qu'elle ordonnait, à titre provisionnel, la suspension de son traitement, à sa confirmation pour le surplus et à ce que les HUG soient invités à lui verser son traitement dès le 31 mars 2014.

10) Le 24 avril 2014, les HUG ont conclu sur effet suspensif, « sous suite de frais et dépens », à ce que le recours de M. A______ soit déclaré irrecevable et au fond, au rejet de la demande de restitution de l'effet suspensif.

11) Par décision du 5 mai 2014, le président de la chambre administrative a rejeté la demande de restitution de l’effet suspensif.

12) Le 12 mai 2014, les HUG ont conclu, à la forme, à ce que le recours de M. A______ soit déclaré irrecevable, et au fond, à son rejet « sous suite de frais et dépens ».

13) Le 16 juin 2014, M. A______ a répliqué et persisté dans ses conclusions.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le litige porte sur la conformité au droit de la décision de révocation du recourant.

3)  En tant que membre du personnel des HUG, le recourant est soumis à la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 (LPAC - B 5 05), à son règlement d’application du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01), à la loi sur les établissements publics médicaux du 19 septembre 1980 (LEPM - K 2 05), au statut (art. 1 al. 1 let. e LPAC et 7 al. 2 let. k LEPM), ainsi qu’à la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’État, du pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers du 21 décembre 1973 (LTrait - B 5 15).

4) a. Les établissements publics médicaux (ci-après : établissements) comprennent notamment les HUG (art. 1 let. a LEPM).  Les établissements mentionnés à l’art. 1 sont des établissements de droit public dotés de la personnalité juridique (art. 5 al. 1 LEPM).

b. L’établissement est géré par un conseil d’administration dont la composition est fixée par la LEPM (art. 6 al. 1 LEPM).

Le conseil d’administration est le pouvoir supérieur de l’établissement (art. 7 al. 1). Sous réserve des compétences du Grand Conseil et du Conseil d’État, le conseil d’administration est investi des pouvoirs les plus étendus pour la gestion de l’établissement. Il a notamment comme attribution de nommer et révoquer les fonctionnaires de l’établissement (art. 7 al. 2 let. l LEPM).

Les directions des établissements (hôpitaux et cliniques) exécutent les décisions des conseils d’administration. Elles reçoivent leurs instructions du président du conseil d’administration (art. 8 al. 1 LEPM). Un règlement interne établit les compétences des directions (al. 2).

c. Le conseil d’administration est composé du conseiller d’État chargé du département compétent, d’un membre par parti politique représenté au Grand Conseil, désigné par celui-ci, de six membres désignés par le Conseil d’État, de deux membres désignés par le Conseil d’État, sur proposition, du département de la santé du canton de Vaud, des présidents des Conseils généraux des départements français limitrophes, du président de l’Association des médecins du canton de Genève et de trois membres élus par le personnel. Le Conseil d'État désigne le président du conseil d'administration ; il le choisit pour la durée de quatre ans parmi les membres de ce conseil. Il peut le reconduire deux fois. Un conseiller d'État ne peut occuper ce poste (art. 20 LEMP).

5) La LPAC définit les droits et devoirs des membres du personnel de la fonction publique qui lui sont assujettis (art. 2 al. 1 LPAC). Les membres du personnel de chaque établissement public médical, ainsi que les membres du personnel de l'Hospice général relèvent de l'autorité du conseil d'administration (art. 2 al. 4 LPAC).

Selon l’art. 16 LPAC, traitant des sanctions disciplinaires, les fonctionnaires et les employés qui enfreignent leurs devoirs de service, soit intentionnellement soit par négligence, peuvent faire l'objet, selon la gravité de la violation, des sanctions suivantes :

a)  prononcé par le supérieur hiérarchique, en accord avec sa hiérarchie :

1° le blâme ;

b)  prononcées, au sein de l'administration cantonale, par le chef du département ou le chancelier d'État, d'entente avec l'office du personnel de l'État ; au sein des services centraux et des greffes du pouvoir judiciaire, par le secrétaire général du pouvoir judiciaire ; au sein de l'établissement, par le directeur général :

2° la suspension d'augmentation du traitement pendant une durée déterminée,

3° la réduction de traitement à l'intérieur de la classe ;

c)  prononcées, à l'encontre d'un fonctionnaire, au sein de l'administration cantonale, par le Conseil d'État ; au sein des services centraux et des greffes du pouvoir judiciaire, par la commission de gestion du pouvoir judiciaire ; au sein de l'établissement par le conseil d'administration :

4° le retour au statut d'employé en période probatoire pour une durée maximale de 3 ans,

5° la révocation.

En cas de révocation, le Conseil d'État, respectivement la commission de gestion du pouvoir judiciaire ou le conseil d'administration de l'établissement, peut stipuler que celle-ci déploie un effet immédiat si l'intérêt public le commande (art. 16 al. 2 LPAC).

6) Le statut ne traite pas des modalités de la fin des rapports de service à l’exclusion de l’entretien de service.

7) En l’espèce, le recourant a le statut de fonctionnaire (art. 5 LPAC).

À ce titre, il peut faire l’objet, à certaines conditions, d’une décision de révocation au sens de l’art. 16 al. 1 let. ch. 5° LPAC.

8) Dans un premier grief, le recourant allègue que la décision aurait été prononcée par une autorité incompétente.

En l’espèce, dans sa séance du 22 septembre 2014, le bureau du conseil d’administration des HUG a décidé de révoquer avec effet immédiat l’intéressé. Cette décision a été communiquée à celui-ci à son domicile élu par plis simple et recommandé du 24 septembre 2014, signés par le président du conseil d’administration et le président du comité de direction. Les parties ne contestent pas que la décision de révocation du recourant a été prise par le bureau du conseil d’administration.

En application de l’art. 16 al. 1 let. c LPAC, s’agissant de la catégorie de sanctions disciplinaires les plus graves, une décision de révocation doit être prise par le conseil d’administration de l’établissement. La composition de celui-ci est définie à l’art. 20 LEPM. Il doit ainsi comprendre, outre, notamment, le conseiller d’État en charge du département concerné et des représentants politiques du canton et de la région, des membres élus par le personnel.

Cette compétence du conseil d’administration figure aussi à l’art. 7 al. 2 let. l LEPM qui prévoit expressément que le conseil d’administration a, notamment, pour attribution la révocation des fonctionnaires.

En conséquence, la décision litigieuse ayant été prise par le seul bureau du conseil d’administration, elle a été prononcée par une autorité incompétente et ne répond en conséquence pas aux exigences légales (art. 16 al. 1 let. c LPAC et art. 7 al. 2 let. l LEPM).

9) Les HUG se prévalent d’une possibilité de déléguer.

a. L’art. 11 LPAC prévoit la délégation, mais exclusivement pour l’engagement, la nomination de membres du personnel et la fixation de leur rétribution en application de la LTrait. Une sous-délégation de certaines de ces tâches est même possible, à certaines conditions (art. 11 al. 2 LPAC). Concernant les HUG, le conseil d’administration peut déléguer à la direction générale de l’établissement la compétence de procéder à l’engagement, à la nomination de membres du personnel et de fixer leur rétribution compte tenu des normes énoncées dans la LTrait. Le conseil d’administration peut autoriser la sous-délégation, en faveur des services de l’établissement, de la compétence de procéder à l’engagement de membres du personnel n’ayant pas la qualité de fonctionnaire et de fixer leur rétribution compte tenu des normes énoncées dans la LTrait (art. 11 al. 4 et 5 LPAC).

b. L’art. 17 LPAC traite de la fin des rapports de service. Cette disposition n’est pas pertinente dans le cas d’espèce puisque l’intéressé a fait l’objet d’une révocation, soit d’une sanction disciplinaire et non d’un licenciement au sens des art. 17 et suivants LPAC. Bien que non pertinent, l’art. 17 LPAC permet la comparaison et notamment de constater que, dans ce cas, le législateur a autorisé la délégation, voire la sous-délégation. En effet, en cas de fin de rapports de service, le conseil d’administration est l’autorité compétente pour prononcer la fin des rapports de service (art. 17 al. 1 LPAC). Il peut déléguer cette compétence à la direction générale de l’établissement (art. 17 al. 4 LPAC). Le conseil d’administration peut autoriser la sous-délégation de cette compétence en faveur des services de l’établissement pour les membres du personnel n’ayant pas la qualité de fonctionnaire (art. 17 al. 6 LPAC).

c. La LEPM prévoit que la révocation des employés principaux doit être approuvée par le Conseil d’État (art. 5 al. 4 LEPM ; art. 1 RCA avec un renvoi à 32 RSM). En l’espèce, le recourant est un fonctionnaire. À ce titre, il est soumis non pas à l’art. 5 al. 4 LEPM, pour lequel en tous les cas aucun accord du Conseil d’État ne ressort du dossier, mais à l’art. 7 al. 2 let. l LEPM qui prévoit expressément que le conseil d’administration a notamment pour attribution la révocation des fonctionnaires.

d. En l’espèce, la LPAC autorise, à certaines conditions, la délégation pour l’engagement, la nomination et la fixation du traitement (art. 11 LPAC). Elle l’autorise aussi en cas de résiliation des rapports de service (art. 17 LPAC).

Aucune délégation n’est toutefois prévue pour la révocation d’un fonctionnaire.

L’argument des HUG n’est pas fondé.

10) Les HUG se prévalent du RCA.

Dans son préambule, le RCA fait notamment référence au règlement des services médicaux du 23 juin 2011 (ci-après : RSM) lequel n’est toutefois pas pertinent en l’espèce, le recourant ne faisant pas partie du personnel médical.

Selon le RCA, sur délégation du conseil d’administration, le bureau du conseil d’administration est notamment compétent pour la fin des rapports de service et la révocation des fonctionnaires. Le RCA fait mention des art. 7 LEPM, 16 et 21 LPAC. Ledit bureau est aussi compétent, selon le RCA, en cas de sanction disciplinaire, pour le retour de statut d’employé en période probatoire (art. 16 LPAC).

En l’espèce, compte tenu du considérant qui précède, le conseil d’administration n’avait aucune compétence pour déléguer à une autre autorité que celle désignée par la loi, la possibilité de révoquer un fonctionnaire. Le règlement concerné est donc contraire à la loi sur ce point. Les HUG ne peuvent pas s’en prévaloir.

11) Les HUG se réfèrent à une jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 118 1a 245, p. 249 et 250, cité in Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2001, n. 499, parue in SJ 1993 p. 76) qui autoriserait la délégation du conseil d’administration à son bureau.

Cet arrêt traitant d’une délégation législative en matière cantonale est sans pertinence dans le cas d’espèce. L’arrêt rappelle que d’après le droit fédéral, la délégation de la compétence législative par le législateur cantonal à une autorité administrative est admissible, selon la jurisprudence, si elle n’est pas exclue selon le droit cantonal, si elle est limitée à un domaine précis et si la loi contient elle-même les principes de la règlementation pour autant qu’elle touche gravement la situation des citoyens. L’arrêt précise la condition selon laquelle la loi qui contient la délégation doit être soumise au référendum.

En l’espèce, le législateur cantonal a expressément prévu à l’art. 16 al. 1 let. c ch. 5° LPAC que la décision de révocation d’un fonctionnaire ne pouvait être prise que par le conseil d’administration, respectivement, pour les autres fonctionnaires par le Conseil d’État ou la commission de gestion du pouvoir judiciaire pour ce qui concerne les services centraux et les greffes dudit pouvoir. Une délégation est précisément exclue compte tenu du texte clair de loi. La jurisprudence précitée est sans pertinence dans le cas d’espèce.