Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. M. R______, agriculteur, domicilié à S______, est propriétaire des parcelles n° ______ et ______ feuille ______ de la commune de S______, parcelles situées en zone agricole.

2. Le 28 mai 2004, un inspecteur de la police des constructions du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement (devenu le département des constructions et des technologies de l’information, ci-après  : DCTI ou le département) a constaté que M. R______ avait divisé ses deux terrains en cinquante emplacements de 150 m2 chacun, loués à des particuliers afin que ceux-ci puissent y cultiver des fruits et des légumes. D’après les photographies prises au moment de ce constat, des coffres à outils sont visibles sur certains emplacements. Sur d’autres, ont été édifiées des constructions de toute nature, soit des abris comportant des toiles plastifiées fixées sur des piquets de bois, des petites maisons de jeux pour enfants, une balançoire ou encore des dais en toile ou en plastique, de même que des barbecues et des meubles de jardin. De plus, de nombreuses places de stationnement engazonnées ont été aménagées le long du chemin de terre traversant lesdites parcelles.

Le constat d’infraction a été signifié à M. R______ qui a déclaré ignorer qu’une telle affectation de terres agricoles était sujette à autorisation. Pour lui, ces jardins répondaient à un besoin d’intérêt général et le produit de cette location contribuait à maintenir ses activités agricoles.

Dans un courrier adressé au département le 18 mai 2004, M. R______ a sollicité l’autorisation du département de poursuivre cette activité accessoire qui lui était indispensable pour compléter son revenu agricole.

3. Par lettre-signature du 8 juin 2004, le département a ordonné à M. R______ de cesser tous travaux de construction ou extension des aménagements illicites. Il indiquait qu’il se déterminerait prochainement et qu’il informerait l’intéressé des mesures, sanctions et amende administratives qu’il entendait prendre.

4. Le 23 juin 2004, le département a requis l’avis de la commune de S______ sur cette situation. Le même jour, le département a sollicité celui d’Agrigenève, association faîtière de l’agriculture genevoise.

5. Le 12 juillet 2004, le maire de S______ a proposé de mettre ses locaux à disposition pour organiser une séance d’information et rappeler aux agriculteurs les limites de tels aménagements. Il s’agissait-là d’un problème allant bien au-delà de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et qui trouvait son origine dans le mal-être de toute une profession. Il serait regrettable que la campagne soit dégradée par des aménagements "sauvages" qui ne ménageaient en rien la nature et généraient un important trafic pendulaire "bien souvent pour arroser quotidiennement trois salades !".

6. Le Comité directeur d’Agrigenève s’étant réuni le 30 août 2004, cette association a fait part de sa position le 6 septembre 2004.

L’aménagement de jardins familiaux en zone agricole n’était pas conforme à la législation en vigueur. En l’espèce, il s’agissait cependant de jardins potagers, mais non de véritables jardins familiaux sur lesquels étaient souvent édifiés des chalets en dur. L’impact de ces aménagements sur le paysage n’était cependant pas satisfaisant du fait que les locataires avaient érigé des couverts de toiles colorées notamment. Les motivations de M. R______ étaient liées à des impératifs de survie économique, les cultures traditionnelles qu’il aurait pu mettre en place sur cette parcelle ne lui permettant plus de dégager suffisamment de marges pour assumer ses charges financières. M. R______ avait agi, poussé par un désarroi profond.

Cependant, le Comité directeur d’Agrigenève ne pouvait pas soutenir l’implantation sauvage ni l’extension de telles structures de crainte d’un précédent. Enfin, la production de légumes ou de fleurs, issue de tels potagers, créait une concurrence pour les professionnels de la branche. De plus, les modes de production sur ces parcelles n’étaient pas réglementés et il arrivait souvent que des doses d’engrais excessives soient utilisées.

7. Par lettre-signature du 12 novembre 2004, le département a prié M. R______ de lui adresser la liste de l’ensemble des locataires occupant les jardins potagers installés sur ses parcelles ainsi que leur adresse et l’échéance des baux.

8. Le 25 novembre 2004, M. R______ a refusé de fournir ces renseignements et contesté au département le droit de lui imposer le choix de l’utilisation de ses parcelles tant qu’il ne s’agissait pas d’une construction. Il était libre de disposer ou de louer des terrains lui appartenant. Enfin, le département ne pouvait interdire à des habitants de notre canton d’entretenir une culture vivrière.

9. Par lettre-signature du 21 décembre 2004, le département a constaté que les diverses installations, tels qu’arrosages, coffres à outils, tentes, dallages, clôtures, barbecues etc. mises en place par les locataires des parcelles de M. R______ ainsi que la création de nombreuses places de stationnement engazonnées constituaient une infraction à l’article 1 LCI ainsi qu’à l’article 20 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LALAT - L 1 30) de sorte que les jardins potagers en question devaient être supprimés.

En application des articles 129 et suivants LCI, il ordonnait la suppression de tous les jardins litigieux dans un délai de six mois et infligeait à M. R______ une amende de CHF 5’000.- fondée sur l’article 137 alinéa 1 LCI. Ce montant tenait compte de la gravité tant objective que subjective de l’infraction commise. Enfin, comme M. R______ l’avait indiqué au chef de la division juridique de la police des constructions au cours d’un entretien téléphonique du 18 novembre 2004, il avait parfaitement connaissance de l’irrégularité de la situation. Cette décision était susceptible de recours dans les trente jours auprès du Tribunal administratif.

10. Par acte posté le 20 janvier 2005, M. R______, représenté par un avocat, a conclu à l’annulation de la décision querellée tout en s’en rapportant à l’appréciation du tribunal au sujet de sa compétence, l’infraction qui lui était reprochée consistant uniquement en un changement d’affectation de sorte que la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après  : CCRMC) aurait peut être dû être saisie préalablement. Quant à l’ordre de remise en état, il lui posait un problème civil puisque chaque emplacement était loué CHF 250.- par an, ce qui lui procurait un revenu d’environ CHF 12’500.-, revenu au regard duquel une amende de CHF 5’000.- était totalement disproportionnée. En tout état, il était dans l’impossibilité de rompre les conventions conclues pour l’année 2005 et valables jusqu’au 31 décembre 2005. L’ordre de remise en état devait être repoussé à cette dernière date.

11. A la requête des parties, la cause a été suspendue par décision du 2 février 2005.

12. La situation n’ayant pas évolué, le département a sollicité la reprise de l’instruction le 30 janvier 2006. Par décision du 2 février 2006, la reprise a été ordonnée et le département s’est vu impartir un délai au fond pour produire sa réponse, ce qu’il a fait le 28 février 2006. L’ordre de suppression des aménagements litigieux était exécutoire. Le recourant ne l’avait pas contesté, se bornant à en demander le report au 31 décembre 2005. Or, à fin février 2006 il n’avait toujours pas obtempéré.

Quant à l’amende d’un montant de CHF 5’000.-, elle était fondée car le recourant savait tout au moins depuis le 8 juin 2004 que de tels aménagements contrevenaient aux articles 1 et suivants LCI et 20 LALAT. Le recours ne pouvait qu’être rejeté et la décision du 21 décembre 2004 confirmée.

13. Une audience de comparution personnelle a été convoquée pour le 24 mars 2006. A la requête du conseil de M. R______, celle-ci a été reportée.

14. a. Le 7 avril 2006, M. R______ s’est présenté seul, déclarant que son conseil avait cessé d’occuper. Il a remis au tribunal des photos prises la veille montrant des parcelles sur lesquelles ne subsistaient que des coffres à outils. Il avait reloué ces emplacements de mars à décembre 2005 mais également de mars jusqu’au 31 décembre 2006, à l’exception de quatre d’entre eux. Il ne s’agissait pas de jardins familiaux puisqu’aucune construction en dur n’avait été édifiée. En revanche, il avait installé une clôture pour protéger les cultures des sangliers. Il avait posé cinquante tuyaux d’arrosage tout en déclarant qu’il ne s’agissait pas d’installations nouvelles puisque précédemment il cultivait sur ces parcelles des pommiers, raison pour laquelle il existait déjà deux mille points d’eau sortant d’une installation souterraine. Il avait engazonné une partie du terrain car ses locataires, de condition modeste et vivant en appartement, étaient contents d’avoir un peu de verdure. Ces parties engazonnées étaient utilisées pour le stationnement des véhicules sur son terrain et non sur la voie publique.

Il avait acheté ces parcelles au prix de CHF 8.- le m2 alors que le terrain agricole se négociait actuellement à CHF 4.- le m2. Il devait faire face à des charges bancaires et s’il avait procédé à ces locations, c’était pour améliorer son revenu.

Il contestait le principe et le montant de l’amende. C’est lui qui avait rédigé la convention conclue avec ses locataires dans laquelle il était expressément fait référence à une tolérance du département s’agissant de coffres à outils. Il s’était renseigné auprès du département et c’est ainsi qu’il avait obtenu ces renseignements. Il contestait avoir reconnu lors d’un entretien avec le directeur de la direction juridique de la police des constructions le 18 novembre 2004 l’irrégularité de la situation à cette date, tout au moins pas de la manière dont le département l’entendait. Les pourparlers ultérieurs avec le département avaient amené celui-ci à réduire l’amende à CHF 500.- s’il évacuait la parcelle d’ici le 31 décembre 2005, ce qu’il n’avait pas fait.

b. Le juge délégué ayant informé le recourant que le tribunal n’ayant pas connaissance de ces pourparlers, l’amende fixée dont il était question était bien celle de CHF 5’000.-.

c. M. R______ a ajouté qu’il avait mis ces parcelles en location en 2004 et que depuis cette année-ci, il ne percevait plus de paiements directs.

Il a encore précisé que les locataires étaient au courant du fait que cette situation n’était pas conforme à la loi et qu’il avait reçu une amende. Afin que ceux-ci ne soient impressionnés par des courriers officiels, il persistait à refuser d’indiquer leurs noms. En revanche, il a produit un courrier daté du 8 février 2006, soit une lettre-type adressée, selon ses dires, à chacun de ses locataires et à laquelle était jointe la convention de location du 1^er mars à fin décembre 2006. Dans cette convention, le prix de la location avait augmenté de CHF 250.- à CHF 350.- et dans le courrier d’accompagnement, il avait spécifié qu’il "était désolant de devoir verser CHF 100.- par jardin à titre d’amende à l’Etat" même s’il espérait arriver à faire supprimer cette taxe pour les prochaines années. Il rappelait aux quelques personnes qui avaient construit des abris de dimensions supérieures à la tolérance légale de deux mètres de longueur, un mètre de largeur et un mètre de hauteur, qu’elles devaient mettre pour début mars 2006 leur installation en conformité avec la réglementation, tout dépassement entraînant l’annulation immédiate de la location. Chacun était prié de renvoyer au plus tard au 31 mars 2006 la convention signée et de payer dans le même délai le montant de la location.

Au terme de l’audience, M. R______ a admis qu’il allait recevoir ainsi CHF 4’600.- de ses locataires, quatre emplacements n’ayant pas été reloués. Il lui incomberait alors de verser CHF 400.- seulement de sa poche si l’amende n’était pas supprimée ou réduite.

15. Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 litt. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. Contrairement aux allégués du département, l’ordre de cessation de travaux du 8 juin 2004 n’est pas devenu définitif et exécutoire. Il ne comportait en effet aucune voie de droit, contrairement aux prescriptions des articles 46 et 47 LPA.

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 20 janvier 2005 par M. R______ contre la décision du département des constructions et des technologies de l’information du 21 décembre 2004 ;

au fond :

le rejette ;

met à la charge du recourant un émolument de CHF 1’000.- ;

communique le présent arrêt à M. R______, ainsi qu’au département des constructions et des technologies de l’information

Siégeants : Mme Bovy, présidente, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges, M. Bonard, juge suppléant.

Au nom du Tribunal administratif :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.