Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Madame et Monsieur B__________
représentés par Me Nicolas Wisard, avocat

contre

COMMISSION FONCIÈRE AGRICOLE

15. Le 3 juin 2004, la CFA a fait parvenir au Tribunal administratif une seule des deux dernières décisions relatives à son changement de pratique (CFA/143/03). L’affaire est d’ailleurs actuellement pendante devant la juridiction de céans. Après vérifications, elle avait constaté que l’état de fait de l’autre décision n’était pas identique au cas d’espèce.

16. Le 18 juin 2004, le conseil des recourants a transmis au Tribunal administratif une copie d’un courrier qu’il avait envoyé aux autorités d’application de la LDFR des cantons du Valais, Neuchâtel et Fribourg leur demandant des précisions sur l’application dans leur canton respectif de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR.

Selon les autorités valaisannes et neuchâteloises, l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR était également applicable en cas de réalisation forcée. Les exigences liées à l’offre publique étaient respectées en cas de ventes aux enchères.

17. Le 23 juin 2004, le conseil des recourants a transmis au Tribunal administratif la réponse de Me T__________ agissant « à titre personnel  et non pas en qualité de président de l’Autorité foncière cantonale fribourgeoise ».

Les opérations préliminaires précédant la tenue des enchères, notamment les publications, constituaient une offre publique suffisante au sens de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR, si bien que cette disposition était également applicable en cas d’exécution forcée.

18. Les recourants se sont déterminés le 9 juillet 2004.

Ils maintenaient leurs conclusions. Le changement de pratique de la CFA était contesté. Leur qualité de créanciers-gagistes devait être reconnue et par conséquent l’article 64 alinéa 1 lettre g LDFR s’appliquait. La fraude à la loi ne pouvait être retenue, faute pour la CFA d’avoir démontré à satisfaction l’intention frauduleuse des recourants. Le cas d’espèce était différent de la cause CFA/143/03 actuellement pendante devant le Tribunal administratif. Ils devaient enfin être mis au bénéfice de l’exception de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR.

19. L’autorité intimée a répliqué le 30 juillet 2004. Elle persistait dans ses conclusions.

20. Sur quoi la cause a été gardée à juger.

a. Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.256/2001 du 24 janvier 2002 consid. 2a et les arrêts cités ; ATA/172/2004 du 2 mars 2004). Sa portée est déterminée en premier lieu par le droit cantonal (art. 41 et ss de la loi de procédure administrative du 12 septembre 1985 – LPA – E 3 10) et le droit administratif spécial (Arrêt du Tribunal Fédéral 1P.742/1999 du 15 février 2000 consid. 3a ; ATF 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités ; Arrêt du Tribunal fédéral du 12 novembre 1998 publié in RDAF 1999 II 97 consid. 5a p. 103). Si la protection prévue par ces lois est insuffisante, ce sont les règles minimales déduites de la Constitution fédérale (Cst – RS 101) qui s’appliquent (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.256/2001 du 24 janvier 2002 consid. 2b ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.545/2000 du 14 décembre 2000 consid. 2a et les arrêts cités ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 198).

Tel qu’il est garanti par l’article 29 alinéa 2 Cst., le droit d’être entendu comprend le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.77/2003 du 9 juillet 2003 consid. 2.1 et les arrêts cités ; ATA/172/2004 du 2 mars 2004 et les arrêts cités). Le droit d’être entendu stricto sensu n'implique pas une audition personnelle de l'intéressé, celui-ci devant simplement disposer d'une occasion de se déterminer sur les éléments propres à influer sur l'issue de la cause (art. 41 LPA ; Arrêt du Tribunal fédéral 1P.651/2002 du 10 février 2002 consid. 4.3 et les arrêts cités).

La jurisprudence en matière de droits constitutionnels du Tribunal fédéral a également déduit du droit d’être entendu le droit d’obtenir une décision motivée. L’autorité n’est toutefois pas tenue de prendre position sur tous les moyens des parties; elle peut se limiter aux questions décisives. Il suffit, de ce point de vue, que les parties puissent se rendre compte de la portée de la décision prise à leur égard et, le cas échéant, recourir contre elle en connaissance de cause (Arrêts du Tribunal fédéral 1P.729/2003 du 25 mars 2004 consid. 2 ; 1P.531/2002 du 27 mars 2003 consid. 2.1 et les arrêts cités ; ATA/560/2000 du 14 septembre 2000).

Une décision entreprise pour violation du droit d’être entendu n’est pas nulle, mais annulable (Arrêt du Tribunal Fédéral 2P.207/2001 du 12 novembre 2001 consid. 5a et les arrêts cités). Toutefois, la violation du droit d’être entendu est réparable devant l’instance de recours si celle-ci jouit du même pouvoir d’examen des questions litigieuses que l’autorité intimée et si l’examen de ces questions ne relève pas de l’opportunité, car l’autorité de recours ne peut alors substituer son pouvoir d’examen à celui de l’autorité de première instance (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.30/2003 du 2 juin 2003 consid. 2.4 et les arrêts cités; ATA/703/2002 du 19 novembre 2002 ; ATA/609/2001 du 2 octobre 2001 ; ATA M. du 12 septembre 1990; en droit genevois : cf. art. 61 al. 2 LPA ; P. MOOR, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. II, Berne 1991, ch. 2.2.7.4 p. 190). En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu’elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ACE A. Porta & Cie du 18 décembre 1991 consid. 4 et 6a in : SJ 1992 p. 528).

b. En l’espèce, l’autorité intimée a justifié sa décision tant en fait qu’en droit de manière suffisamment explicite pour que les recourants puissent la comprendre et recourir en toute connaissance de cause.

Les recourants ont également eu tout le loisir de participer à l’administration des preuves ainsi que de s’exprimer sur la procédure dans leurs courriers des 27 octobre, 28 novembre et 16 décembre 2003. Leur audition orale n’était dès lors plus nécessaire.

En tout état de cause, comme le reconnaissent d’ailleurs les recourants eux-mêmes, toute éventuelle violation du droit d’être entendu a été réparée devant le Tribunal administratif qui dispose du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée. Les recourants ont été entendus en audience par la juridiction administrative, ils ont pu s’exprimer par le biais d’échanges d’écritures auxquelles ils ont pu joindre tous les éléments de preuve à leur disposition.

La décision entreprise n’est par conséquent pas viciée formellement. Partant les recourants seront déboutés sur ce point.

4. La LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et, en particulier, de maintenir des entreprises familiales comme fondement d'une population rurale forte et d'une agriculture productive orientée vers une exploitation durable du sol (art. 1 let. f LDFR ; DONZALLAZ, Pratique et jurisprudence du droit foncier rural 1994-1998, p. 192, n° 497 et les références citées).

5. L’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble agricole est soumise à autorisation (art. 61 al. 1 LDFR). En cas d’acquisition d’un immeuble agricole par la voie de la réalisation forcée, l’adjudicataire devra demander l’autorisation d’acquérir ledit immeuble dans les dix jours qui suivent l’adjudication (art. 67 al. 1 LDFR), étant précisé que cette autorisation est toujours traitée postérieurement à l'adjudication dans le cadre de la procédure d'autorisation de l'article 64 LDFR (ATF 123 III 406 ; ATA/784/2001 du 27 novembre 2001).

En l’espèce, les recourants ont requis l’autorisation d’acquérir la parcelle ___ B dans le délai prévu à cet effet.

6. L’autorisation est accordée s’il n’existe aucun motif de refus (art. 61 al. 2 LDFR). Le fait pour l’acquéreur de ne pas être exploitant à titre personnel constitue l’un de ces motifs (art. 63 al. 1 let. a LDFR).

Il n’est pas contesté en l’occurrence que les recourants ne sont pas exploitants à titre personnel.

7. Si l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel, il peut néanmoins être autorisé à acquérir un bien immobilier agricole s’il prouve qu’il existe un juste motif au sens de l’article 64 alinéa 1 LDFR.

Jusqu’à la modification du 26 juin 1998, entrée en vigueur le 1^er janvier 1999, l’article 64 alinéa 1 LDFR prévoyait six cas justifiant une exception au principe de l’exploitation à titre personnel. La novelle de 1998 en a rajouté un septième, à savoir celui du créancier-gagiste qui acquiert l’entreprise ou l’immeuble agricole dans une procédure d’exécution forcée (art. 64 al. 1 let. g LDFR). Cette modification n’a toutefois pas changé la ratio legis de l’article 64 alinéa 1 LDFR au sujet duquel le Tribunal administratif a déjà eu l’occasion de relever que la liste qu’il contient n’est pas exhaustive. Dès lors, l’autorité bénéficie d’une certaine latitude de jugement. Elle devra se conformer autant que possible au sens et au but de la loi. Pour que l’autorisation se justifie, il suffit que l’application des prescriptions en vigueur entraîne des conséquences trop rigoureuses que le législateur n’a pas voulues (ATA/784/2001 du 27 novembre 2001 ; ATA/53/1996 du 30 janvier 1996 et les références citées).

Les recourants sont bel et bien créanciers-gagistes en l’espèce puisqu’ils se sont fait céder le 14 décembre 2003 l’intégralité des créances détenues auparavant par la BCGe.

8. Néanmoins, il convient d’examiner si, comme l’affirme l’autorité intimée, l’acquisition par les recourants de la qualité de créanciers-gagistes au sens de l’article 64 alinéa 1 lettre g LDFR n’est pas constitutive d’un abus de droit, voire d’une fraude à la loi.

a. L’administré ne doit pas abuser d’une faculté que lui confère la loi en l’utilisant à des fins pour lesquelles elle n’a pas été prévue. Ce faisant, il ne viole certes pas la loi mais il s’en sert pour atteindre un but qui n’est pas digne de protection (B. KNAPP, Précis de droit administratif, 1991, p. 107, nº 507 et références citées). Abus de droit et fraude à la loi se déduisent du principe de la bonne foi (P. MOOR, Droit administratif, vol. 1, 1994, p. 434). Il y a abus de droit lorsque l’exercice d’un droit subjectif apparaît, dans un cas concret, manifestement contraire au droit ou lorsqu’une institution juridique est utilisée manifestement à l’encontre de la finalité pour laquelle elle a été crée (ATF 125 IV 79, p. 81 ; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2000, p. 545, nº 1130). L’interdiction de l’abus de droit impose aux justiciables et aux parties à une procédure l’obligation d’exercer leurs droits dans un esprit de loyauté (ATF 123 II 231 p. 238, ATF 121 I 30 p. 38 ; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., nº 1129). Il y a fraude à la loi lorsque, en usant d’un moyen qui, en soi, est permis, on vise un résultat qui lui est prohibé (P. MOOR, op. cit., p. 435).

b. En l’espèce, le mandataire des recourants s’est rendu aux enchères avec la ferme intention d’acheter les deux parcelles ___ A et ___ B, conformément aux instructions reçues de ses mandants qui, s’étant assurés au préalable de remplir les conditions de l’article 64 alinéa 1 lettre g LDFR, étaient ainsi persuadés d’obtenir l’autorisation de la CFA par ce moyen détourné. En effet, les recourants qui sont étrangers au domaine agricole, n’avaient prima facie aucune chance d’obtenir de la CFA l’autorisation d’acquérir la parcelle ___ B. La cession de créances obtenue de la BCGe remédiait à ce problème puisque les recourants pouvaient dès lors solliciter une autorisation en se prévalant de leur qualité de créanciers-gagistes.

L’acte de cession mentionnait clairement qu’il portait autant sur la parcelle ___ A que sur la parcelle ___ B. La cession de créance était intervenue un mois après l’annonce par voie de publication de la vente aux enchères mais seulement 14 jours avant celle-ci. L’office n’en a d’ailleurs été informé par courrier que le 21 octobre 2003, soit 7 jours avant les enchères. Enfin, l’office avait annoncé par publication que les parcelles seraient vendues séparément ce qui impliquait que les recourants n’étaient nullement obligés d’acquérir la parcelle ___ B même si la parcelle ___ A leur avait été adjugée.

Par conséquent, en devenant cessionnaires de la BCGe, les recourants ont tenté d’acquérir un terrain agricole au mépris des buts de la LDFR. Les moyens considérables qu’ils étaient prêts à investir dans l’exercice ne laissaient aucune chance à l’association d’agriculteurs d’en devenir propriétaire. La manœuvre des recourants est immanquablement constitutive d’une fraude à la loi. Il en résulte que la question d’une éventuelle application dans le cas d’espèce de l’article 64 alinéa 1 lettre f LDFR peut rester ouverte, la seule fraude à la loi ayant pour effet que les recourants seront déboutés.

9. Le recours sera donc rejeté.

Un émolument de CHF 2'000.- sera mis à la charge des recourants (art. 87 LPA).

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