Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) M. A______ est un habitant de la commune de B______
(ci-après : la commune).

2) Par courriel du 28 avril 2015, il a sollicité de la mairie de B______ les extraits du grand livre 2014 pour les comptes suivants :

- compte n° 1______ « revenus immeubles du patrimoine financier » ;

- compte n° 2______ « recettes issues des redevances gravières » ;

- compte n° 3______ « entretien immeubles patrimoine administratif » ;

- compte n° 4______ « entretien routes » ;

- compte n° 5______ « subventions aux institutions culturelles » ;

- compte n° 6______ « honoraires et prestations administration
générale » ;

- compte n° 7______ « honoraires et prestations encouragement à la culture » ;

- compte n° 8______ « frais de levée des ordures ».

Il a également sollicité les extraits des comptes d’entretien des immeubles locatifs de B______ et de C______.

3) Le 1^er mai 2015, le secrétaire général de la mairie a refusé de donner suite à sa requête. Le citoyen ne pouvait pas avoir accès au grand livre.

4) Par courriel du même jour, M. A______ a demandé de connaître l’article de loi sur lequel se fondait ce refus.

5) Le 4 mai 2015, le secrétaire général lui a indiqué que l’art. 55 al. 2 du règlement d’application de la loi sur l’administration des communes du
31 octobre 1984 (RAC - B 6 05.01) mentionnait expressément que la commission des finances avait accès à toutes les pièces nécessaires à l’exercice du contrôle, à l’exception des documents relatifs aux salaires. Cet article excluait par conséquent de cet accès les autres membres du Conseil municipal et par extension les citoyens. L’art. 26 al. 4 de la loi sur l’information du public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08) constituait la disposition en lien avec l’art. 55 al. 2 RAC.

6) Le 6 mai 2015, M. A______ a sollicité la médiation du préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci-après : le préposé), en application de l’art. 30 LIPAD. Il contestait l’interprétation des art. 55 al. 2 RAC et 26 al. 4 LIPAD effectuée par la mairie.

7) Le 22 juin 2015, le préposé a constaté que la médiation n’avait pas abouti.

8) Par acte du 6 juillet 2015, notifié à M. A______ et à la commune, le préposé a recommandé à cette dernière, d’une part, de communiquer à
M. A______ les extraits du grand livre 2014 pour les mouvements sur les comptes n^os 2______, 3______, 4______, 5______, 6______, 7______ et 8______, et, d’autre part, de refuser à celui-ci l’accès au compte
n° 1______ (« revenus immeubles du patrimoine financier ») et aux comptes d’immeubles 2014 concernant les comptes d’entretien des immeubles locatifs de B______ et de C______.

Il ne voyait pas en quoi l’art. 55 al. 2 RAC ferait obstacle au droit d’accès aux documents reconnu par la LIPAD et, quand bien même le ferait-il, le RAC n’était pas une loi au sens formel telle que prévue par l’art. 26 al. 4 LIPAD. Par ailleurs, le grand livre 2014 n’était plus un document de travail, mais un document comptable achevé retraçant les transactions intervenues durant l’exercice comptable de l’année écoulée. En effet, depuis le bouclement des comptes, le grand livre ne pouvait plus être modifié. De la sorte, il ne constituait pas un texte inachevé au sens de la LIPAD, mais bien un support d’information détenu par la commune contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique.

L’accès aux comptes devait toutefois être refusé lorsque la commune agissait comme un particulier qui gérait son patrimoine financier et n’accomplissait pas une tâche publique.

9) Par décision du 14 juillet 2015, la commune a refusé la demande d’accès de
M. A______.

Seuls les comptes communaux adoptés étaient publics en vertu de la législation. Le grand livre étant un document de travail relatant les divers mouvements comptables pour parvenir à une comptabilité définitive, l’accès à ses comptes devait être refusé.

10) Par acte du 15 août 2015, M. A______ a saisi la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours contre la décision précitée. Il concluait à son annulation en tant qu’elle lui refusait l’accès aux extraits du grand livre 2014 concernant les comptes n^os 2______, 3______, 4______, 5______, 6______, 7______ et 8______, et au renvoi du dossier à la commune pour nouvelle décision.

Il avait restreint sa demande à une partie du grand livre 2014 pour respecter l’interdiction d’accès aux informations ayant un caractère personnel ou privé, tels que les salaires, et pour se conformer aux recommandations du préposé. Pour le reste, les extraits du grand livre dont il sollicitait l’accès n’entraient dans aucune des catégories de documents faisant partie des exceptions prévues par la LIPAD, de sorte que la commune avait refusé à tort sa requête.

11) Dans sa réponse du 28 septembre 2015, la commune a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision du 14 juillet 2015.

Il découlait des dispositions légales et réglementaires que la communication du grand livre était réservée aux membres des commissions et organes de contrôle et de surveillance chargés des contrôles prévus par la loi. Il s’agissait d’un document qui retraçait les transactions intervenues dans un exercice comptable et qui n’avait pas à être modifié au terme de l’exercice. Ainsi, ce document pouvait être qualifié de « travail » en tant qu’il relatait les divers mouvements pour parvenir à la comptabilité définitive, et seuls les comptes adoptés étaient considérés comme publics aux termes de la loi.

12) Dans sa réplique du 4 novembre 2015, M. A______ a persisté dans ses conclusions.

13) Le 16 novembre 2015, la cause a été gardée à juger.

14) Pour le reste, les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 60 al. 1 LIPAD).

2) Dans la mesure où l’objet du litige porte sur le refus d’accès aux documents sollicités et que le destinataire de cette décision est le recourant, ce dernier est directement touché par cette décision. Il bénéficie ainsi d’un intérêt digne de protection à l’annulation de la décision lui refusant l’accès aux documents demandés.

Il a donc la qualité pour recourir contre la décision attaquée
(art. 60 al. 1 let. a et b LPA).

3) Selon le recourant, l’application de la LIPAD lui donne le droit de consulter les documents litigieux, ce que la commune conteste.

4) a. La commune fonde son refus, en premier lieu, sur l’absence de document au sens de l’art. 25 LIPAD.

b. Toute personne a accès aux documents en possession des institutions – dont font notamment partie les communes, ainsi que leurs administrations et les commissions qui en dépendent (art. 3 al. 1 let. b LIPAD) – sauf exception prévue ou réservée par cette loi (art. 24 al. 1 LIPAD). L’accès comprend la consultation sur place des documents et l’obtention de copies de ceux-ci (art. 24 al. 2 LIPAD).

5) a. Au sens de la LIPAD, les documents sont tous les supports d’information détenus par une institution contenant des renseignements relatifs à l’accomplissement d’une tâche publique (art. 25 al. 1 LIPAD). Le document doit avoir un contenu informationnel, c’est-à-dire contenir un élément de connaissance ou un renseignement, quelle qu’en soit la nature, à condition toutefois qu’il concerne l’accomplissement d’une tâche publique, à savoir une activité étatique ou para-étatique (art. 1 LIPAD ; Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève [MGC] 2000 45/VIII 7641 p. 7693). Constituent notamment des documents les messages, rapports, études, procès-verbaux approuvés, statistiques, registres, correspondances, directives, prises de position, préavis ou décisions (art. 25 al. 2 LIPAD ; MGC 2000 45/VIII 7641 p. 7693 s. ; MGC 2001 49/X 9676 p. 9696). Pour les informations qui n’existent que sous forme électronique, l’impression qui peut en être obtenue sur support papier par un traitement informatique est un document (art. 25 al. 3 LIPAD). En revanche, les notes à usage personnel, les brouillons ou autres textes inachevés ainsi que les procès-verbaux encore non approuvés ne constituent pas des documents
(art. 25 al. 4 LIPAD).

b. En matière de comptabilité commerciale, d’après l’art. 1 al. 2 de l’ordonnance concernant la tenue et la conservation des livres de comptes du
24 avril 2002 (Olico - RS 221.431), le grand livre se compose des comptes (structuration par regroupements logiques et thématiques de toutes les transactions enregistrées), sur la base desquels sont établis le compte d’exploitation et le bilan (let. a), et du journal (saisie chronologique de toutes les transactions enregistrées ; let. b).

c. En l’espèce, les documents en mains de la commune dont le recourant sollicite l’accès dans le cadre du présent recours sont les comptes du grand
livre 2014 relatifs aux « recettes issues des redevances gravières », à l’« entretien immeubles patrimoine administratif », à l’« entretien routes », aux « subventions aux institutions culturelles », aux « honoraires et prestations administration générale », aux « honoraires et prestations encouragement à la culture » et aux
« frais de levée des ordures ». Ces comptes portent ainsi sur l’accomplissement de tâches publiques, soit notamment la gestion financière de la commune, l’utilisation des ressources mises à sa disposition par le contribuable et la gestion de son patrimoine administratif. Il s’agit là de tâches étatiques importantes.

L’intimée estime toutefois qu’il s’agit de documents « de travail » et que seuls les comptes adoptés sont publics. La chambre de céans ne saurait suivre ce raisonnement. Les comptes du grand livre ont un contenu informationnel au sens des dispositions précitées dans la mesure où ils contiennent des renseignements sur les opérations comptables (notamment les transactions enregistrées) de la commune dans l’exercice de ses tâches. Le seul fait que ces comptes du grand livre servent par la suite à l’adoption définitive du bilan et d’autres comptes, qui eux sont publiés et rendus accessibles, ne suffit pas à les exclure du champ d’application de la LIPAD.

Par ailleurs, il n’est pas contesté que les comptes sollicités du grand livre ont servi à l’établissement du bilan et d’autres comptes définitifs qui ont été approuvés par le Conseil municipal de la commune. L’on ne peut donc en tout état de cause pas retenir que ces comptes du grand livre aient un caractère « inachevé » sans remettre en cause les comptes définitifs pourtant déjà approuvés.

Par conséquent, les comptes du grand livre constituent ainsi des documents au sens de l’art. 25 LIPAD.

6) a. La commune soutient ensuite qu’il ne peut être donné accès aux comptes du grand livre au motif que les dispositions légales et réglementaires font obstacle à leur communication, celle-ci étant réservée aux membres des commissions et organes de contrôle et de surveillance chargés des contrôles prévus par la loi.