Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur S______
représenté par Monsieur François Miéville, Centre social protestant

contre

HOSPICE GÉNÉRAL

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 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l’annulation de la décision attaquée (ATF 138 II 42 consid. 1 p. 44 ; 137 I 23 p. 24-25 consid 1.3 ; 135 I 79 consid. 1 p. 82 ; Arrêts du Tribunal fédéral 2C_892/2011 du 17 mars 2012 consid. 1.2 ; 2C_811/2011 du 5 janvier 2012 consid. 1 ; ATA/245/2012 du 24 avril 2012 ;
P. MOOR/E. POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 748 n. 5.7.2.3 ; T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 449, n. 1367). L’existence d’un intérêt actuel s’apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours (ATF 137 I 296 consid. 4.2 p. 299 ; 136 II 101 consid. 1.1 p. 103). Si l'intérêt actuel fait défaut lors du dépôt du recours, ce dernier est déclaré irrecevable (ATF 123 II 285 consid. 4 p. 286 et ss. ; 118 Ia 46 consid. 3c p. 53 ; Arrêts du Tribunal fédéral 8C_745/2011 du 6 juin 2012 consid. 1.2 ; 8C_696/2011 du 2 mai 2012 consid. 5.1 ; 8C_194/2011 du 8 février 2012 consid. 2.2 ; ATA/192/2009 du 21 avril 2009 ; ATA/195/2007 du 24 avril 2007 ; ATA/640/2005 du 27 septembre 2005) ; s’il s’éteint pendant la procédure, le recours, devenu sans objet, doit être simplement radié du rôle (ATF 125 V 373 consid. 1 p. 374 ; 118 Ia 488 consid. 1a p. 490 ; 118 Ib 1 consid. 2 p. 7 ; Arrêts du Tribunal fédéral 8C_745/2011 du 6 juin 2012 consid. 1.2 ; 8C_194/2011 du 8 février 2012 consid. 2.2 ; 1C_76/2009 du 30 avril 2009 consid. 2 ; ATA/195/2007 du 24 avril 2007 consid. 3 et 4 ; ATA/175/2007 du 17 avril 2007 consid. 2a ; ATA/915/2004 du 23 novembre 2004 consid. 2b).

La condition de l’intérêt actuel fait défaut en particulier lorsque, par exemple, la décision ou la loi est révoquée ou annulée en cours d’instance (ATF 111 Ib 182 consid. 2 p. 185 ; 110 Ia 140 consid. 2 p. 141/142 ; 104 Ia 487 consid. 2 p. 488 ; ATA/124/2005 du 8 mars 2005 consid. 2), la décision attaquée a été exécutée et a sorti tous ses effets (ATF 125 I 394 consid. 4 p. 396-398 ; 120 Ia 165 consid. 1a p. 166 et les références citées ; ATA/328/2009 du 30 juin 2009 consid. 3 ; ATA/192/2009 du 21 avril 2009), le recourant a payé sans émettre aucune réserve la somme d’argent fixée par la décision litigieuse (ATF 106 Ia 151 ; 99 V 78) ou encore, en cas de recours concernant une décision personnalissime, lorsque le décès du recourant survient pendant l’instance (ATF 113 Ia 351 consid. 1 p. 352 ; P. MOOR/E. POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., 2011, p. 748 n. 5.7.2.3).

Il est toutefois renoncé à l’exigence d’un intérêt actuel lorsque cette condition de recours fait obstacle au contrôle de légalité d’un acte qui pourrait se reproduire en tout temps, dans des circonstances semblables, et qui, en raison de sa brève durée ou de ses effets limités dans le temps, échapperait ainsi toujours à la censure de l’autorité de recours (ATF 136 II 101 consid. 1.1 p. 103 ; 135 I 79 consid. 1 p. 82 ; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365 ; 129 I 113 consid. 1.7 p. 119 ; 128 II 34 consid. 1b p. 36 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_9/2012 du 7 mai 2012 ; 2C_825/2011 du 25 avril 2012 ; 6B_34/2009 du 20 avril 2009 consid. 3 ; ATA/224/2012 du 17 avril 2012 ; ATA/365/2009 du 28 juillet 2009 ; ATA/351/2009 du 28 juillet 2009 ; ATA/146/2009 du 24 mars 2009 consid. 3). Cela étant, l’obligation d’entrer en matière sur un recours, dans certaines circonstances, nonobstant l’absence d’un intérêt actuel, ne saurait avoir pour effet de créer une voie de recours non prévue par le droit cantonal (ATF 135 I 79 consid. 1 p. 82 ; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365 ; 128 II 34 consid. 1b p. 36 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_133/2009 du 4 juin 2009 consid. 3 ; 1C_76/2009 du 30 avril 2009 consid. 2 ; 6B_34/2009 du 20 avril 2009 consid. 1.3).

En l'espèce, la décision querellée, exécutoire nonobstant recours, prévoyait l'expulsion immédiate du recourant du dispositif d'hébergement de l'hospice pour quinze jours, soit du 30 avril au 15 mai 2012. La durée de la mesure ordonnée était ainsi inférieure au délai de recours et déjà exécutée lorsque celui-ci a été déposé. Eu égard au comportement du recourant tel qu'il ressort du dossier et à l'argumentation soutenue par l'intimé, on ne peut exclure que le premier soit une nouvelle fois expulsé du dispositif d'hébergement du second, dans des circonstances empêchant un contrôle de la légalité de la mesure. La chambre de céans renoncera donc in casu à l'exigence de l'intérêt actuel et entrera en matière sur le recours.

a. Selon l’article 5 alinéa 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit est la base et la limite de l’activité de l’Etat. Cet article consacre le principe de la légalité, qui « s’adresse principalement à l’administration. En exigeant que l’activité administrative - adoption d’ordonnances et de décisions - trouve un fondement dans la loi, il soumet cette activité à la volonté du législateur » (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, L'Etat, vol. 1, N. 1764, p. 622). L’exigence de la base légale vise notamment à éviter des inégalités de traitement et à protéger le citoyen contre l’arbitraire (A. AUER, G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, op. cit., N. 1770-1771, p. 624).

b. Le principe de l’égalité de traitement déduit de l’article 8 Cst. n’est violé que si des situations essentiellement semblables sont traitées différemment ou si des situations présentant des différences essentielles sont traitées de manière identique (ATF 108 Ia 114).

a. Aux termes de l’article 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son entretien, a le droit d’être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. Ce droit fondamental ne garantit pas un revenu minimum ; la Constitution exige seulement ce qui est absolument nécessaire pour une existence conforme à la dignité humaine et protège contre un état de mendicité indigne. Il ne se rapporte qu’aux moyens indispensables dans une situation de détresse au sens d’une aide transitoire (sous forme de nourriture, habillement, gîte et assistance médicale de base), de manière à pouvoir survivre. Cette limitation de la garantie constitutionnelle à un minimum au sens d’une « aide à la survie » signifie que le domaine protégé et le noyau intangible du droit se confondent (ATF 131 I 166, JdT 2007 I p. 75 consid. 3.1 et les références citées ; G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, La réglementation des décisions de non-entrée en matière dans le domaine du droit d’asile - Aspects constitutionnels, in : PJA 2004 p. 1348 ss, p. 1349-1350).

b. Ce droit fondamental permet l’obtention d’une prestation. Il est en relation étroite avec la protection de la dignité humaine (art. 7 Cst.) et il vaut, à cause de sa composante liée aux droits de l’homme, non seulement à l’égard des citoyens suisses, mais également à l’égard des étrangers, et cela indépendamment de leur catégorie de titre de séjour. Les personnes en situation illégale peuvent aussi invoquer l’article 12 Cst. (ATF 131 I 166, JdT 2007 I p. 75 consid. 3.1 et les références citées).

c. L’article précité assure un standard minimum d’aide sociale, qui n’est pas à concrétiser seulement à la lumière du contexte général de la société, mais aussi à l’aune des circonstances individuelles de la détresse de l’ayant droit. La protection du droit fondamental peut dès lors en principe être garantie à travers des prestations en argent aussi bien qu’en nature. Il appartient en première ligne à la collectivité compétente, sur la base de sa législation, de déterminer le type et l’étendue des prestations offertes dans le cas concret. L’assistance médicale d’urgence dépend de l’état de santé individuel de l’ayant droit à la prestation (ATF 131 I 166, JdT 2007 I p. 75 consid. 8.2 et les références citées).

Des différences se fondant sur le statut de résidence sont admissibles. Pour les Suisses et les étrangers au bénéfice d’un droit de résidence, un séjour durable doit être assuré, et il faut également viser à ce propos une certaine intégration. L’aide d’urgence pourrait ainsi, en règle générale, avoir une étendue plus large que pour un requérant d’asile dont la procédure est pendante, pour lequel on ne peut prédire a priori une présence durable. Quantitativement, l’aide d’urgence peut encore être plus limitée pour des personnes qui doivent quitter la Suisse, en particulier pour les requérants d’asile sous le coup d’une décision de non-entrée en matière ; aucun intérêt d’intégration n’est à poursuivre pour eux, et aucun contact social durable ne doit être garanti. Des prestations minimales se justifient aussi pour diminuer l’incitation à demeurer en Suisse. La dignité humaine constitue dans tous les cas cependant la limite la plus basse, en ce sens que les prestations doivent en particulier toujours, par nature, préserver l’intégrité physique (ATF 131 I 166, JdT 2007 I p. 75 consid. 8.2 et les références citées).

d. Pour invoquer la protection de l'article 12 Cst., le requérant doit se trouver dans une situation de détresse actuelle, c'est-à-dire déjà effective ou imminente. Doivent donc manquer, pour celui qui réclame de l’aide, les moyens nécessaires à une existence conforme à la dignité humaine (ATF 131 I 166, JdT 2007 I p. 75 consid. 3.2 et les références citées).

e. C’est la législation cantonale et/ou fédérale applicable qui détermine les conditions d’octroi et le contenu d’une telle aide, l’article 12 Cst. ne garantissant qu’un principe (G. MALINVERNI, M. HOTTELIER, La réglementation des décisions de non-entrée en matière dans le domaine du droit d’asile - Aspects constitutionnels, in : PJA 2004 p. 1348 ss, p. 1350). Il appartient également au législateur fédéral, cantonal et communal d’adopter des règles qui vont au-delà de l’aide minimale garantie par l’article 12 Cst. (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.156/2005 du 17 octobre 2005, consid. 4.2).

f. Dans les cas où la collectivité offre directement des prestations en nature, le contrôle de l’apport de la prestation et de l’utilisation des moyens octroyés s’avère plus facile. De surcroît, les aspects quantitatifs devraient moins prêter à discussion en cas de prestations en nature que pour les prestations en argent. Cela vaut en particulier pour l’aménagement d’un hébergement qui remplisse les exigences de l’article 12 Cst. (ATF 131 I 166, JdT 2007 I p. 75 consid. 8.5 et les références citées).

Le droit à une aide dans une situation de détresse est soumis au principe de subsidiarité (ATF 131 I 166, JdT 2007 I p. 75 consid. 4.1 et les références citées ; art. 81 LAsi). Cela signifie qu'un nécessiteux est celui qui « n'est pas en mesure de subvenir à son entretien ». Le droit garanti par la Constitution est par conséquent seulement exclu s’il peut de lui-même empêcher à temps la situation de détresse. La personne concernée doit ainsi, sur la base des possibilités existantes, être concrètement et actuellement en position de prévenir ou de mettre un terme à la situation de détresse. Par ailleurs, l'application de l'article 12 Cst. est indépendante de la question d'une faute éventuelle de l'intéressé (ATF 131 I 166, JdT 2007 I p. 75 consid. 4.3 et les références citées).

Au niveau fédéral, le droit à l'aide sociale et à l'aide d'urgence en matière d'asile est réglé aux art. 81 et ss LAsi.

a. Selon l'art. 81 LAsi, Les personnes qui séjournent en Suisse en vertu de la présente loi et qui ne peuvent subvenir à leur entretien par leurs propres moyens reçoivent l’aide sociale nécessaire, à moins qu’un tiers ne soit tenu d’y pourvoir en vertu d’une obligation légale ou contractuelle, ou l’aide d’urgence, à condition qu’elles en fassent la demande.

C'est le droit cantonal qui régit l'octroi de l'aide sociale et de l'aide d'urgence et il peut prévoir que les personnes frappées d’une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti peuvent être exclues du régime d’aide sociale. (art. 82 al. 1 LAsi).

Les requérants d'asile et les personnes à protéger qui ne bénéficient pas d'une autorisation de séjour sont au bénéfice des prestations d'aide sociale fournies, dans la mesure du possible, sous la forme de prestations en nature (art. 82 al. 3 LAsi). Les personnes frappées d'une décision de renvoi exécutoire auxquelles un délai de départ a été imparti, exclues du régime d'aide sociale par le doit cantonal, peuvent, sur demande, bénéficier de l'aide d'urgence, octroyée sous la forme de prestations en nature ou de prestations pécuniaires journalières aux lieux désignés par les cantons (art. 82 al. 4 LAsi).

b. Les services compétents peuvent refuser d’allouer tout ou partie des prestations d’aide sociale, les réduire ou les supprimer si le bénéficiaire, notamment, ne se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l’ait menacé de supprimer les prestations d’aide sociale (art. 83 al. 1 let. g LAsi).

Dans le canton de Genève, la législation cantonale accorde l'aide d'urgence à toutes les personnes qui, en application de la législation fédérale sur l'asile, sont frappées d'une décision de renvoi exécutoire et auxquelles un délai de départ a été imparti, lorsqu'elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de subvenir à leurs besoins vitaux par leurs propres moyens (art. 43 de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 - LIASI ; RS J 4 04). Les prestations auxquelles ces personnes ont droit sont précisées aux articles 44 LIASI et 29A à 29D du règlement d'exécution de la loi sur l'insertion et l'aide sociale individuelle du 25 juillet 2007 - RIASI ; RS J 4 04.01). Il s'agit de :

- l'hébergement dans un foyer désigné par l’hospice (art. 44 al. 1 let. a LIASI et 29A al. 1 let. a RIASI) ;

- la nourriture, en principe sous forme de prestations financières d'un montant de CHF 10.- par jour pour la nourriture (art. 44 al. 1 let. b LIASI et 29B RIASI) ;

- la mise à disposition de vêtements et d'articles d'hygiène de base, en principe sous forme de bons (art. 44 al.1 let. c LIASI et 29A let. b RIASI) ;

- la couverture d’une assurance-maladie des soins selon la loi fédérale sur l’assurance-maladie du 18 mars 1994 (LAMal - RS 832.10), avec prise en charge de la prime, franchise et quote-part, pour les soins de santé indispensables (art. 44 al. 1 let. d LIASI et 29A let. c RIASI) ;

- d'autres prestations de première nécessité, notamment un titre de transport valable pour les transports publics genevois (art. 44 al. 1 let. e LIASI et
29A let. c RIASI) ;

- la mise à disposition par l’hospice d’une permanence qui assure un soutien social et ponctuel en vue du retour (art. 29A let. e RIASI).

Les prestations d'aide d'urgence sont subsidiaires à toute autre prestation ou source de revenu (art. 45 al. 1 LIASI).

L'hospice a exclu provisoirement le recourant de son dispositif d'hébergement en raison d'un comportement agressif réitéré, en se fondant sur l'art. 83 al. 1 LAsi, qui, selon l'intimé, doit s'appliquer tant à l'aide sociale qu'à l'aide d'urgence, même si elle ne mentionne pas cette dernière.

a. Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique) (ATF 132 V 321 consid. 6 p. 326 ; 129 V 258 consid. 5.1 p. 263/264 et les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les diverses méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre elles un ordre de priorité hiérarchique (ATF 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178 ; 125 II 206 consid. 4a p. 208/209 ; ATA/422/2008 du 26 août 2008 consid. 7). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les arrêts cités).

b. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le juge est, en principe, lié par un texte légal clair et sans équivoque. Ce principe n’est cependant pas absolu. En effet, il est possible que la lettre d’une norme ne corresponde pas à son sens véritable. Ainsi, l’autorité qui applique le droit ne peut s’en écarter que s’il existe des motifs sérieux de penser que le texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d’autres dispositions (ATF 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 ; 131 II 13 consid. 7.1 p. 31 ; 130 V 479 consid. 5.2 p. 484 ; 130 V 472 consid. 6.5.1 p. 475). En dehors du cadre ainsi défini, des considérations fondées sur le droit désirable ne permettent pas de s’écarter du texte clair de la loi surtout si elle est récente (ATF 118 II 333 consid. 3e p. 342 ; 117 II 523 consid. 1c p. 525).

En l'espèce, l'art. 83 al. 1 LAsi permet de refuser d'allouer, réduire ou supprimer uniquement les prestations d'aide sociale. Il figure dans un chapitre ayant fait l'objet d'une révision au 1^er janvier 2008 (RO 2006 4745, 2007 5573; FF 2002 6359) et qui distingue aide sociale et aide d'urgence (Arrêt du Tribunal fédéral 8C_681/2008 du 20 mars 2009). Aucune norme correspondante n'existe pour l'aide d'urgence. Cette absence est cohérente avec l'intérêt protégé par les dispositions sur l'aide d'urgence, soit le noyau de la dignité humaine. Rien ne permet ainsi d'admettre que l'art. 83 al. 1 LAsi devrait, ni même pourrait, s'appliquer aussi aux bénéficiaires de l'aide d'urgence. Par ailleurs, le droit cantonal, qui souligne le caractère absolument subsidiaire des prestations d'aide d'urgence, ne prévoit pas non plus qu'elles puissent être en tout ou partie supprimées.

L'hospice ne pouvait ainsi exclure le recourant de son dispositif d'hébergement, faute de base légale. Il peut certes exclure temporairement du foyer qui l'abrite un bénéficiaire d'aide d'urgence se comportant mal, mais pour autant qu'il lui fournisse un autre lieu d'accueil durant le période considérée. A cet égard, se contenter de remettre une liste des lieux d'hébergement d'urgence genevois ne suffit pas à satisfaire aux exigences constitutionnelles et légales en la matière.

Au vu de ce qui précède, le recours sera admis. La décision attaquée sera annulée.

Nonobstant l'issue du litige, aucun émolument ne sera mis à la charge de l'hospice (art. 87 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 500.- sera allouée au recourant, à la charge de l'hospice.

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 20 juin 2012 par Monsieur S______ contre la décision sur opposition du directeur de l’Hospice général du 16 mai 2012 ;

au fond :

l'admet ;

annule la décision du 16 mai 2012 ;

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument ;

alloue à M. S______ une indemnité de procédure de CHF 500.- à la charge de l'Hospice général

dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt au mandataire de S______ ainsi qu'à l'Hospice général.

Siégeants : Mme Junod, présidente, MM. Dumartheray et Verniory, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.