Décisions | Tribunal administratif de première instance

dans la cause

Monsieur A______, représenté par Me Didier PLANTIN, avocat, avec élection de domicile

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC

3.             Saisi d'un recours, le tribunal applique le droit d'office. Il ne peut pas aller au-delà des conclusions des parties, mais n'est lié ni par les motifs invoqués par celles-ci (art. 69 al. 1 LPA), ni par leur argumentation juridique (ATA/285/2013 du 7 mai 2013 ; ATA/402/2012 du 26 juin 2012).

4.             Le recourant a sollicité la comparution personnelle des parties.

5.             Le droit d'être entendu, garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 41 LPA, comprend, en particulier, le droit pour la personne concernée de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos. En tant que droit de participation, le droit d'être entendu englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 129 II 497 consid. 2.2 et les références citées).

Le droit de faire administrer des preuves n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; 134 I 140 consid. 5.3).

Le droit d'être entendu ne confère pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (art. 41 in fine LPA ; ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 130 II 425 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_901/2014 du 27 janvier 2015 consid. 3 ; 8C_8/2012 du 17 avril 2012 consid. 1.2).

6.             En l'espèce, le tribunal estime que le dossier contient les éléments suffisants et nécessaires, tel qu'ils ressortent des écritures des parties, des pièces produites et du dossier de l'autorité intimée, pour statuer sur le litige, de sorte qu'il n'apparaît pas utile de procéder à la comparution personnelle des parties. En tout état, le recourant a eu la possibilité de faire valoir ses arguments, dans le cadre de son recours puis de sa réplique, et de produire tout moyen de preuve utile en annexe de ses écritures, sans qu'il n'explique quels éléments la procédure écrite l’aurait empêché d'exprimer de manière pertinente et complète. En outre, s'agissant d'une audience destinée à permettre au recourant de s'exprimer sur l'application des dispositions légales dont il sera question ci-dessous, il faut rappeler que les audiences d'interrogatoire des parties sont des moyens d'établir les faits (art. 20 al. 2 let. b LPA) et non pas de plaider le droit. Par conséquent, la demande tendant à la comparution personnelle des parties, en soi non obligatoire, sera rejetée.

7.             Le Conseil d'Etat fixe par règlements les dispositions relatives à la sécurité et à la prévention des accidents sur les chantiers (art. 151 let. d LCI). Sur cette base, il a adopté le RChant.

8.             La prévention des accidents sur les chantiers et les mesures à prendre pour assurer la sécurité des travailleurs, du public, des ouvrages et de leurs abords sont réglées par les dispositions du RChant (art. 1 al. 1 RChant). En tant qu'elles ne sont pas déjà incorporées dans son texte, les ordonnances du Conseil fédéral sur la prévention des accidents, au nombre desquelles figure notamment l'OTConst (cf. art. 1 OTConst), en font partie intégrante (art. 2 al. 1 RChant).

9.             Tous les participants à l'acte de construire, démolir, transformer, entretenir, c'est-à-dire toutes les personnes exécutant des travaux se rapportant à l'activité du bâtiment ou du génie civil, ainsi que les personnes physiques ou morales employant des travailleurs à cet effet et les personnes chargées de la surveillance des travaux, notamment pour le compte des bureaux d’ingénieurs, d’architectes, des entreprises générales et des coordonnateurs de sécurité et de santé, sont tenus de se conformer aux prescriptions légales sur la prévention des accidents sur les chantiers (art. 1 al. 2 RChant).

10.         Le travail doit s'exécuter en prenant, en plus des mesures ordonnées par le règlement, toutes les précautions commandées par les circonstances et par les usages de la profession (art. 3 al. 1 RChant).

11.         De façon générale, sur un chantier, les installations et autres aménagements doivent être étudiés de manière à permettre l'application de toutes les mesures de sécurité et de protection de la santé (art. 7 al. 1 RChant).

12.         Selon l'art. 2 al. 2 RChant, en tant qu'elles ne sont pas déjà incorporées dans son texte, les ordonnances du Conseil fédéral sur la prévention des accidents font partie intégrante du présent règlement dans le domaine de la prévention des accidents.

13.         À teneur de l'art. 8 al. 1 OTConst, les postes de travail doivent offrir toute la sécurité voulue et pouvoir être atteints par des passages sûrs. Aux fins d'assurer la sécurité des portes de travail et des passages, il faut en particulier que des protections contre les chutes au sens des art. 15 à 19 OTConst soient installées (al. 2 let. a).

14.         Selon l'art. 92 RChant, des échafaudages, conformes aux prescriptions de l'ordonnance sur les travaux de constructions, sont prescrits pour tout travail de construction de bâtiments exécuté à une hauteur de chute supérieur à 3 m. Le garde-corps supérieur de l'échafaudage doit, pendant toute la durée des travaux de construction, dépasser de 1 m au moins le bord de la zone la plus élevée présentant un risque de chutes.

Cette prescription figure également à l'art. 18 OTConst qui précise que dans les travaux de construction de bâtiments, un échafaudage de façade doit être installé dès que la hauteur de chute dépasse 3 m. Le garde-corps supérieur de l’échafaudage doit, pendant toute la durée des travaux de construction, dépasser de 80 cm au moins le bord de la zone la plus élevée présentant un risque de chutes.

15.         L'art. 99 RChant dispose que tout poste de travail doit être muni de garde-corps réglementaires sur toutes les faces exposées au vide dès qu'il atteint 2 m de hauteur (al. 1), ces garde-corps devant rester en place jusqu'à l'achèvement de tous les travaux (al. 2).

Conformément à l’art. 31 al. 1 RChant, on entend par garde-corps réglementaire une protection composée de : a) une filière supérieure à 1 m de hauteur; b) une plinthe; c) une filière intermédiaire à mi-hauteur.

Les deux filières et la plinthe doivent avoir au moins 15 cm de largeur et 26 mm d’épaisseur. Les filières peuvent être remplacées par des perches de 8 cm de diamètre au moins ou par des tubes d’acier de résistance équivalente (al. 2).

Cette prescription figure également à l'art. 15 al. 1 OTConst et est précisée par l'art. 16 OTConst.

16.         Conformément à l’art. 96 al. 6 RChant, l’utilisation de panneaux de coffrage, trois plis, pour la construction de ponts d’échafaudages et de passerelles ou pour recouvrir des ouvertures est interdite.

17.         Selon l'art. 333 RChant, tout contrevenant aux dispositions du RChant est passible des peines prévues par la LCI (voir aussi ATA/611/2004 du 5 août 2004, consid. 12 ; ATA/640/1999 du 2 novembre 1999, consid. 4a).

Est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant aux règlements et arrêtés édictés conformément à l'art. 151 LCI, respectivement aux ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (art. 137 al. 1 let. b et c LCI et art. 334 RChant). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction (art. 137 al. 3 LCI). Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation des prescriptions susmentionnées par cupidité et les cas de récidive (art. 137 al. 3 LCI). Si l’infraction a été commise dans la gestion d’une personne morale, d’une société en commandite, d’une société en nom collectif ou d’une entreprise à raison individuelle, les sanctions sont applicables aux personnes qui ont agi ou auraient dû agir en son nom, la personne morale, la société ou le propriétaire de l’entreprise individuelle répondant solidairement des amendes. Les sanctions sont applicables directement aux sociétés ou entreprises précitées lorsqu’il n’apparaît pas de prime abord quelles sont les personnes responsables (art. 137 al. 4 LCI).

18.         Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/508/2020 du 26 mai 2020 consid. 4 ; ATA/206/2020 du 25 février 2020, consid. 4b ; ATA/13/2020 du 7 janvier 2020, consid. 7b). En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), il y en effet lieu de faire application des dispositions générales (art. 1 à 110) du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0).

Selon la doctrine, une amende ne peut être ordonnée que contre les responsables par comportement, non contre les responsables par situation. En effet, l'amendé doit avoir commis une faute (Emmanuelle GAIDE et Valérie DEFAGO GAUDIN, La LDTR : démolition, transformation, changement d'affectation et aliénation. Immeubles de logement et appartements, 2014, p. 477). La jurisprudence constante rappelle que, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu'en cas d'excès ou d'abus. Enfin, l'amende doit respecter le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst. ; ATA/206/2020 précité, consid. 4c ; ATA/13/2020 précité, consid. 7c et les références citées).

19.         L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l'acte, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/206/2020 précité, consid. 4c ; ATA/13/2020 précité, consid. 7c et les références citées).

20.         Il convient enfin de rappeler que le tribunal, qui applique le droit d'office (art. 69 al. 1 LPA), peut statuer par substitution de motif dans la mesure où il donne préalablement aux parties l'occasion de se prononcer sur les dispositions légales dont il envisage l'application. Dans l'hypothèse où il conviendrait de retenir que les normes de la procédure pénale s'appliquent aux sanctions administratives, du moins lorsqu'elles offrent des garanties plus étendues que la procédure administrative, on notera que l'art. 344 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0) prévoit que lorsque le tribunal entend s'écarter de l'appréciation juridique que porte le ministère public sur l'état de fait dans l'acte d'accusation, il en informe les parties présentes et les invite à se prononcer. La possibilité de s'écarter d'un acte d'accusation– soit de l'équivalent d'une sanction administrative prononcée par l'autorité administrative – et de requalifier un état de fait en statuant par substitution de motif, doit donc obéir dans les deux cas – sous l'angle de la procédure administrative ou de la procédure pénale – au droit d'être entendu de la personne concernée.

21.         En l’espèce, le tribunal constate que le recourant indique, dans son recours, ne pas remettre en cause l’existence d’une infraction et, par conséquent, ne pas contester le principe d’une sanction.

Ainsi, il convient de retenir que ce dernier admet l’absence de mesures de protection adéquates face à des vides ainsi que l’utilisation de panneaux de coffrage trois plis comme protection de trémie et d’ouverture au sol sur le chantier, conformément au rapport d’enquête relatif au contrôle du 18 février 2021 et à la photographie annexée à ce dernier. Toutefois, la décision attaquée retient, en sus d’une violation de l’art. 96 al. 6 RChant qui n’est pas contestée et ne pose pas problème, l’existence de conditions de travail dangereuses face à des vides de plus de 3 m, avec pour conséquence qu’une violation de l’art. 92 RChant, qui traite des mesures de sécurité à prendre en cas de risque de chute de plus de 3 m, est invoquée à l’encontre du recourant. Or, selon les déclarations du précité dans le cadre de son recours, le bord des combles du bâtiment concerné surplombe le 5^ème étage d’une hauteur d’environ 2,60 m, et non de 3 m. Ces déclarations sont corroborées par le plan produit par le recourant en annexe de sa réplique, intitulé « Rue D______ 3______- 6______ Situation du chantier au 18.02.2021 », qui fait état d’une hauteur maximale de 2,60 m depuis le plancher de l’étage inférieur jusqu’aux combles, au 5^ème étage du bâtiment. Pour le surplus, l’autorité intimée ne conteste pas formellement la hauteur inférieure à 3 m alléguée par le recourant, mais se contente de préciser, dans sa duplique, que celui-ci n’avait pas démontré que les mesures de protections requises lorsqu’une construction est exposée à une hauteur de chute de plus de 2 m avaient été prises, de sorte que la sanction demeurait fondée.

Au vu de ce qui précède, force est de constater que l’une des conditions d’application de l’art. 92 RChant, soit la présence d’une hauteur de chute supérieure à 3 m, n’est, in casu, pas remplie. Partant, la décision attaquée ne saurait valablement se fonder sur cette disposition réglementaire.

Sur la base des éléments au dossier, soit la photographie annexée au rapport d’enquête établi le 19 mars 2021, il apparaît que l’échafaudage en question ne comprend aucun garde-corps sur son côté tourné vers l’immeuble. Partant, au vu du plan produit par le recourant en annexe de sa réplique, il convient de requalifier juridiquement l’infraction retenue à l’encontre du recourant. Une telle requalification est en l’état possible, dès lors que le recourant a été informé par le tribunal, par pli du 21 janvier 2022, qu’il pourrait être amené à appliquer, par substitution de motifs, l’art. 99 RChant en lieu et place de l’art. 92 RChant, et qu’un délai lui a été imparti pour se déterminer à ce propos, conformément aux art. 344 et 350 al. 1 CPP cités plus haut. Ainsi, le conseil de ce dernier a indiqué, par courrier du 4 février 2022, s’en rapporter à l’appréciation du tribunal quant au droit applicable. De plus, il convient de relever que la description des faits retenus dans la décision attaquée ne varie pas par rapport aux constatations de l’autorité intimée, excepté s’agissant du point précis de la hauteur du vide, dès lors que, dans tous les cas, c’est l’absence de mesures de protection à l’exposition au vide qui est retenue à l’encontre du recourant.

Par conséquent et étant rappelé que le juge applique le droit d’office (art. 69 al. 1 LPA), le tribunal constate que l’amende infligée au recourant est fondée, dans son principe, en raison de violations de l’art. 96 al. 6 RChant, et, par substitution de motifs, de l’art. 99 RChant, en lieu et place de la violation de l’art. 92 RChant retenu dans la décision attaquée.

En conclusion, il convient de retenir que le recourant a violé diverses règles de sécurité prévue dans le RChant, dont le but est notamment la prévention des accidents sur les chantiers et l’application de mesures pour assurer la sécurité et la protection de la santé des travailleurs et la sécurité publique. Il a ainsi mis en danger la sécurité des intervenants du chantier en laissant ces derniers travailler sans protection adéquate face à des vides de plus de 2 m et en utilisant des protections de trémie et d’ouverture au sol qui ne remplissaient pas les conditions réglementaires.

22.         En l’occurrence, il ressort des développements qui précèdent que le recourant a commis plusieurs infractions au RChant, en lien avec la sécurité des intervenants du chantier.

Quant à l’allégation du recourant selon laquelle il s’en était remis, en toute bonne foi, aux dispositions prises sur le chantier par E______ SA, entreprise de charpente, il sera rappelé qu’en tant que MPQ et responsable du chantier, le recourant était chargé de la surveillance des travaux y relatifs, de sorte qu'il ne peut se défausser de sa propre responsabilité sur ceux qu'il choisit pour accomplir des tâches soumises à cette responsabilité. Par conséquent, il lui appartenait de se conformer aux prescriptions légales sur la prévention des accidents sur les chantiers, s’agissant notamment de la présence des protections requises contre les risques de chutes pour les intervenants du chantier et de l’utilisation de matériaux adéquats comme protection de trémies et des ouvertures au sol. Il ne saurait par conséquent valablement invoquer la responsabilité de l’entreprise de charpente s’agissant des infractions qui lui sont reprochées. Le fait que E______ SA assure la sécurité des ouvriers du recourant sur les chantiers depuis de nombreuses années sans incident, tout comme le fait qu’il avait lui-même inclus, dans les documents d’adjudication, les prescriptions SUVA en matière de sécurité, le RChant et les règles sur la sécurité du travail édictées par la Commission fédérale sur la sécurité au travail comme conditions d’exécution des travaux, n’a pas d’incidence sur la responsabilité du recourant au regard des violations du RChant constatées sur le chantier. Dans le même sens, l’argument du recourant selon lequel les travaux en toiture s’étaient avérés plus compliqués que prévus en raison de la détérioration avancée de la charpente et que le bord des combles était resté quelques jours sans protection seulement afin de permettre à E______ SA de procéder sans entrave au changement des pannes, ne saurait justifier la violation des dispositions réglementaires applicables.

Pour le surplus, il convient de relever que la mesure de suspension des travaux, prononcée sur place, a pour but la protection des intervenants du chantier et du public, alors que la décision infligeant une amende administrative, prononcée après que l’intéressé se soit vu offrir la possibilité de faire usage de son droit d’être entendu, a pour but de sanctionner une infraction. Le même raisonnement trouve application quant à la notification de l’incident au maître d’ouvrage, cette transmission d’information ne constituant nullement un élément de la sanction visant à réprimer le comportement contraire au droit du recourant. Dès lors, l’argument du recourant selon lequel la constatation d’une négligence dans la surveillance du chantier et l’arrêt de celui-ci constituaient déjà des éléments de la sanction, qu’il ne conviendrait pas d’alourdir par le prononcé d’une amende au montant disproportionné, tombe à faux.

23.         Reste toutefois à déterminer si la quotité de l'amende respecte le principe de proportionnalité.

24.         L’amende doit respecter le principe de la proportionnalité garanti par l'art. 5 al. 2 Cst. (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014), lequel, notamment, exige un rapport raisonnable entre le but visé par la mesure et les intérêts publics ou privés compromis (ATF 126 I 219 consid. 2c et les références citées).

L’amende doit faire l’objet d’une évaluation globale, dans laquelle l’autorité administrative qui sanctionne - partant le juge qui contrôle sa décision - doit prendre en compte, dans un calcul d’ensemble, la nature, la gravité et la fréquence des infractions (ATA/978/2015 du 22 septembre 2015 ; ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/558/2013 du 27 août 2013), ainsi que les éléments liés à la culpabilité et les circonstances personnelles de l’auteur, dont ses capacités financières (ATA/719/2012 du 30 octobre 2012 ; Günter STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht - Allgemeiner Teil II : Strafen und Massnahmen, 2ème éd., 2006, p. 75 § 75 ; Sandro CHIMICHELLA, Die Geldstrafe in Schweizer Strafrecht, 2006, p. 39).

À titre d’exemple, la chambre administrative a confirmé une amende de CHF 5'000.- infligée à deux MPQ pour des travaux effectués en hauteur par des ouvriers avec des garde-corps manquants, en mauvais état ou incomplets et un risque de chute supérieur à 2 m, ainsi que pour avoir terminé le chantier dans l’irrespect de l’ordre d’arrêt de chantier (ATA/440/2019 du 16 avril 2019). Elle a également confirmé une amende de CHF 6'000.- envers un MPQ présentant déjà cinq antécédents qui avait laissé travailler des ouvriers sur un échafaudage non conforme, présentant un vide supérieur à 30 cm et une hauteur de chute supérieure à 2 m (ATA/559/2021 du 25 mai 2021). Très récemment, le tribunal a réduit une amende prononcée par le département de CHF 5'000.- à CHF 4'000.-, en raison du fait qu'une des trois infractions retenues dans la décision litigieuse n'était pas réalisée (JTAPI/177/2022 du 24 février 2022).

25.         En l’espèce, les manquements qui peuvent être reprochés au recourant se rapportent à des règles essentielles visant à assurer la sécurité d’un chantier aux fins de prévenir des risques d’accidents potentiellement graves pour les ouvriers qui y travaillent, ce qui justifie le prononcé d’une amende élevée.

Il ressort des déclarations écrites du recourant dans le cadre de son recours qu’il n’avait fait l’objet d’aucune autre sanction en vingt-cinq ans d’activité professionnelle, ce que l’autorité intimée ne conteste pas, de sorte qu’il convient de retenir l’absence d’antécédents. Si le fait que l’ouvrage ait été mis en conformité immédiatement suite aux constatations de l’inspecteur est à saluer, cette mesure n’apparaît toutefois pas déterminante au regard des infractions commises, cette mise en conformité étant uniquement liée au contrôle sur place.

Il convient de relever, conformément aux développements qui précèdent, que la pratique de l'autorité intimée tend à retenir un montant d'amende de CHF 5'000.- pour des infractions au RChant qui, sans être des cas-bagatelle, ne présentent pas de situation de gravité particulière. En outre, le tribunal retient en l'occurrence une infraction à l’art. 99 RChant en lieu et place d’une infraction à l’art. 92 RChant. Dès lors, il est désormais reproché à ce dernier l’absence d’installation de garde-corps sur les faces exposées au vide de plus de 2 m et non l’absence d’échafaudage sur les faces exposées à un vide d’une hauteur supérieure à 3 m, ce qui constitue une infraction dont les conséquences pour autrui sont en principe moins graves.

Ainsi, aux vu des circonstances du cas d’espèce et des affaires similaires dont le tribunal a eu à traiter, il convient de réduire l’amende infligée à CHF 5'000.-.

26.         Enfin, la conclusion, formulée par le recourant dans le cadre de sa réplique, tendant à l’octroi de l’effet suspensif au recours devient sans objet, au vu du prononcé du présent jugement, étant en tout état rappelé que le recours avait effet suspensif ex lege.

27.         En conclusion, conformément au développement qui précède, le recours sera partiellement admis et la décision attaquée annulée.

28.         En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), le recourant, qui obtient très partiellement gain de cause, est condamné au paiement d’un émolument réduit s’élevant à CHF 500.- ; il est couvert par l’avance de frais de CHF 900.- versée à la suite du dépôt du recours. Le solde de l'avance de frais, soit CHF 400.-, lui sera restitué. Vu l’issue du litige, une indemnité de procédure réduite de CHF 800.-.- lui sera allouée , à la charge du département, soit pour lui l’État de Genève (art. 87 al. 2 LPA).