Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ et B______ habitent route D______ dans la commune de C______ (ci-après : la commune).

b. À une distance d’environ 34 m depuis la limite de leur parcelle se trouve la ferme E______ (ci-après : la ferme). Celle-ci se situe de l’autre côté de la route D______, et est séparée de la propriété des époux A______B______ par celle-ci et par un parking à ciel ouvert.

c. Inscrite au registre du commerce du canton de Genève (ci-après : RC) le 1^er décembre 2023, F______ (ci-après : F______) a pour but la mise à disposition de locaux professionnels et multifonctionnels de proximité, notamment la location de places de travail, de salles de conférences et de domiciliation d'entreprises, exploitation, administration et gérance de
cafés-restaurants. Elle peut en outre faire, soit pour son propre compte, soit pour le compte de tiers, toutes opérations commerciales, mobilières et financières, en relation directe ou indirecte avec son but, sous quelque forme que ce soit, notamment sous forme de participations. Elle peut ouvrir des succursales en Suisse et à l'étranger, fonder ou acquérir toute entreprise poursuivant un but analogue ou complémentaire. Elle peut accorder des prêts ou toutes garanties soit à ses associés, soit à des tiers.

Elle a pour associée G______, laquelle a été inscrite au RC le 4 février 2014, et a pour but les prestations de conseil et de services (gestion, administration, comptabilité, finance, marketing et communication, gestion des ressources humaines) la recherche, l’aménagement et l’exploitation de bureaux pour des sociétés affiliées ou tierces et toutes opérations liées de près ou de loin au but principal.

d. En 2012, la commune a acquis la ferme.

En 2016 et 2017, elle a décidé de la rénover.

Elle a sondé la population, qui souhaitait un lieu de vie ouvert à tous.

Le 22 mai 2017, elle a créé une commission ad hoc (ci-après : la commission) pour concrétiser ce souhait.

Le 12 juin 2017, le conseil municipal a validé le principe d’une collaboration avec G______. Il a par la suite validé la convention de partenariat conclue par la commune le 13 décembre 2017 avec G______.

G______ a présenté à la commune avec le bureau d’architectes H______ un avant-projet prévoyant d’occuper tout le bâtiment par divers espaces, dont un café‑épicerie, un espace sport, un espace de coworking et du coliving.

En 2018, un appel d’offres a été lancé pour la réalisation.

Le projet a été retenu par la commune et présenté à la population le 8 octobre 2019. Un groupement de mandataires a été choisi.

Les crédits d’investissement pour l’étude du projet, les autorisations de construire et les appels d’offres ont été approuvés par le conseil municipal le 9 décembre 2019.

Un crédit de rénovation de CHF 9'442'640.- a été voté le 12 octobre 2021. L’autorisation de construire a été demandée le 20 octobre 2020 et délivrée le 13 août 2021 et les travaux de rénovation ont commencé au début de l’année 2022.

e. Le 28 septembre 2023, la commune a conclu un contrat de bail à ferme avec F______ pour l’exploitation de la ferme.

L’exploitation a débuté le 1^er avril 2024 et l’inauguration a eu lieu le 20 avril 2024.

f. À la fin du mois de septembre 2024 au plus tard, B______ a commencé à se plaindre à la mairie des nuisances engendrées par l’exploitation de la ferme lors d’événements privés bruyants.

g. Le 17 octobre 2024, B______ a demandé à la commune de lui remettre une copie du bail la liant à F______. Si elle refusait, il la remerciait de l’en informer, car il saisirait le préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (ci‑après : PPDT).

h. Le 18 octobre 2024, la commune a répondu qu’elle ne pouvait transmettre le contrat de bail s’agissant du patrimoine financier de la commune, qui relevait du droit privé et non du droit des administrations publiques.

i. Le 18 octobre 2024, B______ a demandé au PPDT la mise en place d’une séance de médiation. Le 23 octobre 2024, il lui a remis sa correspondance avec la commune.

j. Le 26 novembre 2024 s’est tenue une médiation, en présence notamment du PPDT, de représentants de la commune et de A______.

Cette séance n’a pas abouti.

k. Le 28 novembre 2024, A______ a demandé à la commune une copie des procès-verbaux de la commission.

l. Le même jour, les autorités de la commune ont reçu un groupe d’habitants du voisinage de la ferme, dont A______.

la. Sous la plume de A______, ceux-ci avaient exposé deux jours auparavant subir les nuisances engendrées par l’exploitation de la ferme, laquelle divergeait de manière importante du projet initial, et souhaiter proposer des solutions pour limiter celles-ci.

Pour éviter les nuisances sonores, un sas devait être installé à chaque entrée, le lieu devait être insonorisé et les fenêtres devaient être maintenues constamment fermées. La guinguette devait être réservée aux activités communales, à l’exclusion d’événements privés comme les apéritifs privés, mariages, anniversaires ou bars de l’établissement. Aucune amplification sonore ne devait être admise, sauf deux à trois fois par an au plus pour des fêtes communales uniquement. Un mur anti-bruit devait être construit autour de la guinguette. La porte de secours et de livraison devait être utilisée à cet effet uniquement et non pour accéder à la chambre froide extérieure. Elle devait être insonorisée. Aucune utilisation de matériel bruyant (notamment un chariot) ne devait être autorisée durant la nuit et tôt le matin dans la cour arrière de la ferme. La pompe à chaleur ne devait plus engendrer les nuisances constatées par le voisinage durant l’été 2024.

Les nuisances liées au stationnement et aux livraisons devaient être limitées par le déplacement de la zone de livraison, le déplacement du projet de parking à vélos et la prise en charge de frais d’installation de panneaux « mise à ban » sur les propriétés avoisinantes.

L’installation pour le compost devait être fermée et sécurisée. Une attention devait être accordée à la pollution visuelle.

Un restaurant avait été ajouté au café initialement prévu. La clientèle provenait plus de l’extérieur que de l’intérieur de la commune. Les événements privés étaient plus fréquents que les événements villageois. Ils étaient bruyants, amplifiés et non adaptés à un quartier résidentiel.

lb. Lors de l’entretien, le maire a rappelé les étapes du projet et de sa réalisation. La ferme était intégrée au patrimoine financier de la commune. Comptablement, il s’agissait d’un bâtiment public avec une affectation privée (location) contrairement à une école. Le locataire était F______, qui sous-traitait via une sous-location, l’hébergement à I______ et la restauration à « J______ », exploitée par K______. Aucune plainte pour nuisances n’avait été reçue par la mairie. C’était un événement du 15 septembre 2024 qui avait déclenché les doléances du voisinage. Cet événement aurait effectivement dû faire l’objet d’une demande d’autorisation à la mairie.

lc. Les voisins se sentaient trompés. Un tea-room avait été promis et non un lieu pour accueillir des événements privés comme des mariages et anniversaires. La commune a admis que le changement de cap dans la préparation des plats avait été fait sans consultation de la population. Un expert acousticien serait mandaté pour définir les interventions nécessaires au respect de la loi. Les activités à l’intérieur relevaient de la police cantonale du commerce. La rôtisserie possédait une autorisation communale d’exploiter deux terrasses. L’exploitation de la guinguette restait à définir.

Les voisins demandaient quel était le revenu pour la commune et n’approuvaient pas que des fonds publics aient été utilisés pour rénover une propriété publique au bénéfice d’une exploitation privée. Les habitants n’avaient pas d’accès privilégié au bâtiment. La commune a indiqué qu’un loyer annuel de CHF 92'000.- avait été convenu, plus une part proportionnelle aux chiffres d’affaires des locataires et sous-locataires, jusqu’à un maximum de CHF 310'000.- par an. Le bail commercial était exploité par la régie L______ et contenait une clause particulière indiquant que les habitants de la commune et des associations communales avaient un rabais de 20% sur les tarifs de location des salles polyvalentes au rez et au premier étage, de la grande salle, de l’espace loisirs pour enfants, du carnotzet, de l’atelier et de la guinguette. Le bail engageait également le locataire à élaborer des partenariats avec des associations, sociétés et producteurs de la commune. Le but premier du projet était de créer un espace central pour animer la commune sans but spéculatif. L’exploitant pouvait organiser des événements publics, parapublics ou privés. Le bail ne prévoyait pas que la commune puisse organiser gratuitement un événement communautaire. Pour cela, les conditions étaient à fixer au cas par cas.

m. Le 6 décembre 2024, la commune a indiqué au PPDT que le gérant de F______ avait refusé la transmission du contrat de bail, de la convention de 2017 et des baux de sous-location.

n. Le 19 décembre 2024, le PPDT a pris note du refus de la commune et a demandé la détermination de la commission sur la transmission des procès-verbaux.

o. Par décision du 20 janvier 2025, la commune a refusé l’accès aux procès-verbaux de la commission.

p. Le 22 janvier 2025, le PPDT a pris bonne note que la commune refusait également l’accès aux procès-verbaux et a demandé aux requérants s’ils souhaitaient qu’il émette une recommandation.

q. Le même jour, les époux A______B______ ont indiqué souhaiter une telle recommandation.

r. Le 6 février 2025, le PPDT a émis deux recommandations.

Il a recommandé à la commune de donner accès au requérant : à la convention de partenariat conclue le 13 décembre 2017 entre la commune et G______ ; au bail conclu par la commune avec F______ le 28 septembre 2023 ; au contrat de bail conclu entre F______ et K______ le 7 mars 2024.

Il a recommandé à la commune de ne pas transmettre au requérant les
procès-verbaux de la commission des 5 mai, 29 septembre et 15 novembre 2021, 20 mai et 22 décembre 2022, 19 juin 2023 et 27 novembre 2024.

Les documents relatifs au développement et à l’exploitation d’une propriété de la commune se rapportaient à l’exécution d’une tâche étatique. En gérant ce bien, la commune agissait dans l’accomplissement de ses tâches publiques. Elle avait engagé des fonds publics importants et percevait une rémunération qui figurait dans ses comptes.

La commune ne démontrait pas en quoi le secret des affaires s’opposait à la transmission des contrats de bail.

La transmission des procès-verbaux de la commission, dont les séances n’étaient pas publiques, amoindrirait la liberté de parole des commissaires. Un caviardage rendrait les échanges incompréhensibles.

s. Par décision du 18 février 2025, la commune a refusé la première recommandation du PPDT et accepté la seconde.

La décision se réfère aux paragraphes 56 et 57 de la recommandation du PPDT et ne contient aucune autre motivation.

t. Le 7 avril 2025, la commune a informé les habitants des mesures prises à la suite des plaintes du voisinage pour des nuisances.

u. Le 15 avril 2025, la Cour des comptes a indiqué à la commune avoir été saisie par un citoyen au sujet de la ferme.

B. a. Par acte remis à la poste le 14 mars 2025, B______ et A______ ont recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre la décision du 18 février 2025, concluant à son annulation et à ce que la commune se voie enjoindre de leur remettre la convention de partenariat avec G______ du 13 décembre 2017, le bail à loyer avec F______ du 28 septembre 2023 et le bail à loyer entre F______ et K______.

Ces documents avaient trait au développement et à l’exploitation de la ferme, qui était la propriété de la commune et dont l’achat et la rénovation avaient été financés avec des fonds publics. La banderole exposée par la commune de juillet 2022 à mars 2024 indiquait notamment que le programme visait à intégrer plusieurs pôles dédiés aux habitantes et habitants.

F______ était initialement disposée à remettre les documents, puis s’y était opposée. Son accord n’était donc pas nécessaire.

La commune n’indiquait pas quel secret des affaires serait touché.

b. Le 1^er avril 2025, le PPDT a confirmé sa recommandation, à laquelle il s’est référé.

c. Le 5 mai 2025, la commune a conclu au rejet du recours.

Les contrats dont la production était requise étaient des contrats de droit privé conclus avec une société privée. Ils ne portaient pas sur l’accomplissement d’une tâche publique. Ils ne contenaient que des informations de droit privé et d’ordre privé ainsi que des données sensibles sur le chiffre d’affaires du locataire. La commune était cocontractante d’un partenaire commercial sans rapport de subordination. En cas de litige dans l’application du contrat, les cocontractants devaient saisir un juge de droit civil. La commune ne pouvait rendre de décision administrative dans le cas d’espèce.

Le fait que l’objet loué était une propriété de la commune n’apparaissait pas pertinent, puisque ce n’était pas l’objet du contrat qui définissait la tâche publique mais les informations contenues dans le document requis.

En louant une propriété sur la base d’un contrat de bail commercial de droit privé, la commune avait agi comme cocontractant de droit privé. Pour cette raison, les informations contenues dans les documents contractuels se rapportaient à l’accomplissement d’une tâche privée et non publique.

Les recourants avaient déjà obtenu toute l’information utile au sujet du contrat de bail, la commune et la commission ayant répondu à l’ensemble de leurs questions, notamment le loyer convenu.

Même si les documents avaient trait à une tâche publique, le secret des affaires s’opposerait à leur transmission. Les documents requis contenaient des données sensibles puisque, comme elle l’avait expliqué, le montant du loyer contenait une part variable calculée sur le chiffre d’affaires du locataire et des sous-locataires. Un tableau chiffré des fourchettes du chiffre d’affaires figurait dans le contrat de bail. Le montant du loyer apparaissant dans les comptes de la commune, il était aisé de calculer le chiffre d’affaires à l’aide du tableau.

Les recourants et le groupement de voisins auquel ils appartenaient montraient clairement une volonté de faire fermer l’établissement, malgré les mesures prises par la commune pour répondre à leurs doléances. La transmission des documents permettrait la diffusion d’informations sensibles à un nombre important de personnes, dont d’autres restaurateurs, et procurerait à ces derniers un avantage concurrentiel indu, ainsi qu’une position avantageuse lors de la renégociation de leurs loyers. La divulgation des contrats entraverait la position de la commune dans des négociations à l’avenir. La commune louait onze locaux à des privés, soit quatre locaux commerciaux et sept logements.

On ne voyait pas, enfin, en quoi, sous l’angle de la proportionnalité, la connaissance des documents serait à même de faire cesser les nuisances dont se plaignaient les recourants. La demande était purement chicanière, voire constitutive d’abus de droit.

La commune a produit, entre autres pièces, sans indication de date, les réponses qu’elle avait données par écrit à des questions des époux A______B______, soit notamment les éléments suivants :

-          la convention de partenariat du 13 décembre 2017 avec G______ indiquait que la population avait validé les besoins d’un lieu de rencontre animé, de commerces de proximité et de valorisation du patrimoine (produits locaux, histoire) autour du principe de la campagne active ; F______ s’était engagée à assurer l’exploitation générale de la ferme sous forme d’une plateforme d’activités et d’animations ; ce cadre avait été traduit par un cahier des charges concrétisé par la demande d’autorisation de construire ;

-          il était prévu dès le début du projet que « M______ » (sic) exploite l’entier du bâtiment sous forme d’un bail commercial sur le même principe que l’auberge communale ;

-          il n’y avait pas eu de changement d’affectation ; l’espace était polyvalent et servait de salle de restaurant mais pouvait aussi servir de salle de manifestations, de réunions, selon les souhaits des clients ;

-          le rendement du bâtiment ne devait pas être spéculatif pour la commune ;

-          le bail commercial, conclu pour dix ans, avait été signé par le maire et était conforme aux conditions générales pour baux commerciaux de la chambre genevoise immobilière, tout comme les autres baux, commerciaux ou de logement, conclus par la commune ; le bail avec F______ prévoyait qu’aucune nuisance n’importune le voisinage ; la commune pouvait contrôler le choix des sous‑locataires. Elle avait vérifié les baux de sous-location et donné son aval ;

-          la commune n’était pas obligée d’informer la population de l’utilisation de la grande salle commune en restaurant, du moment que la police du commerce l’avait autorisé ; il n’y avait pas de changement d’affectation ;

-          la commune était surprise de se voir reprocher de pratiquer des loyers
en-dessous du marché ;

-          la police du commerce avait autorisé les événements privés et nocturnes ; les évènements nocturnes fréquents avec amplification n’avaient pas été mentionnés ;

-          la grande salle avait été dénommée salle de détente, coin repas et bibliothèque lors de la présentation à la commission le 1^er octobre 2020 ;

-          les bénéfices directs et quantitatifs des citoyens de la commune étaient :

·         tarifs préférentiels pour les événements publics organisés par la mairie ;

·         épicerie avec des produits des producteurs de la commune ;

·         20% de réduction sur les services de coworking ;

·         crédit de location de salles pour les associations de la commune ;

·         10% de réduction sur le coliving pour les habitants de la commune ;

·         possibilité de réservation pour une nuitée ou deux pour les habitants de la commune.

d. Le 4 juin 2025, les recourants ont persisté dans leurs conclusions.

La décision n’était pas motivée et violait leur droit d’être entendus.

L’intimée n’avait répondu à leurs questions que le 17 mars 2025, soit après le dépôt de leur recours, ce qu’elle avait omis d’indiquer.

Ils ne représentaient pas le voisinage qui se plaignait des nuisances. Chacun avait une perception personnelle de celles-ci.

Les documents demandés concernaient bien l’accomplissement d’une tâche publique. La rénovation et l’exploitation de la ferme étaient indissociables. La commune avait présenté le partenariat avec F______ comme un choix stratégique pour garantir la finalité publique du projet.

La communication d’informations, par ailleurs générales, ne remplaçait pas la remise des documents. Ils n’avaient pas reçu toutes les informations au sujet du bail.

Les documents requis ne contenaient aucune clause de confidentialité. Le croisement du loyer figurant dans les comptes de la commune et du tableau contenu dans le bail permettrait tout au plus d’établir des fourchettes de chiffre d’affaires de la locataire. Le projet de la ferme était si singulier qu’il ne se laissait comparer avec aucun autre bail, de sorte que les craintes de l’intimée en termes de concurrence n’étaient pas fondées. La commune avait évoqué le tableau pour la détermination de la part variable du loyer mais n’avait pas expliqué en quoi le reste du document devait également être soustrait. Elle n’avait à aucun moment proposé de caviarder les documents. La chambre administrative pouvait cas échéant décider de ne transmettre qu’une partie du contenu.

Sa démarche ne visait aucunement la fermeture de l’établissement. La production des documents devait permettre de contrôler l’adéquation entre le projet d’exploitation présenté à la population et l’exploitation actuelle, d’identifier les clauses contractuelles imposant le respect de normes (horaires, seuils sonores, gestion du stationnement) et les leviers de contrôle associés, éclaircir les garde-fous contre les incitations contradictoires résultant de la double fonction de la commune de bailleur percevant un loyer et d’autorité chargée du contrôle et de comprendre le processus décisionnel et de gestion d’un projet ayant coûté plus de CHF 10 Mio de fonds publics.

e. Le 6 juin 2025, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 LPA ‑ E 5 10 ; art. 60 al. 1 de la loi sur l’information du public, l’accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 - LIPAD ‑ A 2 08).

2.             Dans un grief formel qu’il convient d’examiner en premier lieu, les recourants se plaignent de la violation de leur droit d’être entendus.