Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. La caisse de prévoyance professionnelle et sociale de Genève (ci-après : la CPPS) est propriétaire de la parcelle n° 2'345 (ci-après : la parcelle), feuille 19 de la commune de Chêne-Bougeries (ci-après : la commune). La parcelle fait l’objet du plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) n° 29'241, adopté le 2 février 2005 par le Conseil d’État.

2. Le 27 juin 2008, la CPPS a déposé, auprès du département des constructions et des technologies de l’information, devenu depuis le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie (ci-après : le DALE ou le département) cinq demandes d’autorisation de construire (ci-après : DD) sur la parcelle :

-          une DD n°102’211 portant sur le projet d’un bâtiment de bureau ;

-          une DD n°102'212 portant sur le projet de trois immeubles de logements ;

-          une DD n°102'213 portant sur le projet de trois immeubles de logements ;

-          une DD n°102'214 portant sur le projet de trois immeubles de logements ;

-          une DD n°102'215 portant sur le projet d’un bâtiment de logements.

3. Le 22 septembre 2009, la CPPS a approuvé les conditions fixées par le département pour l’application des normes de la zone de développement, ceci pour les cinq DD. Les conditions financières prévoyaient une taxe d’équipement public de CHF 451'612.- pour la DD n°102'211, CHF 271'678.- pour la
DD n°102'212, CHF 346'976.- pour la DD n°102'213, CHF 253'765.- pour la
DD n°102'214 et CHF 174'777.- pour la DD n°102'215.

4. Le 18 novembre 2009, le Conseil d’État a, par cinq arrêtés distincts, autorisé l’application des normes de la 3^ème zone aux bâtiments à construire relatifs à chaque DD. Les accords du 22 septembre 2009 demeuraient annexés comme partie intégrante de chaque arrêté.

5. Le 30 novembre 2009, le DALE a délivré les cinq autorisations de construire sollicitées.

6. Par bordereaux du 21 juin 2010, le DALE a facturé à la CPPS les montants relatifs à la taxe d’équipement public, à savoir CHF 451'612.- pour la
DD n°102'211, CHF 271'678.40 pour la DD n°102'212, CHF 346'976.70 pour la DD n°102'213, CHF 253'765.05 pour la DD n°102'214 et CHF 174'777.40 pour la DD n°102'215.

Chaque bordereau portait la mention : « En cas de contestation, le présent bordereau, valant décision administrative, peut faire l’objet d’un recours adressé dans les trente jours à compter de sa notification à la commission de recours en matière administrative ».

7. Les 8 et 12 juillet 2010, le département a délivré des autorisations de construire complémentaires dans le cadre des DD 102'212, 102'214 et 102'215.

8. En octobre 2012, la Cour des comptes a rendu un rapport intitulé « audit de légalité et de gestion, département de l’urbanisme, taxe d’équipement » (ci-après : le rapport n° 59).

9. Le 21 février 2013, le maire de la commune a indiqué, dans un courrier adressé à l’agence immobilière mandataire de la CPPS, que dans la mesure où aucune cession au domaine public communal n’était prévue dans le périmètre du PLQ, et que la commune ne serait pas astreinte à réaliser d’éventuels travaux d’aménagement de voies de communication publique situées en limite du PLQ, elle « ne saurait faire valoir d’éventuels frais au titre de la taxe d’équipement ».

10. Le 18 mars 2013, la CPPS s’est adressée au département.

Les factures du 21 juin 2010 avaient été laissées en suspens ensuite des négociations qu’elle avait engagées avec la commune. Ces négociations étaient parvenues à chef, la commune renonçant à lui demander le paiement de la taxe d’équipement. Le département était invité à lui confirmer qu’il acceptait sans réserve cette détermination et qu’il annulait purement et simplement lesdites factures.

11. Le 22 octobre 2013, le directeur du service des plans d’affectation et requêtes (ci-après : le PAR) du département a répondu à la CPPS.

L’acte de dégrèvement attendu nécessitait une réponse complémentaire au sein du département. Une récente directive interne l’empêchait d’annuler cette créance de son propre chef. Il cherchait une solution et lui communiquerait une réponse début novembre.

12. Le 22 novembre 2013, la cheffe du service Arve-Lac du PAR (ci-après : la cheffe de service) a répondu à la CPPS. Elle donnait suite à un entretien téléphonique du 20 novembre 2013.

Dans le cadre de leur demande de dégrèvement, elle souhaitait disposer des documents relatifs à une convention entre la commune et la CPPS concernant des droits à bâtir que cette dernière aurait laissés à la première. En compensation, la commune se serait engagée à ne pas prélever de taxes.

13. Le 24 décembre 2013, par l’intermédiaire de son conseil nouvellement constitué, la CPPS s’est adressée au PAR.

Lors de la délivrance des autorisations de construire, la taxe d’équipement lui avait été facturée. Le règlement de ces factures avait été laissé en suspens, avec l’accord du département, la CPPS ayant décidé de réaliser à ses frais tous les équipements publics du périmètre considéré, y compris la rénovation de la « villa Moreillon » (ci-après : la villa) mise gracieusement à la disposition de la commune pendant cinquante ans.

La commune ayant renoncé à faire valoir des frais au titre de la taxe d’équipement, elle avait interpellé le département le 18 mars 2013. Ce dernier n’avait pas répondu mais avait laissé entendre, au début du mois de décembre 2013, qu’une nouvelle directive, aux termes de laquelle les taxes d’équipement devaient être prélevées dans tous les cas, avait été adoptée. Elle entendait contester « le principe ressortant de cette directive » et sollicitait la notification d’une décision.

14. Le 13 février 2014, le département a adressé cinq courriers, intitulés « factures échues », à la CPPS.

Conformément à la nouvelle pratique administrative en matière de taxe d’équipement entrée en vigueur le 1^er août 2013, il lui adressait « ci-jointe une facture à payer qui rempla[çait] le bordereau de l’invitation à payer qu’[elle] avait précédemment reçue ». En cas de contestation, le bordereau pouvait faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI).

Le premier bordereau concernait la DD n° 102'211 et portait sur un montant de CHF 451'612.-. Le deuxième concernait la DD n° 102'212 et portait sur un montant de CHF 271'678.40. Le troisième bordereau avait trait à la DD
n° 102'213 et portait sur la somme de CHF 346'976.70. Le quatrième bordereau était en lien avec la DD n° 102'214 et portait sur un montant de CHF 253'765.05. Enfin, le cinquième bordereau avait trait à la DD n° 102'215 et portait sur la somme de CHF 174'777.40. Ces bordereaux étaient tous datés du
31 décembre 2013.

15. Le 17 mars 2014, par actes séparés, la CPPS a recouru contre les cinq bordereaux auprès du TAPI. Elle a conclu à leur annulation.

La commune avait confirmé que la réalisation du PLQ n’avait engendré aucun frais d’équipement public. En l’absence de frais, aucune taxe ne pouvait être perçue. Au demeurant, la participation aux frais d’équipement avait fait l’objet d’une convention entre elle et la commune. Elle avait décidé d’assumer seule l’intégralité des coûts.

Le département, qui ne pouvait se fonder sur sa nouvelle pratique, avait par ailleurs violé les principes de couverture des frais et d’équivalence.

Ces recours ont été enregistrés sous les numéros de cause A/800/2014, A/801/2014, A/802/2014, A/805/2014 et A/808/2014.

16. Le 4 avril 2014, le DALE a conclu, préalablement à la jonction des causes, et, principalement, au rejet des recours.

Les bordereaux qui contenaient la taxe avaient été notifiés le 21 juin 2010. À défaut d’avoir fait l’objet de recours dans le délai, ils étaient entrés en force et les recours du 17 mars 2014 étaient tardifs.

Les bordereaux du 13 février 2014 n’étaient pas « à proprement parler » des nouvelles factures donnant lieu à la restitution d’un délai de recours. Les facturations effectuées le 13 février 2014 ne modifiaient ni n’annulaient les factures du 21 juin 2010 dont les montants et l’objet étaient identiques.

Pour pallier l’absence de comptabilisation des débiteurs dans les comptes de l’État mise en évidence par la Cour des comptes dans le rapport n° 59, le département avait apporté des modifications à la comptabilité financière intégrée (ci-après : CFI). L’émission de nouveaux bordereaux constituait l’étape préalable et nécessaire à cette démarche. Les anciennes factures étaient remplacées par celles du 13 février 2014, lesquelles étaient cette fois enregistrées sur le plan informatique. Les factures litigieuses étaient ainsi des rappels contre lesquels on ne pouvait recourir.

La mention des voies et délais de recours sur les bordereaux envoyés le
13 février 2014 était une erreur qui ne pouvait conduire à la restitution d’une voie de recours qui n’existait pas.

17. Le 6 mai 2014, la CPPS a persisté dans ses conclusions et arguments.

Le DALE ne pouvait prétendre que les bordereaux litigieux n’étaient que de simples rappels de ceux notifiés le 21 juin 2010, les bases de calcul ayant
entre-temps radicalement changé. Comme l’avait confirmé la commune, aucun frais d’équipement ne serait assumé par les autorités publiques, la CPPS prenant en charge l’entier du coût des travaux nécessaires sur le chemin de la Chevillarde, la création d’un espace de verdure avec des cheminements piétonniers, le déplacement d’un arrêt de bus et la rénovation de la villa. En réclamant abstraitement à la CPPS les montants de frais d’équipement qu’elle avait déjà réalisés à ses propres frais, le département avait violé les principes de couverture des frais et d’équivalence et ses décisions étaient nulles. La nullité pouvait être invoquée en tout temps.

Le département avait adopté un comportement contradictoire et violé le principe de la bonne foi. Enfin, l’indication erronée des voies de droit lui permettait de valablement recourir au TAPI.

18. Le 30 mai 2014, le département a persisté dans ses conclusions.

La CPPS se prévalait d’éléments postérieurs à l’entrée en force des bordereaux notifiés le 21 juin 2010. Ce faisant, elle admettait implicitement que ses recours étaient tardifs, les moyens invoqués relevant tout au plus de la révision ou de la reconsidération, demandes que le TAPI n’avait pas la compétence d’examiner. Le département n’avait pas violé le principe de la bonne foi.

19. Le 26 juin 2014, le TAPI a ordonné la jonction des causes sous le
n° A/800/2014.

20. Le 1^er septembre 2014, le TAPI a tenu une audience de comparution des parties et d’enquêtes. Il a entendu, en qualité de témoins, le directeur du PAR, devenu depuis la direction du développement urbain – région rive gauche, puis la cheffe de service.

a. En juillet 2013, toutes les demandes de dégrèvement reçues avaient été suspendues dans l’attente d’une directive en la matière sur laquelle la direction du département travaillait suite à l’intervention de la Cour des comptes. Auparavant, le département entrait en matière sur les demandes de dégrèvement dans la mesure où il était attesté par pièces que la commune n’avait pris en charge aucun frais d’équipement ou ne souhaitait pas faire valoir un droit au montant relatif à la taxe d’équipement. En parallèle, il y avait la voie des demandes de révision. Le département distinguait les deux procédures.

Le courriel du 22 octobre 2013 avait eu pour but de faire patienter la CPPS. Il convenait en effet de confirmer la position de la commune et de vérifier les pièces pertinentes. Sous l’ancienne pratique, si toutes les pièces avaient été fournies, la CPPS aurait obtenu satisfaction. À la fin de l’année 2013, le traitement de ce type de dossiers avait été transféré au service financier. Au moment de ce transfert, la copie de la convention passée avec la commune, pièce qui avait été demandée à la CPPS à l’occasion du courriel 22 novembre 2013, n’avait pas été produite. Si avant que la Cour des comptes intervienne la production du seul courrier de la commune du 21 février 2013 aurait été suffisante, tel n’était plus le cas, la production de la convention étant nécessaire.

b. Les représentants du DALE ont expliqué qu’il était possible, comme le prétendait le CPPS, que le département « ait effectivement donné son accord à la suspension du règlement des factures lorsqu’elles ont été émises ». Ils n’avaient toutefois pas retrouvé de traces écrites à ce sujet. Selon la nouvelle pratique administrative, une annulation de créance n’était possible que lorsque l’autorisation de construire était au final annulée par la justice ou lorsque son bénéficiaire décidait de ne pas en faire usage. S’agissant de la modification du montant de la créance, seule était possible la révision. Dans le cas présent, la convention n’avait toujours pas été produite.

L’État ne renonçait pas à la perception de la taxe d’équipement au motif que la commune y renonçait et/ou n’avait aucun équipement à installer. L’État était compétent pour percevoir les taxes d’équipement. Il arrivait que l’argent encaissé ne soit provisoirement reversé à personne, jusqu’à un éventuel besoin ultérieur formulé par la commune.

c. La CPPS a pour sa part expliqué que des discussions avec le département avaient eu lieu dès 2009. À l’époque, il lui avait été répondu qu’un courrier de la commune précisant qu’elle ne procéderait à aucun équipement suffisait. La position du département à l’époque avait conditionné les échanges qu’elle avait eus avec la commune.

d. Le TAPI a imparti à la CPPS un délai au 30 octobre 2014 pour produire tout échange de correspondance avec le département quant à la suspension du règlement des taxes d’équipement, la liste des travaux d’équipement effectués et pris en charge par elle-même, avec indication du coût y relatif et enfin une convention passée avec la commune faisant état de la répartition des coûts d’équipement et autres accords formulés dans ce cadre. À la demande de la CPPS, ce délai a été prolongé au 30 juin 2015.

21. Le 30 juin 2015, la CPPS a transmis au TAPI la liste des travaux d’équipement effectués et pris en charge par elle. Elle comportait les coûts d’aménagements des cheminements ouverts au public construits à l’intérieur du site pour CHF 187'920.-, les frais relatifs à la pose de l’éclairage pour
CHF 44'280.-, un ouvrage de rétention d’eau pour CHF 474’120.-, des travaux de maçonnerie et des ouvrages effectués par les services industriels de Genève pour respectivement CHF 50'803.- et CHF 341'518.-, et enfin le déplacement d’un abribus devisé à plus de CHF 540'000.-.

La CPPS a également produit la copie d’une convention du 29 juin 2015 entre elle et la commune (ci-après : la convention). Il ressortait de celle-ci que les parties signataires avaient mené des discussions portant sur les aménagements relatifs au PLQ. Il avait alors été prévu que la commune interviendrait auprès du département en vue d’obtenir que la CPPS soit dispensée du paiement de la taxe d’équipement. Pour sa part, la CPPS prenait en charge les frais d’équipement mentionnés ci-dessus, ainsi que la rénovation et la mise à disposition gracieuse de la villa pour une durée de cinquante ans.

En revanche, elle n’était pas en mesure de fournir d’autres pièces destinées à établir qu’elle aurait entrepris un échange de correspondance avec le département en vue de suspendre le règlement des taxes d’équipement. Les déclarations des témoins devant le TAPI permettaient toutefois de comprendre que la facturation des taxes d’équipement « avait bel et bien été suspendue depuis leur envoi en été 2010 jusqu’à l’été 2014 ».

22. Le 3 août 2015, le DALE a persisté dans ses conclusions.

S’agissant des pièces produites, seul le déplacement d’un abribus relevait d’infrastructures publiques. Les autres travaux concernaient des équipements privés ou de raccordement. Ce type d’équipement était construit et totalement financé par les propriétaires puisqu’il leur était essentiellement destiné. Quant à la rénovation de la villa, elle ne relevait pas non plus de la taxe d’équipement.

La convention n’était pas opposable au département et le demande de renonciation à la taxe qu’elle contenait n’était pas fondée.

23. Par jugement du 17 décembre 2015, le TAPI a déclaré irrecevables les recours du 17 mars 2014.

a. L’indication erronée d’une voie de droit n’avait pas pour effet de créer une voie de droit inexistante. Dès lors, la CPPS ne pouvait se prévaloir de celle figurant par erreur sur les bordereaux querellés, à savoir ceux datés du
31 décembre 2013 et envoyés le 4 avril 2014,

b. Les bordereaux querellés portaient sur le paiement concret des montants fixés par les accords du 22 septembre 2009, facturés par les bordereaux du
21 juin 2010 qu’ils ne faisaient que reprendre et contre lesquels aucun recours n’avait été formé en temps utile. Les bordereaux querellés ne modifiaient en rien les obligations figurant dans les bordereaux initiaux, lesquels étaient exécutoires. Il s’agissait de simples rappels, soit de décisions d’exécution contre laquelle la CPPS ne pouvait pas faire valoir de griefs quant au fond. Celle-ci aurait dû faire valoir les vices dont elle se prévalait à l’encontre des taxes litigieuses à l’occasion d’un recours qu’elle n’avait pas jugé utile de faire. Ces vices ne revêtaient, quoi qu’il en soit, pas un degré de gravité suffisant pour admettre leur nullité. La CPPS ne faisait pas valoir un droit inaliénable ou imprescriptible qui lui serait propre, une personne morale ne disposant au demeurant pas de tels droits.

c. La CPPS ne pouvait retirer aucun avantage du principe de la bonne foi pour être exemptée du paiement des taxes d’équipement. Il ne résultait en effet ni des pièces produites ni de l’instruction de la cause qu’une promesse de dégrèvement aurait été donnée à la CPPS, ou que le DALE se serait concrètement engagé à donner une suite favorable à la requête formulée par celle-ci en mars 2013. Au contraire, elle avait été informée en octobre 2013 des difficultés qui s’opposaient à une entrée en matière sur sa demande dont l’instruction avait été abandonnée car elle n’avait pas fourni les documents qui lui avaient été réclamés.

d. Il convenait d’examiner si les courriers des 18 mars et 24 décembre 2013 constituaient des demandes de reconsidération des accords du 22 septembre 2009, étant observé, d’une part, que lesdits courriers ne faisaient pas formellement allusion à une telle demande et, d’autre part, que la CPPS, assistée d’un avocat, ne le prétendait pas elle-même. Compte tenu des circonstances du cas d’espèce, et même à supposer que la CPPS ait sollicité une demande reconsidération, le département n’aurait pas été contraint d’entrer en matière sur cette demande.

24. Le 1^er février 2016, la CPPS a recouru contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative). Elle a conclu, « sous suite de dépens », à son annulation, et, cela fait, à l’annulation des bordereaux du 31 décembre 2013.

a. Pour l’essentiel, les faits avaient été correctement établis par le TAPI. Toutefois, le jugement attaqué était muet sur la période du 21 juin 2010 au
18 mars 2013. Elle n’avait fait que suivre la pratique indiquée par le département selon laquelle la taxe d’équipement initialement facturée de manière automatique pouvait ensuite faire l’objet d’un dégrèvement, en cas d’accord trouvé entre le requérant et la commune du lieu de situation de l’immeuble. En conséquence, il n’était pas possible de lui reprocher de ne pas avoir contesté la taxation initiale de 2010. Ce point était confirmé par le fait que le DALE avait accepté de suspendre le recouvrement de la taxe d’équipement pendant trois ans. Dès lors, les nouveaux bordereaux du 31 décembre 2013 devaient être assimilés à une décision de « reprise d’instance » ou à un refus d’avaliser l’entente intervenue entre elle et la commune. Les nouveaux bordereaux constituaient donc bien des décisions attaquables, décisions qu’elle avait d’ailleurs sollicitées dans son courrier au département du 24 décembre 2013. C’était en conséquence à tort que le TAPI avait déclaré irrecevables ses recours du 17 mars 2014.

b. Sous l’angle de la taxe d’équipement, le cas d’espèce était rigoureusement identique à celui tranché récemment par le Tribunal fédéral. Il ne faisait aucun doute qu’en application de la jurisprudence de ce dernier, les taxes réclamées dans le présent dossier étaient inconstitutionnelles. Lesdites taxes étaient gravement viciées et ce vice était clairement reconnaissable. Dans la mesure où la sécurité du droit n’était ici pas sérieusement mise en danger, ces taxes devaient être considérées comme nulles.

c. À titre subsidiaire, le respect du principe de la bonne foi conduisait à l’annulation des taxes litigieuses. Dès 2009, elle avait demandé au département qu’elle était la marche à suivre pour obtenir une annulation de la taxe d’équipement. L’autorité lui avait alors indiqué sa pratique. Sur cette base, elle avait ensuite conduit des discussions avec la commune, laquelle avait fait savoir qu’aucun frais ne serait réclamé. Elle s’était à nouveau tournée vers le département, sans se douter que ce dernier lui notifierait les bordereaux du
31 décembre 2013.

d. Enfin, la nouvelle pratique du département ne pouvait s’appliquer à son cas d’espèce. L’autorisation de construire avait été délivrée en 2009, et un changement de pratique ne pouvait jamais avoir un effet rétroactif.

25. Le 5 février 2016, le TAPI a transmis son dossier sans formuler d’observations.

26. Le 3 mars 2016, le département a conclu au rejet du recours.

a. Le jugement querellé reprenait la période s’écoulant du 21 juin 2010 et le
18 mars 2013 et les faits évoqués par la recourante étant dénués de preuves, il ne pouvait être reproché aux premiers juges de ne pas les avoir retenus au titre des faits déterminants. On ne distinguait pas en quoi les allégations de la recourante pourraient avoir une incidence sur l’issue du litige.

b. Pour le reste, le jugement du TAPI devait être confirmé dès lors qu’il avait à bon droit déclaré qu’à défaut d’acte attaquable le recours de la CPPS était irrecevable, que l’arrêt du Tribunal fédéral auquel elle se référait ne lui était d’aucun secours et que le principe de la bonne foi n’avait pas été violé.

27. Invitée à formuler toute requête complémentaire et/ou exercer son droit à la réplique avant le 7 avril 2016, la CPPS ne s’est pas manifestée et la cause a été gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. La recourante fait tout d’abord grief au TAPI d’avoir déclaré irrecevables ses recours du 17 mars 2014. Elle expose qu’on ne saurait lui reprocher de ne pas avoir contesté la taxation initiale de 2010, puisqu’elle n’aurait fait que suivre la pratique indiquée par le département. Elle expose ensuite que les nouveaux bordereaux devraient être assimilés à une décision de « reprise d’instance » ou à un refus d’avaliser l’entente intervenue entre elle et la commune.

Dans un autre grief, soulevé à titre subsidiaire, elle se plaint d’une violation du principe de la bonne foi par le département.

a. Sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 4 al. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). Sont également considérées comme décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou recours, les décisions prises en matière de révision et d’interprétation (art. 4 al. 2 LPA).

b. L’art. 53 al. 1 LPA prévoit qu’une décision est exécutoire lorsqu’elle ne peut plus être attaquée par réclamation ou par recours (let. a), lorsque le recours ou la réclamation n’a pas d’effet suspensif (let. b) ou lorsque l’effet suspensif a été retiré (let. c).

c. Selon l’art. 57 LPA, sont susceptibles d’un recours, les décisions finales
(let. a), les décisions par lesquelles l’autorité admet ou décline sa compétence
(let. b), les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c), ainsi que les lois constitutionnelles, les lois et les règlements du Conseil d’État (let.d).