Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ est propriétaire, depuis le 19 juillet 2019, du feuillet n° 8’866-101 de la parcelle n° 8'866, d’une surface totale de 1'866 m², sise en zone agricole, au ______, route B______, dans la commune de C______. En sus du titre de propriété de son habitation, elle bénéficie de la jouissance exclusive des extérieurs de cette parcelle, soit un terrain au rez-de-chaussée, qui constitue des parties communes de la propriété par étages afférent à la parcelle.

B. a. Par courrier du 20 mai 2022, l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC) du département du territoire (ci-après : le département) a informé la propriétaire qu’à la suite d’un contrôle effectué le 6 mai 2022 sur la parcelle, il avait été constaté que plusieurs éléments – énumérés dans ledit courrier – auraient été réalisés sans autorisation. Elle était invitée à se déterminer à ce sujet dans un délai de dix jours, toutes mesures et/ou sanction demeurant, en l’état, réservées. Le département lui a également confirmé l’arrêt de chantier prononcé sur place, à cette même date, consistant en l’arrêt immédiat des travaux après sécurisation des lieux et ce, jusqu’à nouvel ordre. Cet arrêt était susceptible de recours dont le délai et l’autorité de recours étaient indiqués.

b. Après plusieurs demandes de prolongation de délai, la propriétaire a, le 12 août 2022, exprimé le souhait de régulariser la situation et de collaborer à cet effet avec l’ancienne propriétaire. Celle-ci aurait édifié l’essentiel des installations litigieuses, sans l’informer qu’aucune autorisation n’avait été requise, et proposé de déposer une demande d’autorisation de construire pour régulariser la situation de certaines installations devant en faire l’objet. Elle a demandé au département de suspendre la procédure d’infraction n° I-1______ jusqu’à droit connu sur les demandes qu’elle déposerait prochainement.

C. a. Le 2 septembre 2022, le département a confirmé à la propriétaire que la réalisation des éléments précisés ci-après était soumise à l’obtention d’une autorisation de construire. Il s’agissait notamment de : 1) un portail d’entrée du côté est de la parcelle ; 2) une palissade en bois et un mur en pierre du côté est de la parcelle ; 3) une cour égravillonnée du côté est de la parcelle ; 4) un muret en pierre et en gabion traversant la parcelle du nord au sud créant une modification du terrain naturel ; 5) un escalier avec cheminement égravillonnés du côté ouest de la parcelle ; 6) une cabane avec jeux pour enfants du côté nord de la parcelle ; 7) un abri de jardin du côté nord de la parcelle ; 8) une palissade du côté sud de la parcelle ; 9) une barrière grillagée du côté ouest de la parcelle.

Dès lors, le département lui a ordonné de requérir dans un délai de 60 jours une autorisation de construire en procédure définitive, sous réserve de l’art. 2 al. 3 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). L’indication « Demande de régularisation I-1______ » devait être clairement signalée sur ladite requête. Si elle ne souhaitait pas tenter de régulariser la situation par l’obtention d’une autorisation de construire, il lui était loisible de procéder à la mise en conformité des lieux en revenant à un état légal dans un délai de 60 jours. Dans ce cas, un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette mise en conformité devrait lui parvenir dans le même délai. À défaut du dépôt d’une requête en autorisation de construire dans ledit délai et sans mise en conformité complète, elle s’exposait à toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées par la situation.

Le département lui a aussi confirmé l’arrêt de chantier prononcé sur place le 6 mai 2022. La sanction administrative portant sur la réalisation de travaux sans droit allait faire l’objet d’une décision à l’issue du traitement du dossier I-1______, raison pour laquelle elle restait en l’état réservée.

Était enfin indiquée la voie de recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci‑après : TAPI), dans un délai de dix jours. L’arrêt de chantier était déclaré exécutoire nonobstant recours.

D. a. Après avoir entendu les parties, le TAPI a, par jugement du 24 août 2023, déclaré irrecevable le recours de la propriétaire contre la décision du département du 2 septembre 2022.

Il a rejeté la demande de suspension de la procédure d’infraction I-1______ s’agissant de la barrière grillagée, de l’escalier égravillonné et de la palissade. D’une part, le sort du litige était indépendant de l’issue d’une éventuelle procédure civile que la propriétaire prévoyait à l’encontre de l’ancienne propriétaire mais qui n’était pas pendante. D’autre part, elle envisageait de déposer une demande d’autorisation de construire concernant l’escalier et la palissade, ce que la décision litigieuse, qui n’avait pas été déclarée exécutoire nonobstant recours, lui avait ordonné mais qu’elle n’avait pas encore fait.

Il a constaté que la décision litigieuse laissait à l’intéressée le choix de tenter de régulariser les objets qui y étaient visés, sans d’emblée lui ordonner d’entreprendre leur démolition. Ainsi, une éventuelle remise en état dépendrait de son souhait de se conformer à l’ordre de déposer une demande d’autorisation de construire ainsi que de l’issue de la procédure d’instruction y relative qui pourrait aboutir à la régularisation des objets concernés, sans qu’aucune remise en état ne soit nécessaire. Il ressortait des termes utilisés (« loisible ») dans la décision querellée que celle-ci ne contenait aucune injonction s’agissant de la remise en état des lieux, contrairement au dépôt d’une demande d’autorisation de construire qui lui était ordonné. Par conséquent, la décision attaquée constituait uniquement un ordre de dépôt d’une demande d’autorisation de construire, qui devait donc être qualifié de décision incidente et soumis à un délai de recours de dix jours, ce qui correspondait au délai indiqué.

Dès lors, les arguments de la propriétaire quant à la proportionnalité et au bien‑fondé d’une éventuelle mesure de remise en état étaient prématurés et n’étaient pas examinés. Était aussi relevée l’intention de l’intéressée de déposer une demande d’autorisation de construire à tout le moins sur certains des objets visés. Dans ce contexte, la suspension sollicitée par la propriétaire n’était pas nécessaire, la décision attaquée ordonnant le dépôt d’une demande d’autorisation de construire.

En l’absence d’un préjudice irréparable, ce qui n’était à raison pas contesté, et compte tenu du fait que l’admission du recours s’agissant de l’ordre litigieux ne conduirait pas immédiatement à une décision finale évitant une procédure probatoire longue et coûteuse, ce qui n’était pas non plus remis en cause, le recours de la propriétaire contre la décision incidente litigieuse était déclaré irrecevable. Sa demande d’appel en cause des anciens propriétaires de la parcelle était ainsi devenue sans objet et devait être écartée, faute d’intérêt actuel vu l’irrecevabilité de son recours. Au surplus, l’intéressée devait être qualifiée de perturbatrice par situation compte tenu de son pouvoir de fait ou de droit sur la parcelle en cause.

E. a. Par acte expédié le 25 septembre 2023, la propriétaire a recouru contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) en concluant principalement à son annulation ainsi qu’à l’annulation partielle de la décision litigieuse s’agissant de l’ordre de remise en état. Elle a pris d’autres conclusions, notamment la suspension partielle de la procédure d’infraction I-1______ concernant l’ordre de remise en état, le renvoi de la cause au TAPI pour nouvelle décision (conclusion subsidiaire). À titre préalable, elle a conclu à l’appel en cause de l’ancienne propriétaire, à un transport sur place et à une analyse du sol au niveau de la cour égravillonnée de sa parcelle.

Elle s’est plainte d’une violation de son droit d’être entendue en raison du refus par le TAPI de procéder à l’appel en cause et aux deux mesures d’instruction précités, considérant entre autres que l’ordre de remise en état était une décision finale. La décision querellée était une décision finale en ce qui concernait l’ordre de remise en état dès lors que cette « injonction à son encontre » entrerait en force sans qu’une nouvelle décision ne soit prise par le département. Son « caractère exécutable » avait été « différé dans le présent cas ». L’injonction de déposer une demande d’autorisation de construire était une « alternative » dont elle ne contestait pas qu’il s’agissait d’une décision incidente. Sur la base du texte de la décision litigieuse, elle estimait que « le seul cas où une décision supplémentaire devrait intervenir [était] en cas d’inexécution de la remise en état dans les délais prescrits », ce qui concernerait la « mise en œuvre de la décision » par l’autorité. Le TAPI n’avait, à tort, pas démontré en quoi l’ordre de remise en état était justifié. En outre, ce dernier n’était pas exécutable, « ses contours demeur[a]nt flous ». Enfin, elle détaillait sa position par rapport aux différents objets visés dans la décision litigieuse qu’elle souhaitait maintenir (portail, mur en pierre, palissades, cour égravillonnée, cabane avec jeux pour enfants) et demandait la suspension partielle de la procédure d’infraction sur certains éléments (muret et barrière grillagée, escalier égravillonné, abri de jardin et palissade).

b. Le département a conclu au rejet du recours.

c. La recourante a répliqué et persisté dans ses conclusions.

d. Les parties ont ensuite été informées que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours contre le jugement litigieux par la destinataire est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 60 al. 1 let. a et b, art. 62 al. 1 let. a et art. 17 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10)

2.             L’objet du présent litige porte essentiellement sur la question de savoir si le courrier du département du 2 septembre 2022 en tant qu’il porte sur la remise en état constitue une décision, qualifiée de finale par la recourante. En effet, cette dernière ne conteste pas devant la chambre administrative que l’ordre de déposer une demande d’autorisation de construire est une décision incidente, ni que celle-ci n’est pas immédiatement sujette à recours conformément à l’art. 57 let. c LPA.

2.1 La décision administrative est définie, en procédure administrative genevoise, à l’art. 4 al. 1 LPA. Il s’agit d’une mesure individuelle et concrète, prise par l’autorité dans les cas d’espèce fondée sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet, notamment, de créer, modifier ou annuler des droits ou obligations (let. a).