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En la cause

contre

À teneur de l’art. 10 al. 3 let. d LPC, dans sa teneur en vigueur au 1^er janvier 1998, la prime annuelle moyenne d’assurance-maladie pour le canton en question devait être prise en considération à titre de dépense. Selon l'arrêt du 31 juillet 2013 de la chambre de céans (ATAS/754/2013), la part des prestations complémentaires qui couvrait cette dépense ne pouvait toutefois être qualifiée de prestation complémentaire ordinaire dès lors qu’elle correspondait à une réduction de primes individuelles et que l’art. 26 OPC-AVS/AI précisait que les bénéficiaires de prestations complémentaires annuelles avaient droit à un versement global (prestation complémentaire et montant de la différence avec la réduction de prime) d’un montant au moins égal à celui de la réduction de prime à laquelle ils ont droit (consid. 6 a/cc). Il n'en demeure pas moins que, d'un point de vue formel, la prestation complémentaire inclut la prime d'assurance-maladie, même si elle est financée de la même manière que la réduction individuelle de la prime (Ralph Jöhl/Patricia Usinger-Egger, Die Ergänzungsleistung und ihre Berechnung,
in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], 2016, n° 108 p. 1790 référence 434)

b. Au niveau cantonal, le système est le suivant.

Les personnes domiciliées à Genève, dont le revenu annuel déterminant n'atteint pas le revenu minimum cantonal d'aide sociale applicable ont droit aux prestations complémentaires cantonales (art. 4 LPCC). Jusqu’au 31 décembre 2007, la LPCC détaillait tant le revenu déterminant que les dépenses qui devaient être déduites. Les dépenses suivantes étaient reconnues : le loyer d'un appartement, y compris les frais accessoires et les cotisations aux assurances sociales de la Confédération, à l'exclusion de l'assurance-maladie.

Depuis le 1^er janvier 2008, l'art. 5 LPCC renvoie à la LPC en ce qui concerne le calcul du revenu déterminant (avec quelques ajustements) et les dépenses déductibles. Depuis cette date, les primes de l’assurance-maladie doivent ainsi être prises en considération dans le calcul des prestations complémentaires cantonales.

Conformément à l’art. 15 al. 1 LPCC, le montant annuel de la prestation complémentaire cantonale correspond à la part des dépenses reconnues qui excède le revenu annuel déterminant de l'intéressé.

A Genève, en pratique, la dépense relative aux primes d’assurance-maladie est prise en charge par le SAM, sous la forme d’un subside pour le paiement des primes de l’assurance obligatoire des soins. L’art. 22 al. 6 de l'ancienne loi d'application de la loi fédérale sur l'assurance-maladie du 29 mai 1997 (LaLAMal - J 3 05), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2020, prévoyait que les bénéficiaires de prestations complémentaires à l’AVS/AI avaient droit à un subside égal au montant de leur prime d’assurance obligatoire des soins, mais au maximum au montant correspondant à la prime moyenne cantonale fixée par le département fédéral de l’intérieur. Selon l'art. 22 al. 7 LaLAMal, dans sa teneur en vigueur depuis le 1^er janvier 2021, les bénéficiaires de prestations complémentaires fédérales ou cantonales à l’AVS/AI ont droit à un subside correspondant au montant de la prime moyenne cantonale pour le calcul des prestations complémentaires à l’AVS/AI, à concurrence de la prime effective. Lorsque le montant de la prestation annuelle est inférieur à celui de la prime moyenne cantonale à concurrence de la prime effective, le subside accordé correspond au moins au plus élevé des deux montants suivants :

a)  le montant du subside le plus élevé figurant aux alinéas 1 à 3;

b)  le 60% de la prime moyenne cantonale pour le calcul des prestations complémentaires à l’AVS/AI, à concurrence de la prime effective.

Sous l'ancien droit, le SPC procédait au calcul des dépenses du bénéficiaire sans prendre en considération les primes d’assurance-maladie, puis il admettait le droit au subside en fonction du montant de l’excédent de ressources, afin que le SAM disposât de la possibilité de payer directement la somme due à l’assurance (ATAS/1251/2012 du 16 octobre 2012, consid. 9a). Selon cette pratique, les assurés avaient droit à la couverture de leur prime d’assurance-maladie, à concurrence du maximum de la prime moyenne si, malgré l’absence du droit aux prestations complémentaires elles-mêmes, les excédents de revenus étaient inférieurs au montant de la prime annuelle moyenne d’assurance-maladie, dès lors que cette prime n’était pas prise en compte au titre de dépenses par l'intimé (ATAS/262/2011 du 17 mars 2011 consid. 5f). Ils avaient également droit au remboursement des frais de maladie.

Cette manière de procéder a été jugée contestable par la chambre de céans, dans la mesure où les dispositions légales applicables prévoyaient expressément la prise en considération, à titre de dépenses, de la prime d’assurance-maladie moyenne payée dans le canton en question (ATAS/754/2013 op. cit. consid. 7; ATAS/1251/2012 du 16 octobre 2012, consid. 9a). La chambre de céans préconisait que la décision du SPC reconnaisse expressément le droit aux prestations complémentaires cantonales du requérant, tout en indiquant que celles-ci lui seraient versées, à tout le moins partiellement, sous forme d’un subside total directement payé à l’assureur-maladie.

6.        Selon l'art. 15 al. 2 LPCC, entré en vigueur le 1^er janvier 1999, le montant annuel de la prestation ne peut dépasser, pour les personnes vivant à domicile, le quintuple du montant annuel minimum de la rente simple de vieillesse, sous déduction du montant des prestations fédérales complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité déjà versé.

Selon le recourant, cette disposition légale doit être interprétée dans le sens que le plafond est calculé sans les primes d'assurance-maladie, ce que l'intimé conteste.

Il n'en demeure pas moins que, jusqu'à l'entrée en vigueur de la réforme PC 2021, le SPC avait toujours calculé le plafond sans prendre en considération ces primes.

7.        En matière d’interprétation de dispositions légales, il faut, en premier lieu, se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 128 II 347 consid. 3.5 ; ATF 128 V 105 consid. 5 ; ATF 128 V 207 consid. 5b ; ATF 125 II 484 consid. 4). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; en particulier, il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 ; ATF 143 I 109 consid. 6.1 ; ATF 134 I 184 consid. 5.1). Par ailleurs, les dispositions d'exception ne doivent être interprétées ni restrictivement ni extensivement, mais conformément à leur sens et à leur but, dans les limites de la règle générale (ATF 131 V 279 consid. 2.4 ; ATF 130 V 229 consid. 2.2 ; ATF 130 V 472 consid. 6.5.6 ; ATF 118 Ia 175 consid. 2d ; ATF 117 Ib 114 consid. 7c ; ATF 114 V 298 consid. 3e).

L’interprétation littérale consiste en substance à tirer tous les renseignements possibles du sens littéral de la règle. Il s’agit ainsi de comprendre la signification de chaque mot pris individuellement et de se concentrer sur les relations grammaticales entre les mots telles que résultant de la syntaxe (accords, objet d’une négation) ainsi que de l’usage de la ponctuation. En outre, la manière dont le législateur a ordonné les alinéas d’un article, dont il a divisé le texte (au moyen de titres, sous-titres, etc.) et structuré les notes marginales relève également de l’interprétation littérale.

Conformément à la méthode téléologique, la loi s'interprète pour elle-même,
c'est-à-dire selon sa lettre, son esprit et son but, ainsi que selon les valeurs sur lesquelles elle repose. Le juge s'appuiera sur la ratio legis, qu'il déterminera non pas d'après ses propres conceptions subjectives, mais à la lumière des intentions du législateur. Le but de l'interprétation est de rendre une décision juste d'un point de vue objectif, compte tenu de la structure normative, et doit aboutir à un résultat satisfaisant fondé sur la ratio legis. Ainsi, une norme dont le texte est à première vue clair peut être étendue par analogie à une situation qu'elle ne vise pas ou, au contraire, si sa teneur paraît trop large au regard de sa finalité, elle ne sera pas appliquée à une situation par interprétation téléologique restrictive (ATF 121 III 219 consid. 1d; ATF 128 I 34 consid. 3b p. 40; ATF 128 III 113 consid. 2a et les arrêts cités). Si la prise en compte d'éléments historiques n'est pas déterminante pour l'interprétation, cette dernière doit néanmoins s'appuyer en principe sur la volonté du législateur et sur les jugements de valeur qui la sous-tendent de manière reconnaissable, tant il est vrai que l'interprétation des normes légales selon leur finalité ne peut se justifier par elle-même, mais doit au contraire être déduite des intentions du législateur qu'il s'agit d'établir à l'aide des méthodes d'interprétations habituelles (ATF 121 précité; ATF 128 I 34 consid. 3b p. 41).

8.        a. Selon la lettre de l'art. 15 al. 2 LPCC, pour le calcul du montant annuel de la prestation cantonale déterminante pour le plafond, il faut déduire le montant des prestations fédérales complémentaires. Or, la LPC inclut dans les dépenses les primes d'assurance-maladie comme relevé ci-dessus. Au demeurant, depuis le
1^er janvier 2008, la LPCC renvoie également à la LPC pour le revenu déterminant et les dépenses déductibles. Par conséquent, les primes d'assurance-maladie font en principe partie des dépenses reconnues aussi sous l'empire de l'ancien droit, selon une interprétation littérale de cette disposition.

b. Des travaux préparatoires relatifs à l'art. 15 al. 2 LPCC ressort qu'avec l'adoption de cette disposition légale, le législateur a voulu aligner le régime genevois des prestations complémentaires cantonales sur le régime fédéral en la matière (MGC 1998/VIII p. 7550). Outre l'art. 15 LPCC, le législateur a modifié dans la même réforme l'art. 3 al. 2 LPCC, en prévoyant un barème dégressif pour la prise en compte des enfants dans le revenu minimal cantonal d'aide sociale garanti.

L'introduction du plafond prévu à l'art. 15 al. 2 LPCC n'a pas fait l'objet d'un commentaire direct. Concernant la prise en compte des enfants, il est exposé ce qui suit:

"La prise en compte des enfants des rentiers-ères AI est nettement plus favorable dans la législation genevoise que dans la législation fédérale. Alors que dans la législation fédérale cette prise en compte se fait en appliquant un barème dégressif, dans la législation cantonale, la prise en compte des enfants se fait de manière linéaire. De ce fait, la situation genevoise permet à des rentiers-ères AI ayant plusieurs enfants d'obtenir des assurances sociales un revenu plus élevé que celui qu'ils auraient réalisé en restant actifs. Cette situation s'explique notamment par le fait que certaines dépenses induites par les enfants (frais de loyer, cotisations de l'assurance-maladie) sont également prises en charge par les assurances sociales" (ibidem p. 7552 s.).

Il ne peut être déduit de ce commentaire que le calcul des prestations complémentaires, déterminant pour le plafond, inclut les primes d'assurance-maladie. Il en résulte toutefois que la volonté du législateur était de ne pas avantager un bénéficiaire de rente avec plusieurs enfants par rapport à une personne active dans la même situation. Or, tel est le cas s'il n'y a pas un plafond pour les prestations complémentaires et si celles-ci augmentent avec chaque nouvel enfant, notamment en ajoutant la prime d'assurance-maladie de l'enfant.

Le cas présent en est une illustration. En effet, en incluant les primes d'assurance-maladie dans les dépenses reconnues, celles-ci s'élèvent à CHF 143'354.- pour le calcul des prestations complémentaires cantonales. En principe, la différence entre ce montant et les revenus déterminants, comprenant les prestations complémentaires fédérales, devrait être couverte par les prestations complémentaires cantonales. Ces dépenses sont partiellement couvertes par les allocations familiales de CHF 27'598.80 dont le recourant aurait également bénéficié en tant qu'actif. Il y a lieu par conséquent de les déduire du montant des dépenses à couvrir par les revenus et les prestations complémentaires. Après déduction de ce montant, les autres revenus du recourant devraient s'élever à
CHF 115'755.- par an, ce qui correspond à CHF 9'646.- en chiffres ronds par mois. Or, à l'évidence, le recourant n'aurait jamais pu réaliser un tel salaire en étant actif, dès lors qu'il est sans formation et n'avait travaillé en Suisse qu'en tant qu'aide de cuisine et plongeur, avant d'être en incapacité de travail totale.

La volonté du législateur était précisément d'éviter une telle situation. Par conséquent, selon une interprétation téléologique, il convient également d'inclure les primes d'assurance-maladie dans le calcul du montant annuel de la prestation cantonale complémentaire qui est déterminant pour le plafond.

9.        Le recourant fait valoir que le plafond prévu par l'art. 15 al. 2 LPCC consacre une inégalité de traitement par rapport aux autres bénéficiaires de prestations complémentaires, dans la mesure où, du fait du plafonnement des prestations et de l'intégration de la prime d'assurance-maladie dans les dépenses reconnues, les prestations ne couvrent plus ses besoins vitaux.

a. Consacré à l’art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le principe de l’égalité de traitement commande que le juge traite de la même manière des situations semblables et de manière différente des situations dissemblables (ATF 131 V 107 consid. 3.4.2). Bien que l’art. 8 al. 1 Cst. ne parle que d’égalité « devant » la loi, le principe d’égalité s’applique au législateur. Il concerne donc aussi l’égalité « dans » la loi. Le Tribunal fédéral réitère dans ce contexte le principe de base, imposant un traitement identique des situations semblables et un traitement différencié des situations différentes, tout en insistant sur le large pouvoir d’appréciation du législateur, notamment en fonction de l’époque et des idées dominantes (cf. Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2ème éd., 2018, n. 594, p. 212). Le principe de l’égalité de traitement vaut pour l’ensemble du droit public, dont fait partie le droit des assurances sociales.

b. En l'occurrence, le législateur a prévu un plafonnement des prestations complémentaires cantonales pour tous les bénéficiaires de prestations complémentaires cantonales. Dans les faits, ce plafonnement touche cependant essentiellement les familles nombreuses. Il ne saurait pour autant être considéré que le législateur traite de façon différente des situations semblables. En effet, en-dessous du plafond, il peut être considéré que les prestations complémentaires sont en rapport avec un revenu que le bénéficiaire aurait pu réaliser en étant actif, indépendamment du nombre de ses enfants. Il s'agit également d'éviter que, du fait de prestations complémentaires cantonales "illimitées", le bénéficiaire puisse se permettre d'avoir plus d'enfants qu'il aurait été en mesure d'entretenir en étant actif.

Il ne peut pas non plus être considéré qu'il y a une inégalité de traitement par rapport aux autres bénéficiaires du fait que les besoins vitaux du recourant et de sa famille ne sont plus couverts en raison du plafonnement des prestations et de l'intégration des primes d'assurance-maladie dans le calcul, comme le recourant le fait valoir. En effet, ces besoins sont en principe déjà couverts par les prestations complémentaires fédérales, lesquelles sont généralement supérieures aux prestations d'assistance.

À cet égard, il y a également lieu de rappeler que, selon un principe général en assurances, la réalisation du risque assuré ne doit pas être une source de profit pour la personne assurée, d'où des dispositions légales réglant la sur-indemnisation, soit lorsque les prestations des assurances sociales dépassent le gain dont l'assuré est présumé avoir été privé (cf. par ex. art. 69 al. 2 LPGA).

Cela étant, l'art. 15 al. 2 LPCC ne viole pas le principe de l'égalité de traitement. Au contraire, sans un plafonnement des prestations, une personne invalide ou retraitée serait mise dans une situation nettement plus favorable qu'une personne active dont les revenus n'augmentent pas à la naissance de chaque enfant, exception faite des allocations familiales. Ainsi, le plafonnement rétablit en réalité une égalité de traitement entre bénéficiaires de rentes et personnes actives.

10.    Au vu de ce qui précède, le calcul de la prestation complémentaire cantonale selon l'ancien droit ne serait pas plus favorable au recourant, dans la mesure où les dispositions légales valables jusqu'au 31 décembre 2020 prévoyaient déjà d'inclure les primes d'assurance-maladie dans le calcul de cette prestation. Il est vrai que telle n'était pas la pratique de l'intimé sous l'empire de l'ancien droit. L'autorité administrative est cependant en droit de changer sa pratique, afin de la conformer à la loi. Partant, nonobstant le fait que cette ancienne pratique était plus favorable au recourant, celui-ci ne peut s'en prévaloir dès lors qu'elle était contraire à la loi.

Par ailleurs, selon la jurisprudence, le principe de la légalité de l’activité administrative prévaut sur celui de l’égalité de traitement. Par conséquent, le justiciable ne peut généralement pas invoquer une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors qu’elle l’aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d’autres cas (ATF 134 V 34 consid. 9 p. 44 et les références). Cela suppose cependant, de la part de l’autorité dont la décision est attaquée, la volonté d’appliquer correctement à l’avenir les dispositions légales en cause. Autrement dit, le justiciable ne peut prétendre à l’égalité dans l’illégalité que s’il y a lieu de prévoir que l’administration persévérera dans l’inobservation de la loi. Encore faut-il que les situations à considérer soient identiques ou du moins comparables (ATF 126 V 390 consid. 6a ; ATF 116 V 231 consid. 4b ; ATF 115 Ia 81 consid. 2 et les références citées). Or, en l'occurrence, rien ne laisse supposer que l'intimé continuera à appliquer son ancienne pratique dans d'autres cas et cela n'est pas non plus allégué. Au contraire, l'intimé affirme dans la présente procédure que, depuis le 1^er janvier 2021, il applique strictement la législation en vigueur sous l'ancien droit, en tenant compte des primes d'assurance-maladie dans le calcul.

11.    Par conséquent, le recours sera rejeté.

12.    La procédure est gratuite.

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant conformément à l’art. 133 al. 2 LOJ

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le