Décisions | Chambre Constitutionnelle

1) Monsieur A______, ressortissant suisse, est domicilié à Genève où il exerce la profession de chauffeur de taxi. Il est en outre associé-gérant d’une société exploitant une entreprise de taxi.

B______ (ci-après : l’association) est une association au sens des art. 60 ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210) ayant son siège à Genève. Elle a notamment pour but de défendre les intérêts professionnels de ses membres, à savoir les personnes individuelles ou collectives représentant des entreprises de transport au sens de la législation sur les taxis, en particulier en coordination avec les autres associations des milieux du transport professionnel de personnes afin de renforcer leurs actions politiques et juridiques.

2) Le 15 mai 2005 est entrée en vigueur l’ancienne loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles du 21 janvier 2005 (aLTaxis - H 1 30), qui subordonnait l’usage accru du domaine public à l’obtention d’un permis de service public, délivré aux taxis de service public ou aux entreprises de taxi de service public, en contrepartie du paiement d’une taxe unique de CHF 40'000.-, récupérable en cas de cessation d’activité. Le permis de service public était soumis à un numerus clausus, avec une liste d’attente prévue pour tout intéressé, et était intransmissible. Les entreprises de taxi de service public avaient la possibilité de louer leurs taxis à travers un bail à ferme, à certaines conditions, contrairement aux titulaires d’une autorisation de taxi de service public, qui avaient l’interdiction formelle de louer leur taxi mais pouvaient néanmoins employer des chauffeurs pour utiliser leur taxi durant leurs heures d’inactivité.

3) Le 27 mars 2014, le Grand Conseil a adopté la loi n° 10'697 sur les taxis de service public et autres transports professionnels de personnes (aLTSP).

4) Le 13 octobre 2016, le Grand Conseil a adopté l’ancienne loi sur les taxis et les voitures de transport de personnes avec chauffeur (aLTVTC - H 1 31), entrée en vigueur le 1^er juillet 2017, qui a abrogé l’aLTaxis et, par la même occasion, l’aLTSP, laquelle n’est jamais entrée en vigueur. L’un des objectifs de l’aLTVTC était de simplifier la réglementation en matière de transport professionnel de personnes et de remettre les clients au centre du dispositif, tout en s’adaptant à leur nouveau mode de consommation. L’aLTVTC subordonnait l’utilisation accrue du domaine public à la délivrance d’une autorisation d’usage accru du domaine public (ci-après : AUADP), soumise à un numerus clausus, avec liste d’attente, et en contrepartie du paiement d’une taxe annuelle de CHF 1'400.-. L’aLTVTC prévoyait l’incessibilité de l’AUADP mais aucune règle particulière concernant le bail à ferme ou la location de plaques d’immatriculation. En raison des modifications apportées à l’ancien système par l’aLTVTC, un bilan d’impact sur son application devait être présenté au Grand Conseil deux ans après l’entrée en vigueur de la loi.

5) Le 25 février 2020, le Conseil d’État a déposé au Grand Conseil un rapport RD 1'327 sur le bilan intermédiaire de l’aLTVTC.

Sur la base d’un sondage réalisé auprès des associations de taxis, il était apparu que les revenus des chauffeurs avaient diminué, depuis deux ou trois ans, de 40 % à 50 % pour les taxis non affiliés à une centrale de réservation et de 20 % à 30 % pour les autres. Avant même de générer une première course, un chauffeur de taxi devait amortir des charges particulièrement importantes, ce qui conduisait, pour un chauffeur travaillant à 100 %, à un revenu net situé entre CHF 2'664.- et CHF 3'110.-. Certains chauffeurs de taxi indépendants louaient des AUADP à des entreprises de transport avec un bail à ferme pour un montant mensuel pouvant atteindre CHF 2'000.-, voire plus, qui venait s’ajouter auxdits frais mensuels. Ainsi, ces charges financières, ajoutées à une baisse avérée de la clientèle, impliquaient une précarisation de la profession, qui était compensée par les chauffeurs par l’augmentation considérable de leur temps de travail afin d’espérer réaliser un chiffre d’affaires d’à peine CHF 250.- par jour. Parmi les principaux points de tensions au sein du secteur était mentionnée la rotation insuffisante des AUADP. En septembre 2019, on dénombrait mille cent quarante-quatre taxis au bénéfice d’une telle autorisation, soit quarante-quatre de plus que le numerus clausus de mille cent AUADP. Avec en moyenne un retour d’une à deux AUADP par année, aucune nouvelle autorisation ne serait délivrée avant au moins une décennie, alors que la liste d’attente des taxis comptait actuellement quatre cent soixante-sept personnes.

6) Le lendemain, soit le 26 février 2020, le Conseil d’État a déposé auprès du Grand Conseil un projet de loi (ci-après : PL) n° 12'649 sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur (LTVTC - H 1 31).

Selon l’exposé des motifs y relatif, le PL conservait le même intitulé que l’aLTVTC, l’essentiel de son dispositif ainsi que ses orientations. Le dispositif existant avait toutefois été renforcé, notamment par la réglementation des baux à ferme et la rotation des AUADP. La mise à disposition de taxis à titre onéreux ou gratuit était une pratique dont les conditions avaient été réglementées sous l’égide de l’aLTaxis lorsque les permis de service public étaient délivrés pour une durée indéterminée contre le paiement d’une importante taxe unique, ce qui n’avait plus été le cas à la suite de l’adoption de l’aLTVTC, laquelle prévoyait que l’AUADP était délivrée pour une durée de six ans contre le paiement d’une taxe annuelle de CHF 1'400.-, chaque autorisation correspondant à une immatriculation au moyen de numéros spécialement dédiés aux taxis. Malgré ces changements, certains titulaires d’AUADP, considérant en être propriétaires, de même que de la plaque d’immatriculation, se contentaient de louer leur taxi, ce qui leur conférait une rente liée à la simple détention de l’autorisation. Il n’était pas non plus rare que les titulaires d’une AUADP louent les plaques d’immatriculation de leur véhicule, devenant formellement détenteurs de la voiture des fermiers, en contradiction avec les règles de la circulation routière. Les loyers abusifs ainsi pratiqués étaient non seulement inacceptables mais généraient également des situations de précarité sociale au sein de la profession, de sorte qu’un encadrement strict de cette pratique, pour éviter les abus, s’imposait, en interdisant la location des plaques et en encadrant la mise à disposition des taxis. L’interdiction de cette pratique permettait non seulement d’y mettre un terme, mais également de susciter la restitution d’AUADP en vue de leur réattribution, afin de réduire le temps d’attente pour les personnes souhaitant exercer la profession. La fixation d’une limite d’âge, en l’occurrence à 75 ans, qui entraînait la caducité de l’AUADP visait le même objectif, ainsi que celui de préserver la santé des administrés (pénibilité de la profession de chauffeur, charges importantes à soulever) et la sécurité des usagers.

7) Ce projet a été renvoyé à la commission des transports (ci-après : la commission parlementaire), qui a rendu deux rapports, respectivement le 16 août 2021 (PL 12'649-A) et le 11 janvier 2022 (PL 12'649-B).

a. Selon la présentation du PL par le département, la problématique de la location des plaques de taxi ainsi que l’AUADP associée était récurrente et faisait l’objet de discussions avec les milieux des taxis. En raison du numerus clausus desdites AUADP, le délai d’attente pour leur obtention pouvait atteindre plusieurs années, ce qui augmentait leur valeur économique et permettait à leurs titulaires de gagner de l’argent en vivant de la rente résultant de la location de leurs plaques pour un loyer dépassant parfois plus de dix fois le montant de la taxe annuelle. De nombreux chauffeurs voulant exercer la profession de taxi étaient ainsi contraints de louer une AUADP, ce qui les rendait dépendants et économiquement vulnérables. Il était apparu que cinquante-trois personnes détenaient cent cinquante AUADP, dont une personne qui en avait dix. En l’absence d’outils permettant de contrôler les prix, le PL prévoyait de supprimer la cession des plaques, en recourant à leur location ou au bail à ferme, y compris en recourant à un « doubleur », lequel ne pouvait exercer sa profession que lorsque le titulaire principal de l’AUADP ne souhaitait pas lui-même l’utiliser. Ainsi, selon le PL, le détenteur d’une AUADP pouvait soit l’utiliser lui-même, soit engager un chauffeur pour l’utiliser, qui devenait contractuellement son employé, soit céder définitivement l’AUADP. Une telle réglementation permettrait d’assainir des situations difficilement contrôlables. Il avait également paru important de fixer un âge maximum, en présence de chauffeurs très âgés pratiquant encore leur métier uniquement pour s’occuper et des difficultés des plus jeunes à entrer dans la profession.

b. La commission parlementaire a procédé à plusieurs auditions.

Les représentants de l’Union des taxis genevois ont expliqué que les charges pesant sur les taxis avaient massivement augmenté à la suite de l’entrée en vigueur de l’aLTVTC, alors que les revenus n’avaient fait que décroître à la suite de l’arrivée d’Uber sur le marché et de la situation sanitaire. Plusieurs chauffeurs avaient profité de la période transitoire de l’aLTVTC pour vendre ou rendre contre dédommagement leur AUADP, et certains s’étaient réinscrits sur la liste d’attente pour en obtenir une gratuitement. En l’absence d’incitation financière favorisant la restitution des plaques, de nombreux titulaires d’une AUADP qui ne les utilisaient plus préféraient les conserver pour les mettre en location, ce qui leur procurait une rente de situation mais ne favorisait pas l’entrée dans la profession de nouveaux chauffeurs. Avant l’entrée en vigueur de l’aLTVTC, des prix maximaux étaient pratiqués pour les baux à ferme, ce qui n’était plus le cas, des chauffeurs en ayant abusé. Le prix de location d’une plaque était désormais rarement inférieur à CHF 1'000.- par mois et représentait une charge énorme pour les chauffeurs. Sans les charges, un chauffeur percevait un revenu journalier moyen situé entre CHF 100.- et CHF 150.-.

Selon les représentants de l’Association des chauffeurs de taxi sans plaques à Genève, des personnes qui n’exerçaient pas elles-mêmes le métier détenaient des AUADP et les remettaient en location, pour un loyer allant jusqu’à CHF 2'000.- par mois fixé uniquement par rapport à l’offre et à la demande des chauffeurs. En raison du numerus clausus et du faible taux de rotation, l’AUADP était inaccessible pour les nouveaux chauffeurs. L’aLTVTC avait créé un environnement favorable à de telles pratiques abusives. Actuellement, environ deux cents chauffeurs louaient des plaques auprès de bailleurs, principalement des particuliers, une vingtaine de plaques appartenant à des sociétés.

Monsieur C______ était chauffeur de taxi et dirigeant d’une entreprise de taxi. Lors de l’entrée en vigueur de l’aLTVTC, les chauffeurs n’avaient plus souhaité avoir recours au bail à ferme mais uniquement à la location de plaques, qui coûtait moins cher et leur évitait de devoir partager leur véhicule. Les entreprises s’étaient également mises à louer des plaques, au détriment du bail à ferme. Les chauffeurs ne souhaitaient pas non plus devenir salariés et le fait de leur imposer une activité dépendante aurait pour conséquence de condamner les entreprises qui les employaient, au vu des charges dont elles devraient s’acquitter. Une indemnisation pour les entreprises qui avaient consenti à des investissements et avaient été incitées par l’aLTVTC à acquérir des autorisations devait dès lors être envisagée.

Ont en outre été auditionnés notamment D______ SA, l’association E______ et l’association F______.

c. Il ressort des débats que la commission parlementaire avait voulu supprimer la location des plaques, qui conférait une rente de situation aux titulaires d’une AUADP, lesquels les louaient à un prix abusif. Elle avait été alertée par des professionnels s’agissant de la suppression du bail à ferme, qui aurait des implications sur les entreprises, lesquelles ne prendraient pas le risque d’employer des chauffeurs qu’il faudrait payer. De telles entreprises avaient toutefois une valeur ajoutée moindre, puisque qu’elles acquéraient des véhicules et les louaient avec l’AUADP correspondante, moyennant une marge, laquelle était souvent excessive. En maintenant le bail à ferme, on permettait à plusieurs personnes de rester dans un modèle qui n’amenait pas grand-chose d’un point de vue entrepreneurial. Le bail à ferme, tel qu’il était organisé par certaines personnes, restait un système exploitant une certaine dépendance, qui permettait la réalisation de marges excessives par rapport à l’outil de travail proposé, en tirant profit d’un avantage octroyé par l’État pour le monnayer. Le bail à ferme n’étant plus en lien avec la réalité de la pratique de la profession, il convenait de supprimer cette possibilité. Une indemnisation, dans les dispositions transitoires, était néanmoins introduite, en faveur des personnes qui rendaient leur AUADP.

8) À l’issue de la séance du 28 janvier 2022, le Grand Conseil a adopté la LTVTC (loi 12'649), qui a notamment la teneur suivante :

9) La LTVTC a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) du 4 février 2022, le délai référendaire étant fixé au 16 mars 2022.

10) Bien qu’ayant été demandé, le référendum n’a pas abouti, ce qu’a constaté le Conseil d’État par arrêté du 13 avril 2022, publié dans la FAO du lendemain.

11) Par arrêté du 23 mars 2022, publié dans la FAO du 25 mars 2022, le Conseil d’État a promulgué la LTVTC pour être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de la publication dudit arrêté, l’entrée en vigueur de la loi devant être fixée ultérieurement par le Conseil d’État.

12) Par acte expédié le 9 mai 2022, M. A______ et l’association ont interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle) contre la LTVTC, concluant préalablement à l’octroi de l’effet suspensif au recours ainsi qu’à la comparution personnelle des parties et à l’audition d’un témoin chauffeur de taxi, et principalement à l’annulation de l’art. 13 al. 3 et al. 9 let. c et let. e, de l’art. 21 al. 1 let. c, de l’art. 46 al. 8 let. a et let. b et de l’art. 46 al. 9 à 13 LTVTC et à l’octroi d’une indemnité de procédure.

L’interdiction de la transmissibilité des AUADP était contraire à la liberté économique De très nombreuses entreprises de taxi disposaient de telles autorisations qu’elles transmettaient par le biais d’une location ou du bail à ferme, permettant notamment à des « doubleurs » ou des personnes en période de transition professionnelle d’exercer le métier de chauffeur de taxi au moyen d’un véhicule équipé mis à leur disposition et sans frais disproportionnés. La novelle ne permettait plus le recours à un tel modèle économique puisque seul un usage personnel de l’AUADP demeurait possible, condamnant de nombreuses entreprises à la faillite et conduisant les personnes concernées à se retrouver sans emploi. L’intérêt public consistant à voir les AUADP attribuées à un cercle plus large de détenteurs ne permettait pas une violation de la liberté économique des entreprises de taxis, qui voyaient leur modèle d’affaire interdit à bref délai, avec une importante, voire une totale perte du chiffre d’affaires. Les entreprises ne pouvaient conserver lesdites autorisations qu’en salariant les chauffeurs, ce que ces derniers ne souhaitaient pas nécessairement. Dès lors que les VTC n’étaient pas soumis à une telle contrainte, il en résultait en outre une inégalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique, qui ne répondait à aucun critère objectif en lien avec le système lui-même. Les dispositions en cause portaient également atteinte aux droits acquis et étaient contraires aux règles de la bonne foi, étant donné le modèle économique choisi et du fait que la novelle ne permettrait plus de générer un chiffre d’affaires positif. Conformément au principe de la proportionnalité, à supposer que la location de plaques ne soit pas protégée par la liberté économique, il fallait néanmoins admettre la possibilité de recourir au bail à ferme, qui était susceptible d’être réglementé et qui était conforme aux normes étatiques.

Il en allait de même des dispositions fixant une limite d’âge à 75 ans, laquelle ne pouvait se justifier par le fait de contrôler l’aptitude des chauffeurs à l’exercice de la conduite, de tels contrôles étant déjà effectués. Cette limite ne concernait en outre pas les chauffeurs de VTC et créait ainsi une inégalité de traitement entre concurrents. Un chauffeur de taxi devait en particulier se voir octroyer la possibilité de déterminer la date à laquelle il souhaitait cesser son activité, à l’instar de toute profession exercée à titre indépendant, sans limite imposée dans la loi sans justification.

Par ailleurs, l’obligation faite aux chauffeurs de taxi d’apposer de chaque côté de leur véhicule un logo, alors que les chauffeurs de VTC n’y étaient pas soumis, créait une inégalité de traitement et ne répondait à aucun intérêt public de visibilité étant donné la présence d’une bonbonne sur le toit de leur véhicule et de leur numéro d’immatriculation, facilement identifiable. Une telle exigence leur causait en outre une perte financière, abîmait les véhicules et ne pouvait être aisément retirée, notamment sur les carrosseries en aluminium.

13) Le 16 mai 2022, le juge délégué a informé M. A______ et l’association que la chambre constitutionnelle n’entendait pas ouvrir de procédure sur effet suspensif en l’état, la date d’entrée en vigueur de la LTVTC n’ayant pas encore été fixée. Il invitait toutefois les parties à lui transmettre toute information relative à l’adoption d’un arrêté en ce sens par le Conseil d’État.

14) Le 29 juin 2022, le Grand Conseil a conclu au rejet du recours.

Les mesures d’instruction sollicitées n’apportaient aucun élément pertinent au dossier, si bien qu’elles ne devaient pas être ordonnées.

Les dispositions litigieuses n’emportaient pas de violation de la liberté économique. Il ressortait de la jurisprudence que la collectivité publique était habilitée à réglementer l’usage accru du domaine public par les taxis, les autorisations y relatives ne devant pas être concentrées entre les mains d’un cercle restreint et toujours identique de bénéficiaires mais équitablement réparties entre les différents concurrents. L’interdiction de louer l’AUADP par le biais d’un bail à ferme ou de plaques d’immatriculation s’inscrivait dans ce cadre, sans restreindre de manière disproportionnée l’exploitation du service dans son ensemble, puisque l’activité de taxi pouvait continuer à être exercée en qualité de chauffeur indépendant ou salarié dans le cadre d’une entreprise de transport. Par ailleurs, elle répondait au souci du législateur de lutter contre le commerce des AUADP, puisqu’il était apparu que les loyers pratiqués étaient excessifs. Un tel but d’intérêt public ne pouvait être atteint qu’au travers d’une interdiction totale du bail à ferme et de la location de plaques, l’expérience ayant démontré l’inefficacité d’une réglementation contrôlée du bail à ferme et des contrôles effectués par les autorités. En tout état de cause, la pratique du bail à ferme n’était plus compatible avec le système de taxe annuelle, puisque l’AUADP n’était plus délivrée en contrepartie du paiement d’une taxe unique de CHF 40'000.- mais accessible à tous, sous réserve du numerus clausus. Le fait de maintenir le bail à ferme revenait en outre à accepter que les titulaires des AUADP qui n’exerçaient pas la profession profitent néanmoins de leur nombre limité pour les louer à des prix excessifs. L’idée de la LTVTC était ainsi de délivrer les AUADP aux personnes exerçant elles-mêmes l’activité, et il n’était pas tolérable que l’État cautionne leur délivrance à des personnes profitant de leur rareté pour obtenir un bénéfice au détriment des chauffeurs se trouvant dans des situations financières précaires. Les titulaires des AUADP étaient lésés dans une moindre mesure, non seulement en raison du fait qu’ils avaient pu profiter d’une situation très favorable, mais également en lien avec les dispositions transitoires, lesquelles leur conféraient un délai raisonnable de douze mois pour s’adapter au changement. Ils pouvaient également étendre leur activité en proposant des services de VTC. L’interdiction en cause ne violait pas non plus l’égalité de traitement entre concurrents, puisque la différence de traitement entre les taxis et les VTC se fondait sur le droit d’usage accru du domaine public.

Tout comme la précédente mesure, la limite d’âge avait aussi pour objectif de permettre la rotation des AUADP, si bien qu’elle était également conforme à la liberté économique, tout comme au principe d’égalité de traitement par rapports aux chauffeurs de VTC, lesquels n’étaient soumis à aucun numerus clausus. L’aspect restrictif de la mesure devait en outre être relativisée, puisque les intéressés, outre qu’ils pouvaient déjà poursuivre leur activité dix ans après avoir atteint l’âge légal de la retraite, pouvaient continuer d’exercer en qualité de chauffeurs VTC.

Les logos officiels constituaient des signes distinctifs visant à assurer une visibilité optimale pour la clientèle, qui pouvait héler les taxis qui circulaient, et apportaient un aspect officiel qui garantissait aux clients une certains sécurité, l’enseigne lumineuse et le numéro d’immatriculation n’étant pas suffisants. L’argument de la perte financière engendrée par les logos n’était pas convaincant, pas plus que d’hypothétiques dommages à la carrosserie des véhicules. Les logos n’étaient pas non plus constitutifs d’une inégalité de traitement, la même visibilité n’étant pas requise pour les voitures des chauffeurs de VTC, non titulaires d’une AUADP.

Les recourants ne pouvaient pas davantage se prévaloir d’une violation du principe de la bonne foi, à défaut d’avoir obtenu une quelconque garantie au sujet du maintien de l’activité de location des AUADP, qui étaient au demeurant délivrées pour une durée de six ans, sans garantie de renouvellement à leur échéance, et ne conféraient aucun droit acquis. La LTVTC prévoyait également un délai transitoire, qui permettait à leurs titulaires de s’adapter à la nouvelle loi.

15) Le 8 juillet 2022, le juge délégué a accordé aux parties un délai au 19 août 2022 pour formuler toutes requêtes ou observations complémentaires, après quoi la cause serait gardée à juger.

16) Le 19 août 2022, les recourants ont persisté dans leur recours.

Le Grand Conseil n’apportait aucune preuve de ce que les AUADP auraient fait l’objet d’un commerce abusif. Une vérification étatique des loyers était parfaitement envisageable, de même qu’une obligation de produire le contrat de bail à l’État. La prétendue volonté du législateur d’assurer une rotation des AUADP pour permettre à un plus grand nombre de personnes de pouvoir en bénéficier ne pouvait être réalisée, puisque chaque détenteur pouvait la conserver mais ne serait plus en mesure d’en faire bénéficier un cercle plus étendu de personnes. Le Grand Conseil omettait aussi de prendre en considération les investissements consentis par les chauffeurs de taxi, qui s’étaient conformés aux précédentes lois et qui avaient fondé leur plan d’investissement dans ce sens. Il était en outre choquant qu’il considère que les chauffeurs de taxi pouvaient sans autre modifier leur modèle économique, sans égard à leur plan de carrière. Si la possibilité de salarier des chauffeurs de taxis était ouverte aux détenteurs d’AUADP, elle était totalement irréalisable. Les entreprises devaient ainsi respecter le salaire horaire minimal applicable mais ne pouvaient pas contrôler les recettes du chauffeur ou l’inciter à travailler de manière effective durant les heures de travail pour assurer une rentabilité. À cela s’ajoutait que les chauffeurs de VTC, avec lesquels ils se trouvaient dans un rapport de concurrence, n’étaient pas soumis aux mêmes restrictions.

17) Le Grand Conseil ne s’est pas déterminé à l’issue du délai imparti.

18) Lors de son communiqué hebdomadaire du 19 octobre 2022, le Conseil d’État a notamment annoncé que la LTVTC et son règlement d’application entreraient en vigueur le 1^er novembre 2022.

19) Le 20 octobre 2022, les recourants ont réitéré leur demande d’effet suspensif, au vu de la récente annonce du Conseil d’État.

20) Par décision du 31 octobre 2022, la présidence de la chambre constitutionnelle a refusé d’octroyer l’effet suspensif au recours et réservé le sort des frais jusqu’à droit jugé au fond.

21) Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1) a. La chambre constitutionnelle est l’autorité compétente pour contrôler, sur requête, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 124 let. a de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Selon la législation d’application de cette disposition, il s’agit des lois constitutionnelles, des lois et des règlements du Conseil d’État (art. 130B al. 1 let. a de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).