Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourante
représentée par Me Anne MEIER, avocate

contre

COMMUNE DE B______ intimée
représentée par Me Nicolas WISARD, avocat

3.             À teneur de l'art. 60 al. 1 LPA, ont qualité pour recourir les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a) et toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. b). Les let. a et b de cette disposition doivent se lire en parallèle. Ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s'il était partie à la procédure de première instance (ATA/805/2020 du 25 août 2020 consid. 2b et les références citées).

3.1 L'intérêt digne de protection au sens de cette disposition consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait à la partie recourante en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537consid. 1.2.2). Cet intérêt doit être direct et concret (ATF 143 II 506 consid. 5.1). Par ailleurs, la qualité pour recourir suppose un intérêt actuel à obtenir l'annulation ou la modification de la décision attaquée et cet intérêt doit exister tant au moment du dépôt du recours qu'au moment où l'arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1). Si l'intérêt actuel disparaît durant la procédure, le recours, devenu sans objet, doit être simplement radié du rôle ou déclaré irrecevable (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1). La simple perspective d'un intérêt juridique futur ne suffit pas à fonder un intérêt actuel (ATA/629/2020 du 30 juin 2020 consid. 5a).

3.2 Un intérêt actuel et pratique fait en particulier défaut lorsque l'acte de l'autorité a été exécuté ou a perdu son objet ou encore lorsque l'admission du recours ne permettrait pas la réparation du préjudice subi (arrêt du Tribunal fédéral 2C_863/2019 du 14 avril 2020 consid. 3.2 et les références citées). De cette manière, les tribunaux sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre des décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d'économie de procédure (ATF 136 I 274 consid. 1.3 ; ATA/373/2018 du 24 avril 2018 consid. 2d et les références citées).

3.3 Il est toutefois exceptionnellement renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel lorsque la contestation peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_863/2019 précité consid. 3.3).

3.4 En l’espèce, l'intimée a licencié la recourante le 29 juin 2023 pour le 30 septembre 2023. La réorganisation du département ayant été exécutée et le licenciement prononcé le 29 juin 2023 pour le terme du 30 septembre 2023, l'intérêt digne de protection de la recourante fait défaut, de sorte que son recours est devenu sans objet.

Il ne saurait, en outre, être renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel, la situation n’allant pas se reproduire.

Le recours sera déclaré irrecevable pour ce motif déjà.

4.             Le recours est dirigé contre le courrier du 5 avril 2023 du CA que la recourante qualifie de décision.

4.1 Au sens de l'art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).

4.2 En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l'adoption n'ouvre pas de voie de recours.

Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 8C_220/2011 du 2 mars 2012 ; 8C_191/2010 du 12 octobre 2010 consid. 6.1). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu'elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l'adoption d'une mesure plus restrictive à l'égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l'avertissement ne possède pas un tel caractère, il n'est pas sujet à recours (ATA/715/2014 du 9 septembre 2014 consid. 3 ; ATA/537/2014 du 17 juillet 2014 consid. 2 ; ATA/104/2013 du 19 février 2013 consid. 2).

4.3 Doivent être considérées comme des décisions les mesures qui affectent les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, ou d'indemnités diverses, les sanctions disciplinaires ou encore le changement d'affectation qui va au-delà de l'exécution des tâches qui incombent au fonctionnaire dans sa sphère d'activité habituelle ou des instructions qui lui sont données dans l'exercice de ces tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8D_8/2020 du 6 juillet 2021 consid. 5.3 et les références citées).

5.             La décision comme acte juridique a pour objet de régler la situation d'administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d'autres termes, extérieurs à l'administration.

On oppose dans ce contexte la décision à l'acte interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de l'administration ; l'acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet, et c'est pourquoi il n'est en règle générale pas susceptible de recours.

5.1 Deux critères permettent généralement de déterminer si on a affaire à une décision ou à un acte interne : d'une part, l'acte interne n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et, d'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans l'exercice de ses tâches. Ainsi, un acte qui affecte les droits et obligations d'un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, d'indemnités diverses ou encore de sanctions disciplinaires, est une décision. En revanche, un acte qui a pour objet l'exécution même des tâches qui lui incombent en déterminant les devoirs attachés au service, telles que la définition du cahier des charges, est un acte interne (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8D_2/2018 du 21 février 2019 consid. 6.2).

5.2 Ont été considérés comme des actes internes : un changement de lieu de travail qui n’implique ni un changement de domicile ni un déménagement, au sein du même office, pour une fonction identique et des tâches identiques et un même traitement, constitue une mesure interne qui n’ouvre pas la voie du recours (arrêt du Tribunal fédéral 8D_1/2016 précité) ; le changement d’affectation provisoire d’un fonctionnaire de police, compte tenu notamment d’une procédure pénale dirigée à son encontre, qui ne revêt pas le caractère d’une sanction disciplinaire déguisée, est un acte interne à l’administration (ATA/889/2018 précité) ; le contrôle individualisé opéré sur l’ordinateur d’un fonctionnaire ayant giflé un collègue et par ailleurs soupçonné de plusieurs irrégularités est un acte interne à l’administration (ATA/820/2023 du 9 août 2023, non définitif).

Par contre, la mutation d’un chef de brigade de la police judiciaire au commissariat de la police avec un nouveau cahier des charges sans véritable adéquation avec ses aptitudes, sans modification de salaire, mais avec perte de charge de commandement, a été jugée comme devant être soumis à un contrôle judiciaire, indépendamment de tout caractère disciplinaire. La mesure relevait non seulement de l’organisation des services de police, mais était également susceptible d’affecter la situation juridique du fonctionnaire de police en tant que titulaire de droits et d’obligations à l’égard de l’État. L’objet de la mesure allait au-delà de l’exécution des tâches qui incombaient au fonctionnaire dans sa sphère d’activité habituelle ou des instructions qui lui étaient données dans l’exercice de ses tâches. Le nouveau cahier des charges de l’intéressé avait un contenu totalement différent de celui de sa fonction antérieure (ATF 136 I 323 consid. 4.5 et 4.7).

5.3 La garantie de l'accès au juge selon l'art. 29a Cst. ne s'applique pas aux actes internes de l'administration qui n'ont pas le caractère d'une décision (ATF 143 I 336 consid. 4.2; 136 I 323 consid. 4.4; arrêt 8D_8/2020 du 6 juillet 2021 consid. 5.2).

6.             La recourante est soumise au statut.

6.1 L’art. 37 traitant de la « procédure en cas de suppression de poste » prévoit qu’avant d'envisager une résiliation des rapports de travail fondé sur l'art. 35 al. du statut, l'employeur procède à des recherches en vue de proposer à la personne concernée, dans la mesure du possible, un ou plusieurs postes en rapport avec ses aptitudes, ses connaissances professionnelles et sa situation. Subsidiairement, il doit proposer des mesures de reconversion professionnelle (al. 1) ; en cas de proposition de reconversion professionnelle à l'extérieur de l'administration communale, l'employeur peut décider que les frais de formation seront pris en charge par la Commune (al. 2) ; la collaboratrice qui a son contrat résilié en vertu de l'art. 35 al. d (sic) statut, a droit à une indemnité égale à trois fois son dernier traitement mensuel de base, plus un cinquième de son dernier traitement mensuel de base par année passée au service de la Commune, une année entamée comptant pour une année entière. Le nombre de mois d'indemnités versées ne peut toutefois excéder le nombre de mois restant à courir jusqu'à l'âge statutaire de la retraite. Le droit à l'indemnité tombe en cas de refus d'un poste équivalent au sein de l'administration communale. 

Aux termes de l’art. 35 statut, l’employeur résilie les rapports de travail par voie de décision après avoir accordé à la collaboratrice le droit d'être entendue (al. 1) ; pour résilier des rapports de travail, il doit invoquer un motif pertinent tel que, notamment, la suppression du poste sans qu'il soit possible d'affecter la personne concernée à un autre emploi correspondant à ses capacités et aptitudes professionnelles (al. 2 let. d) ; la décision de résiliation doit être notifiée par écrit. Elle mentionne les motifs et la voie de recours (al. 3) ; la décision de licenciement est exécutoire nonobstant recours. Si la chambre administrative juge que la résiliation des rapports de service est contraire au droit, elle peut proposer à l'employeur la réintégration, sauf si l'employeur a d'ores et déjà signifié durant la procédure qu'une réintégration était impossible. En cas d'impossibilité de réintégrer la personne concernée, la chambre administrative fixera une indemnité pour résiliation contraire au droit qui ne pourra être supérieure à plus de six mois du dernier traitement de base à l'exécution de tout autre élément de rémunération (al. 4).

6.2 En droit de la fonction publique, la décision de suppression de poste comporte deux étapes : une décision interne d’organisation, indépendante du collaborateur, et une décision « externe » touchant le collaborateur. La décision interne d’organisation est prise en fonction des contingences financières, du changement des activités, mais jamais en fonction de la personnalité du collaborateur. D’ailleurs, ce dernier n’intervient pas à ce stade puisqu’il n’a pas de droit au maintien de sa fonction. La décision qui le concerne et qui doit être précédée du droit d’être entendu est celle par laquelle on lui signifie l’intention de supprimer le poste, sur la base de l’analyse organisationnelle effectuée, et qui a pour conséquence que ce collaborateur ne pourra plus occuper ce poste. C’est au moment où la décision touche le collaborateur particulier que celui-ci devra être entendu (Gabrielle STEFFEN, Le droit d’être entendu du collaborateur de la fonction publique : juste une question de procédure ?, RJN 2005 p. 64 ss ; ATA/849/2016 du 11 octobre 2016 consid. 3).

7.             Si les autorités d’une commune ne peuvent pas être régulièrement constituées, ou sont momentanément empêchées d’exercer leurs fonctions, le Conseil d’État désigne un ou plusieurs administrateurs jusqu’à ce que la situation normale soit rétablie et fixe leurs attributions (art. 96 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05).

8.             En l’espèce, le recours est dirigé contre une correspondance de la commune du 5 avril 2023 remise en mains propres à l’intéressée que cette dernière qualifie de décision.

Ce courrier informe la recourante de la décision prise la veille par le Conseil administratif de réorganiser le département. Il rappelle l’origine de la création du département, le constat mitigé, après plus de deux années de fonctionnement et les objectifs visés par les mesures de réorganisation qu’elle détaille en quatre points : 1) le département se voyait déchargé de trois services (finances, systèmes d’information et ressources humaines) auxquels étaient rattachées deux personnes ; 2) par conséquent, le département ne comprendrait plus que le secrétariat politique, le service communication et affaires économiques et les personnes chargées du système interne de gestion durable, du système de contrôle interne (ci-après : SCI) et de la gestion du portefeuille des projets stratégiques et transversaux, et de soutien des démarches coopératives ; 3) deux postes seraient ouverts dans ce contexte, à savoir celui pour la personne en charge du SCI, qui devrait avoir un profil d’auditeur interne, et celui pour la personne en charge de la gestion du portefeuille des projets stratégiques et transversaux, et du soutien des démarches coopératives, qui devrait avoir un profil de responsable de projet ; 4) en revanche, cette réorganisation impliquerait la suppression des deux fonctions de secrétaire général adjoint et, par conséquent, de son poste.

Le courrier litigieux précise que la nouvelle organisation serait mise en œuvre à compter du 1^er juin 2023. La commune entendait procéder conformément à l’art. 37 du statut relatif à la suppression de poste. Elle souhaitait lui soumettre, dans un premier temps et avant de lui proposer d’autres mesures de reconversion professionnelle, deux postes qui paraissaient en phase avec ses aptitudes. Le CA décrivait les postes, les projets de cahier des charges étant annexés. Il la remerciait de lui faire part de sa détermination « sur ce qui précède, respectivement de [votre] intérêt pour l’un ou l’autre, ou les deux postes précités, dans un délai de dix jours dès réception de la présente, par écrit ».

La correspondance du 5 avril 2023 informe ainsi la recourante qu’il a été décidé que son poste serait supprimé et que la commune procéderait conformément à
l’art. 37 du statut applicable en cas de suppression de poste. Or, conformément à ladite disposition, avant d’envisager une résiliation des rapports de travail fondée sur une suppression de poste, l’employeur doit procéder à des recherches en vue de proposer à la personne concernée, dans la mesure du possible, un ou plusieurs postes en rapport avec ses aptitudes, ses connaissances professionnelles et sa situation. En soumettant à l’intéressée les postes de responsable du pôle Aînés et de gestionnaire du portefeuille des projets stratégiques et transversaux, et du soutien des démarches coopératives, l’autorité intimée satisfaisait au droit d’être entendue de l’employée en application de l’art. 37 al. 1 statut. À ce titre, le courrier invitant l’intéressée à lui faire part de sa détermination dans un délai de dix jours ne déploie aucun effet juridique et n’est pas assimilable à une décision.

La recourante invoque la nullité de la décision de réorganisation et partant de toutes les décisions subséquentes qui en découlent, notamment de suppression de son poste. Toutefois, la réorganisation litigieuse vise la situation à l'intérieur de l'administration ; elle a certes des effets juridiques sur la situation de l’employée, mais ce n'en est pas l'objet. Il en découle que la décision de réorganisation est un acte interne dès lors qu’elle n’a pas pour objet de régler la situation juridique de la recourante en tant que telle, d’une part, et, d’autre part, que le destinataire de ladite réorganisation en est l’administration elle-même, dans l’exercice de ses tâches. La réorganisation n’est en conséquence pas susceptible de recours. De surcroît, le grief selon lequel les administrateurs délégués par le Conseil d’État devaient se limiter à expédier les affaires courantes de la commune est exorbitant à l’objet du présent litige. Celui-ci est dirigé contre le courrier du 5 avril 2023, signé par F______, maire, et E______, impartissant à la recourante un délai pour faire valoir des observations.

Il découle de ce qui précède que le recours est irrecevable pour ce motif aussi.

9.             Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable le recours interjeté le 26 avril 2023 par A______ contre le courrier de la commune de B______ du 5 avril 2023 ;

met à la charge de A______ un émolument de CHF 1'000.- ;

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;

- par la voie du recours en matière de droit public, s'il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n'est pas inférieure à CHF 15'000.- ;

- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;

- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Anne MEIER, avocate de la recourante, ainsi qu'à Me Nicolas WISARD, avocat de la commune de B______.

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Eleanor McGREGOR, Claudio MASCOTTO, Fabienne MICHON RIEBEN juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.