Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Le litige concerne les droits d'enregistrement dont la commune de A______ a été taxée en 2016.

2) Lors de sa séance du 6 octobre 2015, « vu la volonté de la Commune d'acquérir des terrains de réserve pour développer et soutenir de futurs projets », le conseil municipal de la Commune a décidé « 1. D'autoriser le conseil administratif à acheter la parcelle n° 1______ [...], 2. D'ouvrir un crédit d'investissement jusqu'à concurrence d'un montant total de CHF 3'000'000.- [...], 3. De comptabiliser cette dépense à l'actif du bilan dans le patrimoine financier [...], 6. De prévoir au moins 50% de la parcelle n° 1______ ouverte au public, côté lac, 7. De louer le bâtiment et le solde non dévolu à l'usage public de la parcelle n° 1______ pour une durée limitée et renouvelable afin de ne pas prétériter un futur projet d'utilité publique ».

3) Par décision du 24 novembre 2015, le président du département présidentiel du canton de Genève a approuvé cette délibération.

4) Par acte authentique du 5 janvier 2016, la commune a acquis la parcelle au prix de CHF 2'850'000.-.

5) Par avis de taxation du 6 janvier 2016, l'administration fiscale cantonale (ci-après : AFC-GE) a prélevé des droits d'enregistrement pour de CHF 85'508.40.

6) Lors de sa séance du 26 janvier 2016, le conseil municipal de la commune a décidé d'autoriser le conseil administratif à acheter les parcelles nos 2______ et 3______, d'ouvrir un crédit d'investissement jusqu'à concurrence d'un montant total de CHF 6'500'000.- et de comptabiliser cette dépense à l'actif du bilan dans le patrimoine financier, sous réserve d'un reclassement ultérieur au patrimoine administratif.

7) Par décision du 14 mars 2016, le président du département présidentiel du canton de Genève a approuvé cette délibération en précisant que « un éventuel transfert ultérieur des parcelles au patrimoine administratif devra donner lieu au vote d'une délibération. »

8) Par acte authentique du 11 avril 2016, la commune a acquis les parcelles nos 2______ et 3______ au prix de CHF 6'000'000.-.

9) Par avis de taxation du 12 avril 2016, l'AFC-GE a prélevé des droits d'enregistrement de CHF 180'016.80.

10) Lors de sa séance du 7 mai 2019, « vu [notamment] l'affectation des parcelles nos 1______, 3______ et 2______, et 1'800 m ² de la parcelle n° 4______ de 3'052 m ², du bord du lac en plage, zone de délassement et parc public, et vu la volonté des autorités de construire des bâtiments à caractère public », le conseil municipal de la commune a décidé de transférer du patrimoine financier au patrimoine administratif au 1^er janvier 2018, le montant de CHF 1'507'796.- représentant la valeur comptable de 1'800 m ² de la parcelle n° 4______ ; de transférer du patrimoine financier au patrimoine administratif au 1^er janvier 2018, le montant de CHF 2'949'834.80 représentant la valeur comptable de la parcelle n° 1______ ; de transférer du patrimoine financier au patrimoine administratif au 1^er janvier 2018, le montant de CHF 6'230'826.80 représentant la valeur comptable des parcelles nos 2______ et 3______.

11) Par décision du 26 juin 2019, le conseiller d'État chargé du département de la cohésion sociale du canton de Genève (ci-après : DCS) a approuvé « le transfert du patrimoine financier au patrimoine administratif, au 1^er janvier 2018, des parcelles nos 4______, 1______, 2______, 3______ et 5______ ».

12) Par courrier du 13 septembre 2019, la commune a adressé à l'AFC-GE une demande de dégrèvement des avis de taxation des 6 janvier et 12 avril 2016 concernant les achats des parcelles nos 1______, 2______ et 3______. Cette demande faisait suite à la délibération du 7 mai 2019 transférant ces parcelles du patrimoine financier au patrimoine administratif. Compte tenu du caractère d'utilité publique que revêtaient désormais ces parcelles, la commune priait l'autorité fiscale de bien vouloir « exonérer les opérations contractées en 2016 moyennant un bordereau rectificatif de dégrèvement ».

13) Par courrier du 2 octobre 2019, l'AFC-GE a invité la commune à lui remettre l'arrêté du Conseil d'État d'exonération pour cette opération.

14) La commune a remis à l'AFC-GE la décision du DCS du 26 juin 2019.

15) Par lettre du 29 octobre 2019, l'AFC-GE a refusé la demande de dégrèvement, au motif que, selon l'arrêté du Conseil d'État du 25 juin 1997 relatif au remboursement des droits d'enregistrement lors de l'affectation effective de réserves de terrains acquis par les communes dans un but d'utilité publique (ci-après : l'arrêté du 25 juin 1997), l'exonération devait être sollicitée lors de l'acquisition des immeubles. En cas de refus, le département des finances s'engageait à rembourser dans un délai de dix ans les droits de mutation en cas d'affectation ultérieure. Ces conditions n'étaient pas remplies en l'espèce.

16) Par courrier du 13 décembre 2019 adressé au Conseil d'État, la commune a déposé une requête en exonération et dégrèvement des droits d'enregistrement ayant fait l'objet des avis de taxation susmentionnés. La demande était fondée sur l'art. 42 al. 2 et 3 de la loi genevoise sur les droits d'enregistrement du 9 octobre 1969 (LDE - D 3 30).

17) Cette requête a été transmise pour raison de compétence à l'AFC-GE, qui l'a rejetée par décision du 28 janvier 2020.

Traitée comme une réclamation contre les avis de taxation des droits d'enregistrement, la requête était irrecevable, faute d'avoir été déposée dans le délai légal de trente jours. Subsidiairement, s'il s'agissait d'une demande de restitution des droits au sens de l'art. 182 LDE, elle était également irrecevable, faute de respecter le délai légal d'un an.

Plus subsidiairement encore, traitée comme demande de révision au sens des art. 80 et 81 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985
(LPA - E 5 10), elle serait également irrecevable, car, contrairement à ce que prévoyait l'arrêté du 25 juin 1997, l'exonération des droits d'enregistrement n'avait pas été sollicitée lors de l'acquisition immobilière. En outre, la voie extraordinaire de la révision n'avait pas pour but de permettre d'invoquer des faits survenus postérieurement à la procédure de taxation initiale.

18) Par acte du 25 février 2020, la commune a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant principalement à son annulation, à ce que sa requête en dégrèvement soit déclarée recevable en tant que demande de reconsidération des taxations litigieuses et à ce que le dossier soit renvoyé à l'AFC-GE afin que celle-ci statue sur le fond. Subsidiairement, elle a conclu à ce que le TAPI dise que les parcelles nos 1______, 2______ et 3______, toutes affectées à son patrimoine administratif, soient exonérées des droits d'enregistrement et ordonne la restitution des montants prélevés. Elle a sollicité, préalablement, l'apport de l'arrêté du 25 juin 1997.

L'AFC-GE aurait dû examiner la requête du 13 décembre 2019 comme une demande de reconsidération au sens de l'art. 48 LPA, laquelle permettait de tenir compte de faits nouveaux (vrais nova). L'affectation ultérieure au patrimoine administratif des biens immobiliers acquis par la commune en 2016 constituait un élément de fait nouveau qui modifiait de manière importante les bases juridiques sur lesquelles la taxation litigieuse était intervenue.

La décision du DCS du 26 juin 2019, approuvant le transfert du patrimoine financier au patrimoine administratif des parcelles en cause, validait matériellement le fait que leur acquisition poursuivait un but d'utilité publique. Bien que la demande de reconsidération ne fût soumise à aucun délai, elle avait agi dans les trois mois après la décision du DCS, respectant ainsi le principe de la bonne foi.

19) L'AFC-GE a conclu au rejet du recours.

La commune connaissait les procédures prévues par l'art. 42 LDE et par l'arrêté du 25 juin 1997. Des pièces produites par l'AFC-GE démontraient que la commune les avait respectées lors de deux autres acquisitions intervenues en 2015 et 2017. Or, la commune n'ayant demandé aucune exonération des droits d'enregistrement en application de l'art. 42 LDE, aucun préavis ni aucune décision de l'AFC-GE n'avait été rendu sur la base de cette disposition légale, de sorte que l'arrêté du 25 juin 1997 n'était pas non plus applicable.

La voie de la reconsidération ne pouvait pas être utilisée pour réparer l'omission de sa demande d'exonération, laquelle aurait pu et dû être formulée lors du dépôt des actes notariés d'acquisition des parcelles. Les décisions de taxation des 6 janvier et 12 avril 2016 étaient basées sur l'art. 33 LDE et non sur
l'art. 42 LDE, puisqu'aucune première décision d'octroi ou de refus d'exonération basée sur ce dernier article n'avait été rendue. L'état de fait depuis ces décisions n'avait subi aucune modification notable, au sens de l'art. 48 al. 1 let. b LPA, puisqu'il s'agissait toujours d'immeubles acquis à titre onéreux. L'affectation effective des parcelles au but d'utilité publique datait du 1^er janvier 2018, soit plus de onze mois avant le dépôt de la demande de restitution des droits d'enregistrement le 13 septembre 2019, ce qui était incompatible avec le principe de la bonne foi.

Il n'était pas non plus possible de restituer à l'intéressée les droits d'enregistrement en application de la procédure spécifique de l'arrêté du
25 juin 1997, car elle avait envisagé le projet d'utilité publique déjà lors de l'achat des parcelles et aurait dû à ce moment-là demander l'exonération des droits d'enregistrement. Si elle l'avait demandé, elle se serait réservé la possibilité, en cas de refus d'exonération pour défaut d'affectation effective à un but d'utilité publique, d'obtenir la restitution de ses droits en démontrant que le projet d'utilité publique envisagé était effectivement concrétisé dans les dix ans suivant la date d'enregistrement des actes notariés d'acquisition.

Elle a joint l'arrêté du 25 juin 1997 et le bulletin du service de surveillance des communes n. 1 de juin 2015 (ci-après : bulletin SSC), qui décrivaient la procédure d'exonération des droits d'enregistrement.

20) Dans sa réplique, la commune a relevé que le refus de l'AFC-GE n'était fondé que sur des motifs « purement formels, voire formalistes », dépourvus de base légale formelle.

Lors de l'achat des parcelles, en 2016, elle ne remplissait pas les conditions d'une exonération, de sorte qu'il lui était inutile de faire figurer une telle mention dans la délibération du conseil municipal ou dans l'acte de vente, ou même d'adresser une telle demande au Conseil d'État ou à l'AFC-GE. Dès lors, on ne pouvait pas lui reprocher de ne pas avoir entrepris une démarche inutile et vouée à l'échec pour en tirer ultérieurement des conséquences juridiques.

L'arrêté du 25 juin 1997 concernait l'acquisition de terrains qui, dès l'origine, visaient un but d'utilité publique, mais dont la concrétisation ne pouvait être démontrée qu'après l'adoption d'un plan localisé de quartier (ci-après : PLQ), tandis que les parcelles en cause ne faisaient l'objet d'aucun PLQ. Le litige devait dès lors être tranché exclusivement sous l'angle d'une procédure en reconsidération puisqu'il n'y avait pas de voie de droit contre les décisions refusant l'exonération des droits d'enregistrement. L'affectation effective des parcelles à un but d'utilité publique postérieurement à leur acquisition avait été rendue définitive par la décision du DCS du 26 juin 2019. Elle constituait un motif justifiant une demande de reconsidération. Celle-ci n'était pas tardive, car elle avait été déposée moins de trois mois après, soit le 13 septembre 2019.

21) Dans sa duplique, l'AFC-GE a relevé qu'il n'y avait pas de contradiction entre l'arrêté du 25 juin 1997 et le bulletin SSC.

Une demande d'exonération formulée lors de l'acquisition des parcelles apportait un avantage aux communes même en cas de refus de l'exonération sollicitée, car elle donnait lieu à un engagement de l'État, valable durant dix ans au lieu de deux ans prévus par l'art. 42 al. 2 LDE, à rembourser les droits d'enregistrement en cas d'affectation effective au but d'utilité publique envisagé. Le PLQ cité dans l'arrêté du 25 juin 1997 ne servait qu'à illustrer une des situations dans lesquelles les communes risquaient de ne pas pouvoir respecter le délai de deux ans de l'art. 42 al. 2 LDE. Il ne s'agissait pas d'une condition cumulative d'application de cet arrêté.

La contribuable connaissant la procédure prévue par l'arrêté du
25 juin 1997, l'absence de demande d'exonération résultait d'une omission de sa part.

22) Par jugement du 12 octobre 2020, le TAPI a rejeté le recours.

Il a retenu que la demande de la commune avait été déclarée irrecevable sous l'angle d'une réclamation, d'une demande en restitution et d'une demande en révision. Bien que l'AFC-GE ne se soit pas prononcée sur la requête en tant que demande en reconsidération, il ressortait de ses déterminations devant le TAPI qu'elle estimait qu'une telle voie n'était également pas ouverte. Par économie de procédure, il n'y avait donc pas lieu de renvoyer la cause à l'autorité fiscale, le TAPI disposant de tous les éléments pour se prononcer également sur ce point.

Les conditions permettant de revenir, par la voie de la reconsidération, sur les taxations du 6 janvier 2016 et 12 avril 2016 n'étaient pas remplies.

23) Par acte expédié le 12 novembre 2020 à la chambre administrative de la Cour de justice, la commune de A______ a recouru contre ce jugement, dont elle a demandé l'annulation. Elle a conclu à ce que sa requête de dégrèvement soit déclarée recevable en tant que demande de reconsidération des taxations litigieuses, subsidiairement qu'il soit constaté que les acquisitions s'y rapportant, affectées ultérieurement à son patrimoine administratif, soient exonérées des droits d'enregistrement et que les montants perçus à ce titre lui soient restitués.

Au moment de l'acquisition des parcelles en cause, elle n'avait aucun projet d'affectation, de sorte qu'elle ne pouvait les attribuer à son patrimoine administratif. Deux des parcelles (n° 6______ et 7______) étaient des routes ; l'acquisition de ces parcelles n'avait pas encore été « exécutée ».

Le litige portait uniquement sur la question de savoir si les conditions d'une reconsidération étaient remplies. L'attribution des parcelles au patrimoine administratif constituait un élément de fait nouveau, qui modifiait de manière importante les bases des taxations qui avaient été opérées. En retenant que la commune aurait dû, lors de l'acquisition des trois parcelles, se prévaloir d'une demande d'exonération, le TAPI consacrait un formalisme excessif. Les autres opérations effectuées par la commune et lors desquelles l'exonération avait été immédiatement demandée s'étaient inscrites dans un contexte différent, dès lors que la commune prévoyait alors déjà une affectation précise. Enfin, l'arrêté du Conseil d'État du 25 juin 1997 n'était pas applicable, celui-ci se rapportant à l'acquisition de terrains dans l'attente de l'adoption d'un PLQ, ce qui n'avait pas été le cas en l'espèce.

24) L'AFC-GE a conclu au rejet du recours.

La commune avait requis les exonérations lors d'autres acquisitions de parcelles, y compris alors qu'elle n'avait pas encore de projet d'affectation d'utilité publique pour celles-ci. L'exonération des droits d'enregistrement relatifs aux parcelles n° 6______ et 7______ ne faisait pas l'objet du présent litige.

Les actes notariés relatifs à l'acquisition des parcelles n° 1______, 2______ et 3______ ne contenaient aucune demande d'exonération des droits d'enregistrement. Celle-ci n'avait pas non plus été formulée dans le délai de 30 jours après réception des avis de taxation respectifs. La décision du DCS du 26 juin 2019 ne prévoyait pas d'exonération non plus.

Contrairement à ce que faisait valoir la recourante, il était nécessaire d'examiner les dispositions applicables à l'exonération des droits d'enregistrement pour se prononcer sur le bien-fondé de sa demande en reconsidération. Enfin, il n'y avait pas de formalisme excessif à exiger de la commune qu'elle respecte la voie prévue pour demander une exonération lors du transfert des parcelles.

25) Dans sa réplique, la commune a insisté sur le fait que l'objet du litige était limité à la question de savoir si les conditions d'une reconsidération étaient remplies.

L'arrête du Conseil d'état du 25 juin 1997 ne valait que si l'affectation des immeubles acquis dépendait de l'adoption d'un PLQ. Lorsque le fisc procédait à la perception des droits d'enregistrement, cela signifiait implicitement qu'il refusait une exonération. Il n'était donc pas besoin de la demander expressément. Une correction de cette décision s'effectuait par le biais d'une reconsidération. Il ne pouvait être exigé de faire figurer dans un acte des éléments, qui n'étaient pas encore réalisés.

26) Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Est litigieux le refus de l'AFC-GE de reconsidérer les décisions de taxation des 6 janvier et 11 avril 2016.

a. Selon l'art. 48 al. 1 LPA, les demandes en reconsidération de décisions prises par les autorités administratives sont recevables lorsqu'un motif de révision au sens de l'art. 80 let. a et b LPA existe (let. a) ou, alternativement, lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision (let. b). À teneur de l'al. 2, les demandes n'entraînent ni interruption de délai ni effet suspensif.

b. L'autorité administrative qui a pris une décision entrée en force n'est obligée de la reconsidérer que si sont réalisées les conditions de l'art. 48 al. 1 LPA.