Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______, née le ______ 1975, a été engagée le 19 août 2014 par l’ancien département de la sécurité et de l’économie (devenu département de l’économie et de l’emploi ; ci-après : le département) à plein temps en qualité de gestionnaire au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir (ci-après : PCTN), rattaché à l’office cantonal de l’inspection et des relations du travail (ci-après : OCIRT).

Ce poste était rémunéré en classe 12.

b. Le 18 août 2017, après une prolongation de sa période probatoire au vu notamment d’un manque de réactivité, d’initiative, de suivi d’instructions évolutives ainsi que d’un problème de communication avec sa hiérarchie, elle a été nommée fonctionnaire.

c. À partir du 27 septembre 2021, la gestionnaire s’est trouvée en incapacité complète de travailler.

d. Le 2 décembre 2021, l’office du personnel de l’État (ci-après : OPE) a demandé au service de santé du personnel de l’État (ci-après : SPE) une évaluation concernant son absence maladie.

e. Lors d’une séance du 8 juillet 2022 auprès du SPE, en présence d’un représentant des ressources humaines de l’OCIRT (ci-après : RH), A______ a manifesté le souhait de quitter le secteur des autorisations du PCTN.

f. Le 16 décembre 2022, le SPE a communiqué à l’OPE ne pas entrevoir d’inaptitude de la gestionnaire à exercer sa fonction lorsque son état de santé permettrait d’envisager un retour au travail.

g. Lors d’une séance du 7 juillet 2023 au SPE, en présence d’une conseillère de l’office cantonal des assurances sociales (ci-après : OCAS), des RH et du médecin traitant de la gestionnaire, ce dernier et le médecin du SPE ont préconisé une reprise du travail sous la forme d’un « entraînement progressif » par le biais de l’assurance‑invalidité (ci-après : AI).

Le 10 juillet 2023, la gestionnaire a refusé une telle mesure.

h. Dès le 1^er août 2023, elle a été capable de reprendre le travail à 50% selon l’avis de son psychiatre.

i. Le 2 août 2023, le SPE a déclaré la gestionnaire apte à reprendre son activité avec les limitations fonctionnelles suivantes : besoin d’un temps partiel initial, fatigabilité, capacité de concentration, de planification et de structuration des tâches réduite, faible résistance au stress et diminution de la flexibilité et de l’adaptabilité.

Le SPE a regretté que A______ refuse la mise en place d’un dispositif d’accompagnement au travail.

B. a. Le 25 septembre 2023, d’entente avec son employeur, la gestionnaire a été affectée à la fonction de commise administrative au sein du service de la main‑d’œuvre étrangère (ci-après : MOE) de l’OCIRT. Ce poste était rémunéré en classe 11, mais elle n’a pas subi de réduction de traitement, celui-ci demeurant bloqué jusqu’au moment où, par le jeu des annuités, le niveau salarial fixé dans la classe de sa nouvelle fonction dépasserait son traitement actuel.

La nouvelle hiérarchie de la gestionnaire lui a présenté les missions du MOE et la manière dont son poste serait aménagé. Elle a commencé sa fonction à 50%, puis son taux d’activité a été relevé à 60% le 13 novembre 2023 et à 70% le 12 janvier 2024.

b. Lors d’une séance du 2 février 2024, la hiérarchie de A______ s’est interrogée sur le rythme de travail de cette dernière. Il n’était pas certain qu’elle atteigne un rendement de 50%. Elle était ralentie par trop de questionnement, de stress et d’émotivité. Son souci de bien faire nécessitait beaucoup de validations, sans que cela exclût des erreurs. Lors de son passage à 70%, son cahier des charges, jusque‑là adapté, a été élargi, mais la hiérarchie ne parvenait pas bien à délimiter quel travail elle pouvait confier à la gestionnaire et à savoir si elle comprenait ce qui lui était demandé. Elle avait des doutes sur sa capacité de concentration, à gérer sa fatigue, à adopter une routine pour les tâches courantes et à s’intégrer dans l’équipe.

La gestionnaire a expliqué ne rencontrer aucune difficulté mais souffrir de problèmes de sommeil. Elle n’avait aucun reproche à faire à ses collègues.

c. À partir du 12 février 2024, les certificats médicaux de la gestionnaire ont précisé que sur son temps de travail de 70%, 20% devaient être thérapeutiques. Le rendement exigible d’elle était donc limité à 50%.

d. Le 22 février 2024, la gestionnaire a communiqué aux RH son impression de subir un micro-management, de manquer d’autonomie et d’être mise sous pression. Les RH lui ont répondu qu’un suivi était en place pour permettre d’évaluer sa capacité de travail.

e. Lors d’une séance du 6 mars 2024, la hiérarchie de la gestionnaire s’est interrogée sur la capacité de cette dernière à exécuter ses tâches. Celles qu’elle traitait ne nécessitaient qu’une analyse limitée. Elle perdait du temps sur des détails sans importance, même dans des domaines connus. Elle n’avait pas envie de respecter les instructions ni de rendre compte de l’avancement de ses tâches. La hiérarchie n’était pas convaincue qu’elle serait en mesure de gérer la fluctuation de la charge de travail. Elle donnait parfois l’impression de « flotter » tout en pouvant tout à coup s’animer sur des sujets secondaires.

La gestionnaire a déploré un contrôle exagéré de ses activités, une remise en question quotidienne de ses capacités, la nécessité de devoir se justifier de ses moindres faits et gestes et la pression ainsi subie.

f. À la suite de cette séance, l’OPE a mandaté un médecin psychiatre et psychothérapeute (ci-après : l’expert) pour réaliser une expertise psychiatrique concernant la gestionnaire.

L’expert a eu accès au dossier de la précitée. Il s’est entretenu avec elle le 25 mars 2024, ainsi que, par téléphone, avec sa psychiatre et sa psychologue.

g. Le 23 avril 2024, l’expert a rendu son rapport, de 34 pages, comportant un résumé du dossier (pp. 6 à 18), les anamnèses personnelle, professionnelle, actuelle, familiale de la gestionnaire (pp. 18 à 25), les constatations objectives (pp. 25 à 27) ainsi que la discussion et la réponse aux questions de l’OPE (pp. 28 à 34).

La gestionnaire présentait des difficultés professionnelles de longue date, qu’elle attribuait à son environnement de travail. Ces difficultés étaient toutefois à nouveau survenues après un changement de poste, alors qu’elle bénéficiait d’une reprise progressive et d’un soutien.

Elle souffrait d’un trouble de la personnalité anankastique se caractérisant par la présence d’une indécision, de doutes, d’une prudence excessive, d’une préoccupation pour les détails, les règles, les inventaires, l’ordre, l’organisation et les programmes.

Elle souffrait aussi d’un trouble dépressif récurrent et d’un trouble panique en rémission.

Le pronostic d’amélioration était faible à cause du manque de capacité de la gestionnaire de se remettre en question. Son suivi psychothérapeutique depuis trois ans n’avait pas permis des améliorations significatives.

Elle subissait des limitations durables dans son poste, engendrant des difficultés d’élaboration, une rigidité mentale, une lenteur, une difficulté à gérer le stress, une fatigabilité et des difficultés relationnelles. Sa capacité d’adaptation au changement était très diminuée. Le souci envahissant et l’attente avec appréhension étaient responsables d’une certaine fébrilité intellectuelle qui pouvait diminuer les capacités d’élaboration et empêcher de trouver des solutions. L’altération de la qualité du sommeil et le stress continuel généraient une fatigabilité ne lui permettant pas de récupérer. Le sentiment de préjudice et la rigidité intellectuelle empêchaient une bonne collaboration avec les collègues et la hiérarchie. Les traits obsessionnels et la méticulosité provoquaient une diminution du rendement.

Sa capacité de travailler comme commise administrative était nulle et la poursuite de son activité professionnelle pouvait provoquer une rechute dans une symptomatologie dépressive et anxieuse.

Elle était donc inapte à la fonction de commise administrative. Elle pourrait bénéficier par exemple de mesures de réinsertion de l’AI pour lui permettre de trouver une activité compatible avec ses limitations fonctionnelles, dont la charge de travail était régulière, routinière et prévisible, comme l’archivage de dossiers. Cela lui permettrait de mettre en valeur des comportements qui, pour son poste actuel, étaient des handicaps. Elle pourrait probablement retrouver une capacité de travail totale dans un délai de six mois à un tel poste en prenant un traitement médicamenteux.

h. Le 2 mai 2024, le médecin du travail de l’OPE a constaté, en tenant compte de tous les éléments du dossier de A______, en particulier des rapports médicaux spécialisés dont le dernier datait du 24 avril 2024, l’absence de possibilité pour elle de reprendre une activité au sein de l’administration à court ou moyen terme. Malgré un suivi thérapeutique continu, une détérioration de son état de santé avait été observée. La hiérarchie avait parallèlement signalé des difficultés professionnelles et relationnelles. L’expertise avait conclu à l’impossibilité pour la gestionnaire de poursuivre son activité professionnelle, laquelle pouvait en outre accroître le risque de rechute et en conséquence nuire à sa santé.

i. Le 6 mai 2024, les RH ont informé la gestionnaire qu’en raison de son état de santé, elle ne pouvait plus travailler au MOE.

Elle n’a plus perçu son salaire compte tenu de l’épuisement de son droit aux indemnités journalières pour maladie depuis le mois d’août de l’année précédente. Elle avait été absente durant 993 jours sur une période de 1095 jours.

j. Le 8 mai 2024, les RH ont demandé à la caisse de prévoyance de l’État de Genève (ci-après : CPEG) de faire procéder par leur médecin conseil à un examen approfondi, avec le SPE, de l’incapacité de travail de la gestionnaire.

La CPEG a refusé d’y donner suite au motif que selon ses dispositions réglementaires, son médecin conseil ne procédait à un examen médical de la personne assurée que dans le cadre d’une demande de prestation d’invalidité.

k. Le 13 mai 2024, A______ a contesté être définitivement inapte à travailler et attendait de savoir auprès de quel service l’OCIRT lui proposerait un poste.

l. Le 17 mai 2024, les RH, rappelant que l’avis du médecin était fondé sur une expertise médicale, a confirmé sa position et convoqué la gestionnaire à un entretien pour l’entendre sur son incapacité de travail.

m. Les 3 et 4 juin 2024, le nouveau psychiatre de la gestionnaire a certifié que sa capacité de travail était de 100%.

Les traits de personnalité constatés par l’expert, même s’ils étaient avérés, n’étaient pas incapacitants. La personnalité de la gestionnaire n’avait pas subi de modification, de sorte qu’il n’y avait aucune raison médicale de penser qu’elle était devenue incapable d’exercer son emploi dans un environnement de travail adapté, soit sans facteur de stress important et persistant.

n. Le 5 juin 2024, A______ a été entendue par sa hiérarchie, en présence de la responsable des RH.

Elle avait proposé une médiation lors de la séance du 6 mars 2024 qui aurait permis de se faire entendre de la bonne manière. Elle s’était plainte aux RH des communications négatives sur ses prestations car elles étaient contraires à ses objectifs de santé. Après une absence de deux ans, elle avait besoin de temps pour retrouver confiance. Elle était en mesure de continuer à travailler, ce que les rapports médicaux au dossier confirmaient. Elle se sentait résistante. Preuve en était que son état ne s’était pas dégradé bien qu’elle ne perçût plus de salaire. L’expertise décrivait des traits de personnalité qui n’étaient pas incapacitants. Selon l’AI, il n’y avait pas d’incapacité de travail mais une incompatibilité de personnes et d’environnement professionnel.

o. Le 1^er juillet 2024, le médecin du travail de l’OPE a communiqué aux RH que le certificat médical du 3 juin 2024 n’était pas de nature à modifier ses conclusions.

p. Le 20 juillet 2024, la gestionnaire a fait part de ses observations au sujet du compte rendu de l’entretien du 5 juin précédent, contestant être en incapacité de travail.

q. Le 14 août 2024, elle a requis son employeur d’attendre la décision de l’OCAS concernant son droit à une rente AI. L’expertise médicale demandée par le SPE était biaisée et sa capacité de travail était pleine et entière.

r. Par décision du 19 août 2024, le département a résilié les rapports de service de A______ au 30 novembre 2024 pour motif fondé, à savoir la disparition durable d’un motif d’engagement.

Le processus de reprise de travail avait été établi en collaboration avec le SPE et dans le respect des limitations fonctionnelles décrites dans l’avis médical du 2 août 2023. Le but était d’évaluer ses capacités de travail et si, à court ou moyen terme, il lui serait possible de remplir les exigences du poste de commise administrative. Aussi avait-elle bénéficié d’un aménagement provisoire avec un cahier des charges circonscrit. Sa hiérarchie avait réalisé un suivi de ses activités et lui avait transmis des instructions détaillées pour l’aider à réaliser ses nouvelles tâches et évaluer sa capacité de travail, mais non pour mettre sa santé en danger.

Les conclusions de l’OPE du 2 mai 2024 étaient circonstanciées et s’appuyaient sur une expertise médicale ainsi que l’ensemble de son dossier. Les expertises administratives avaient une valeur probante et n’étaient pas assimilables à celles des parties. Le rôle du médecin du travail était en outre d’examiner tous les aspects médicaux en lien avec le cas d’espèce.

Il n’y avait pas non plus lieu d’attendre les conclusions de l’OCAS concernant l’octroi d’une éventuelle rente AI, cette procédure se déroulant parallèlement selon des critères spécifiques, sans lier l’employeur.

s. Le 28 novembre 2024, l’OCAS a communiqué à la gestionnaire un projet de décision d’octroi de rente AI entière du 1^er décembre 2022 au 31 décembre 2024. Sa capacité de travail, nulle dans toute activité dès le 29 septembre 2021, était entière dès le mois de septembre 2024 au vu de l’amélioration de son état de santé.

C. a. Par acte posté le 18 septembre 2024, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision du département du 19 août 2024, concluant à son annulation, à la proposition de sa réintégration et, en cas de refus, à la fixation d’une indemnité de CHF 165'517.20.

Dans un complément à son recours, daté du 21 novembre 2024, la recourante a chiffré l’indemnité due pour refus de réintégration à CHF 183'294.80. Elle a en outre conclu à la condamnation de l’intimé au versement de montants au titre de salaire de mai à novembre 2024 et de vacances non prises. Elle a requis sa propre audition ainsi que celle de témoins, notamment de ses médecins, collègues et responsables hiérarchiques, subsidiairement une expertise judiciaire.

Elle avait donné satisfaction à son employeur jusqu’en 2021 avant d’être atteinte dans sa santé. Elle était toutefois désormais apte à travailler.

Elle avait été accueillie au MOE avec une certaine froideur par sa supérieure, qui n’avait pas pris le temps de la former correctement. Elle lui avait fait subir des pressions et donné des instructions contradictoires. Elle avait refusé une proposition de médiation par le groupe de confiance. Ses relations avec ses collègues étaient bonnes en revanche.

L’employeur n’avait proposé aucune solution concrète à ses difficultés malgré ses demandes d’aide.

L’expertise était basée sur le dossier transmis par le SPE dont elle n’avait pas eu copie. L’expert ne lui avait posé des questions que sur sa vie et son passé. Elle ne comprenait pas sur quelles bases il avait établi un diagnostic de trouble de la personnalité anankastique, jamais évoqué auparavant. Les attitudes décrites correspondaient également aux réactions d’une personne victime d’atteintes à la personnalité. L’expertise ne concluait pas à l’absence de chance de guérir et le trouble diagnostiqué n’était pas décrit comme invalidant par les autres médecins.

Les différents certificats médicaux versés au dossier démontraient sa capacité à travailler, en particulier à résister au stress et à entretenir de très bons rapports avec ses collègues.

L’avis médical de l’OPE du 2 mai 2024 reposait essentiellement sur des éléments antérieurs à son transfert au MOE et sur des rapports médicaux ainsi que sur des entretiens internes. Il concluait à une incapacité définitive de travailler alors que selon l’expertise, elle pourrait retrouver une activité professionnelle à 100% dans un autre secteur.

Son licenciement reposait ainsi sur un avis médical insuffisamment motivé. Il était par ailleurs incompatible avec le principe de proportionnalité. Son employeur ne faisait en effet valoir aucun dysfonctionnement grave, de sorte que son intérêt à poursuivre sa réintégration et à consolider sa guérison après dix ans de rapports de service l’emportait sur celui de l’employeur à se séparer d’elle.

b. Dans sa réponse, l’intimé a conclu à l’irrecevabilité des conclusions portant sur le droit au salaire et aux vacances non prises, exorbitantes au litige, au rejet des demandes d’actes d’instruction, le dossier étant complet, ainsi qu’au rejet du recours.

L’expertise, réalisée par un médecin spécialiste, était particulièrement complète et précise. Ses médecins avaient très largement relevé la présence du trouble diagnostiqué.

La tentative de réinsertion au sein du MOE avait échoué. Les conditions qui permettraient à la recourante de travailler à nouveau telles que décrites par l’expert répondaient à un cadre protégé, ne correspondant toutefois pas à celui de l’administration cantonale. Cette conclusion rendait illusoire un reclassement.

Des difficultés qui semblaient en lien avec ses troubles avaient été constatées antérieurement sur le plan professionnel. Ella avait indûment justifié ces problèmes par une surcharge de travail. Sa hiérarchie s’était toujours montrée disponible et bienveillante à son égard. Elle avait rencontré des difficultés au MOE alors qu’elle évoluait dans un poste adapté à sa situation, permettant une reprise lente, à temps partiel, avec un cahier des charges circonscrit et un suivi thérapeutique continu. Son suivi régulier ne relevait pas du micro-management ni ne visait à mettre la pression sur elle. Les allégations de dénigrement par sa responsable hiérarchique étaient sans fondement.

Le rapport divergeant de son psychiatre reposait sur des contradictions inexistantes dans les éléments pris en compte par l’expert et sur des constats incomplets concernant l’évolution professionnelle de la recourante.

Le projet de décision de l’AI du 28 novembre 2024 ne contenait aucune considération médicale détaillée, ne discutait pas des éléments contenus dans l’expertise et semblait se fonder sur les propres déclarations de la recourante. L’AI examinait la personne concernée selon des critères spécifiques, de sorte que ses constatations médicales pouvaient diverger de celles de l’employeur.

c. Dans sa réplique, la recourante a retiré ses conclusions portant sur son droit au salaire et le paiement des vacances non prises, formulées par erreur.

Les conditions délétères de travail à la PCTN l’avait atteinte dans sa santé et étaient à l’origine de son incapacité de travail dès septembre 2021. La demande d’évaluation du SPE du 2 décembre 2021 ne mentionnait pas les risques psychosociaux existant à la PCTN et reportait sur elle toutes les carences du service.

Les allégations de sa hiérarchie concernant la qualité de son travail dans sa nouvelle fonction étaient contestées. Les pièces au dossier démontraient qu’elle entretenait d’excellents rapports avec ses collègues. Sa supérieure, qui avait rencontré des problèmes avec d’autres collaborateurs, n’avait pas pris le temps de l’instruire et de la former. Elle avait néanmoins toujours rendu son travail dans les délais qui lui étaient impartis.

Aucun de ses médecins n’avait diagnostiqué un trouble de la personnalité anankastique ni conclu à une incapacité de travail durable. Il n’était pas admissible d’exclure du monde du travail un employé sous prétexte d’une pathologie supposément invalidante. Une expertise judiciaire était nécessaire pour faire la lumière sur le véritable diagnostic à retenir.

Dans l’hypothèse d’un trouble invalidant, l’intimé avait de toute manière contrevenu au principe de la proportionnalité en ne recherchant pas un poste disponible au sein de l’administration.

d. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10 ; art. 31 al. 1 de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997 - LPAC - B 5 05).

2.             La recourante requiert préalablement sa propre audition, celle de témoins ainsi que, subsidiairement, une expertise judiciaire concernant sa capacité de travail.