Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Madame Sylvia Fiss et Floresa S.A. sont propriétaires des parcelles n^os 1389 et 4177, feuille 62 de la commune de Genève-Plainpalais, situées en 3^ème zone. Sur cette parcelle est érigé un immeuble d’habitation à l’adresse 14-16, rue Caroline sur le territoire de la Ville de Genève (ci-après : la ville).

2. Le 22 février 2010, DS Atelier d’Architecture S.A., agissant pour les propriétaires précités, a requis du département des constructions et des technologies de l’information, devenu depuis le département de l’urbanisme (ci-après : le département), une autorisation de construire dans le but de surélever d’un étage l’immeuble mentionné ci-dessus aux fins de créer quatre appartements de six pièces chacun.

3. Lors de l’instruction de la requête, les préavis techniques ont été favorables.

a. Le 9 mars 2010, la commission d’architecture (ci-après : CA) a cependant demandé un projet modifié tout en se déclarant favorable au principe de la surélévation de ces deux bâtiments. Elle sollicitait un complément d’information concernant le gabarit de l’immeuble situé en face ; de plus, la largeur des séjours prévus dans les appartements à créer était insuffisante aux extrémités et les typologies de ces logements devaient être revues. Elle précisait en outre que : « les modifications demandées seront effectuées dans le cadre du service et la dérogation selon l’art. 11 al. 4 let. c et d (LCI) pourrait être accordée après la modification du projet ».

b. Le 12 avril 2010, le département municipal des constructions et de l’aménagement a émis au nom du conseil administratif un préavis défavorable avec une demande de révision du projet. Le gabarit de l’immeuble surélevé, sur la rue Caroline, n’était pas conforme à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et celui-ci ne figurait pas sur la carte indicative des surélévations prévues dans ce secteur. Aucun plan du 7^ème étage n’était fourni. De plus, les requérantes ne pouvaient en aucun cas « se prévaloir d’une dérogation aux gabarits des constructions selon l’art. 11 LCI dans la mesure où le caractère des constructions et du quartier intéressé ne justifie [justifiait] pas cette mesure ».

c. Les compléments et modifications requis par la CA ayant été apportés, celle-ci a émis le 4 mai 2010 un préavis favorable en vue de l’octroi d’une dérogation selon l’art. 11 al. 4 let. c et d LCI. Ainsi, elle se référait aux « dossiers datés du 21 avril 2010 et 26 avril 2010, qui répondent [répondaient] en tous points au préavis CA du 9 mars 2010 », soit à son propre préavis du 9 mars 2010. Quant aux dossiers datés du 21 avril et du 26 avril 2010, ils consistaient - selon le dossier produit devant la chambre de céans par le département - en un dossier photographique comportant cinq vues, une de l’immeuble à surélever et quatre de la rue Caroline, dont celles des immeubles sis en face de celui concerné. Etaient annexés également quatre plans, l’un, 09A, comportant un montage après surélévation de la façade sur cour et sur la rue Caroline de l’immeuble en question avec deux étages en rouge. Le sommet du toit plat se trouvait à 26,38 m. Ce plan était en tous points identique à celui produit le 22 février 2010 sur lequel figurait la mention « annulé ». Il y avait de plus trois plans portant les numéros 08A pour l’état futur du 8^ème étage, 10A pour la coupe A-A rue Caroline 16 et 11A pour la coupe B-B rue Caroline 14, tous quatre visés ne varietur le 14 septembre 2010. Quant aux plans comportant la date du 26 avril 2010, ils figuraient pour l’un l’immeuble en cause, avec la mention de la largeur de la rue Caroline à cet endroit, soit 21,30 mètres, et pour l’autre l’état futur du 7^ème étage.

d. La ville a réitéré le 10 juin 2010 son préavis défavorable au motif que les nouveaux plans ne modifiaient en rien le projet précédemment présenté, qui ne respectait pas les gabarits imposés par la LCI.

4. Les indications suivantes ressortaient des pièces annexées à la requête, visées ne varietur le 14 septembre 2010 :

- la distance entre alignement, de part et d'autre de la voie publique, était de 21,30 mètres (extrait du cadastre) ;

- l'acrotère du 6^ème étage actuel était à 20,72 mètres au-dessus de la voie publique (coupes A-A et B-B), tandis que l'attique, au 7^ème étage, situé en retrait de la façade, culminait à 23,55 mètres ;

- le projet prévoyait la construction d'un 8^ème étage atteignant 26,42 mètres, l'ensemble de la façade se situant dans le même alignement (coupes A-A et B-B).

Par ailleurs, le calcul du gabarit sur rue était présenté comme suit (document numéroté 1, qui n'est pas visé ne varietur) :

HR en zone 3 = ¾ R + 6 m.

R= Distance entre alignements = 21,30 m.

HR = ¾ 21,30 + 6 = 21,98

5. Le 1^er juillet 2010, le service juridique LDTR du département a émis un préavis favorable selon l’art. 9 de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20), en posant toutefois pour condition que le loyer des logements existants ne soit pas augmenté du fait des travaux, que les quatre logements de cinq pièces construits en surélévation soient destinés à la location ou à la vente et que, dans le premier cas, il n’excède pas CHF 6'646.- par pièce l’an pendant cinq ans à dater de la première mise en location ou, en cas de vente, que leur prix n’excède pas CHF 3'189'980.-, soit CHF 797'496.- par appartement.

6. Par décision du 14 septembre 2010, publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO) le 17 septembre 2010, le département a délivré l’autorisation sollicitée vu l’art. 11 LCI et l’art. 9 LDTR, en reprenant les conditions émises par le service juridique LDTR.

7. Le 15 octobre 2010, la ville a recouru auprès de la commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : la commission), devenue depuis le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), contre cette décision en concluant à son annulation. L’autorisation délivrée violait l’art. 11 al. 4 let. c et d LCI, une dérogation au gabarit ayant été accordée à tort. Cette autorisation contrevenait également à l’art. 9 LDTR, le prix de location des appartements nouvellement créés ne répondant pas au besoin prépondérant de la population.

8. Le 18 novembre 2010, DS Atelier d’Architecture S.A., mandataire de Mme Fiss et de Floresa S.A., a conclu au rejet du recours.

9. Les parties ont été entendues lors d’une audience de comparution personnelle le 30 août 2011.

a. Pour la représentante de la ville, la CA s’était prononcée « d’une façon particulièrement peu motivée » sur le dépassement du gabarit légal. L’immeuble n’était pas mentionné sur la carte indicative des immeubles susceptibles d’être surélevés.

b. Il n’était possible de considérer que la surélévation portait sur un seul étage qu’à condition de faire application de l’art. 27 LCI. Ce dossier présentait un cas d’application cumulée des art. 11 et 27 LCI, ce qui lui paraissait contestable dès lors que les 6 mètres prévus par l’art. 27 LCI avaient fait l’objet de longues négociations entre le Conseil d’Etat, la ville et l’ASLOCA, le projet initial prévoyant des surélévations de 9 mètres. Au vu de sa pièce 14, le projet constituerait une rupture dans la ligne de gabarit actuelle par rapport aux immeubles voisins. Pour le département, la CA n’avait pas à détailler ses préavis si elle était favorable à un projet. Enfin, l’absence de mention de cet immeuble sur une carte indicative au sens de l’art. 27 LCI n’impliquait pas qu’il était impossible de le surélever.

c. Le représentant de DS Atelier d’Architecture S.A. a précisé que la coupe du projet révélait que le dépassement du gabarit ne concernait que la façade sur rue. Côté cour, le département était très sensible à ce que les cours ne soient pas fermées et il n’était donc pas question d’aller au-delà du gabarit. Côté rue, le projet initial prévoyait que le 8^ème étage soit construit en retrait de la façade, de manière à rester dans le gabarit, mais c’était l’autorité qui avait exigé que le 8^ème étage soit aménagé dans l’alignement de la façade. S’agissant de l’alignement de gabarit par rapport aux immeubles voisins, le projet resterait à l’intérieur du gabarit en posant un 8^ème étage en retrait, quand bien même le projet dépasserait alors la hauteur des immeubles voisins. Le représentant de la régie Zimmermann S.A. (sic) a signalé que la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) avait admis une surélévation dans le cas d’un immeuble situé 5, chemin des Crêts de Champel bien qu’il ne figurât pas sur une carte indicative.

10. Par jugement du 27 octobre 2011, le TAPI a admis le recours de la ville. Implicitement, il a annulé l’autorisation de construire délivrée le 14 septembre 2010 et mis à la charge conjointe et solidaire de Mme Fiss, de Floresa S.A. et de DS Atelier d’Architecture S.A. un émolument de CHF 800.-. La modification de l’art. 27 LCI était le fruit d’un compromis délicat. Lorsqu’il s’agissait d’une surélévation faisant déjà plein usage des possibilités offertes par l’art. 27 al. 3 et 5 LCI, le département ne saurait de surcroît octroyer une dérogation selon l’art. 11 LCI sans procéder à un examen minutieux des circonstances du cas d’espèce. L’un des critères à prendre en considération à cet égard était la mesure du dépassement demandé sur la base de l’art. 11 LCI par rapport au gabarit maximum défini selon l’art. 27 al. 5 LCI. En l’espèce, le projet autorisé par le département culminait à 26,42 mètres, ce qui constituait une augmentation de 20 % du gabarit légal, alors que le maximum autorisé compte tenu d’une distance de 21,30 mètres était de 21,98 mètres. Or, il revenait à la CA d’apprécier l’insertion de la construction dans le site, conformément à la jurisprudence de la chambre administrative. En l’espèce, les préavis émis par la CA les 9 mars et 4 mai 2010 ne contenaient aucune motivation explicite, si ce n’était que cette commission souhaitait connaître le gabarit de l’immeuble situé en face de la rue. Elle n’avait procédé à aucune analyse concernant la silhouette de l’agglomération ou la perception de sa topographie, et n’avait pas examiné la compatibilité du projet avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier, pour reprendre les termes de l’art. 11 al. 4 let. c et d LCI. Elle n’avait fourni aucune explication sur le fait qu’il lui paraissait souhaitable d’autoriser un projet présentant un gabarit sensiblement plus élevé que le gabarit légal. Quant à l’autorisation litigieuse, elle n’était pas davantage motivée à ce sujet. En accordant la dérogation sollicitée, le département avait mésusé de son pouvoir d’appréciation. Les autres griefs devaient être écartés.

11. Par acte posté le 29 novembre 2011, Mme Fiss et Floresa S.A. ont recouru contre ce jugement auprès de la chambre administrative en concluant à son annulation, ainsi qu’à la confirmation de l’autorisation de construire du 14 septembre 2010. Aucune base légale ne faisait obligation à la CA de motiver son préavis, contrairement à l’obligation de motivation imposée à la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) en application de l’art. 85 al. 3 LCI. La pratique et la jurisprudence voulaient que seuls les préavis négatifs soient motivés. En annulant l’autorisation litigieuse au motif que la CA n’avait pas motivé ses préavis, le TAPI avait admis à tort le recours de la ville.

Face à des préavis favorables, les juridictions administratives s’imposaient une certaine retenue pour éviter de substituer leur appréciation à celle des commissions de préavis, pour autant que l’autorité inférieure suive l’avis de celles-ci. Le TAPI s’était écarté de ces jurisprudences. La nouvelle loi permettait des surélévations de 6 mètres, ce qui représentait environ 30 % du gabarit légal, alors qu’en l’espèce, elle n’était que de 4,44 mètres, représentant une augmentation de 20 % dudit gabarit.

Enfin, le TAPI avait, à tort, mis à la charge de DS Atelier d’Architecture S.A. un émolument, conjointement et solidairement avec Mme Fiss et Floresa S.A. Elle n’était que mandataire de ces dernières et cet émolument devait ainsi être annulé.

12. Le TAPI a transmis son dossier le 5 décembre 2011.

13. Le 13 janvier 2012, la ville a conclu au rejet du recours en reprenant ses explications et conclusions. Aucune des quatre conditions prévues à l’art. 11 al. 4 LCI n’était remplie. Il résultait des travaux préparatoires que la dérogation fondée sur l’art. 11 LCI devait faire l’objet d’une étude des impacts par rapport aux vues extérieures et au quartier concerné, et un préavis non motivé était dès lors insuffisant.

14. Le 13 janvier 2012 également, le département a conclu à l’admission du recours et au rétablissement de l’autorisation qu’il avait délivrée le 14 septembre 2010. Après réception du jugement, il avait sollicité de la CA un nouveau préavis, daté du 15 novembre 2011, qu’il produisait. Il en résultait que la CA avait repris le dossier traité dans une précédente composition. La CA souscrivait au préavis émis par cette dernière le 4 mai 2010 et motivait sa position comme suit : « la commission a constaté qu’un gabarit plus important serait largement possible sur cour. Par ailleurs, sur rue, les bâtiments avoisinants présentent des gabarits hétérogènes avec des alignements différents tant en plan qu’en hauteur ; dès lors, la rue supporte sans autre, pour ce bâtiment, un gabarit plus élevé qui permet de réaliser un dernier étage entier plutôt qu’un attique, ce qui garantit une meilleure typologie des appartements et une façade plus cohérente s’intégrant bien à son environnement ».

Cette écriture et les pièces complémentaires ont été transmises aux recourantes, qui ont été invitées à se déterminer à leur sujet d’ici le 31 janvier 2012.

15. Le 24 janvier 2012, elles ont répondu ne pas avoir d’observations à formuler et appuyer la position du département.

16. Quant à la ville, elle s’est déterminée au sujet de ces pièces le 29 février 2012. Les constatations de la CA, telles qu’elles résultaient de ce dernier préavis émis après le jugement du TAPI, étaient erronées et ne répondaient pas aux exigences de rigueur et de précision telles qu’énoncées par le TAPI dans le jugement entrepris. Un gabarit plus important serait largement possible sur cour. Or, en application de l’art. 26 al. 2 LCI, le même gabarit devait être appliqué à toutes les phases d’une construction, à l’exception des murs en attente. Le fait que côté cour le gabarit aurait éventuellement pu être plus élevé n’était donc pas pertinent.

La CA prétendait également de manière erronée que les bâtiments avoisinants présentaient des gabarits hétérogènes, avec des alignements différents en plan et en hauteur. Le service de l’urbanisme avait photographié la maquette de la ville, côté cour et côté rue, dans le secteur concerné. Il en résultait qu’à l’exception des deux bâtiments en tête de l’îlot, qui avaient été construits au début du 20^ème siècle et qui étaient des constructions basses, les bâtiments présentaient une homogénéité certaine. Les corniches étaient pratiquement alignées et les constructions qui s’inscrivaient dans le gabarit de toiture n’étaient pas visibles depuis la rue, respectivement depuis la cour, ce qui accroissait visuellement ce sentiment d’homogénéité. Il n’était pas exact de prétendre que même en plan, les alignements seraient hétérogènes. Le plan du secteur concerné démontrait en effet que, mis à part les immeubles sis en tête d’îlots, ceux côté pair de la rue Caroline, entre la rue du Grand-Bureau et la rue Simon-Durand, étaient alignés. Par ailleurs, il était une évidence que la typologie des appartements était meilleure dans un étage entier que dans un attique. Suivre le raisonnement émis en dernier lieu par la CA reviendrait à vider de leur sens les dispositions sur les gabarits, et plus particulièrement l’art. 36 LCI, qui autorisait les couvertures de constructions par des toitures comprenant un niveau habitable, mais uniquement dans la mesure où elles s’inscrivaient dans les gabarits de toiture tels que définis par cette disposition. Enfin, il était difficile de comprendre en quoi un gabarit plus élevé de l’immeuble concerné permettrait de garantir une façade plus cohérente, s’intégrant bien à son environnement, alors que les photos prises par le service de l’urbanisme démontraient le contraire. La surélévation envisagée créerait une rupture importante dans la perception des gabarits du secteur en question et n’était pas compatible avec le caractère, l’harmonie et l’aménagement du quartier. Pour toutes ces raisons, le recours devait être rejeté.

17. Le 9 août 2012, le juge délégué a prié le département de lui indiquer en quoi le plan 09A daté du 21 avril 2010, visé ne varietur le 14 septembre 2010, était différent du plan 09, daté du 22 février 2010 et portant la mention « annulé ».

18. Le 17 août 2012, le département a répondu que ces deux plans étaient identiques, la mention « annulé » ayant été apposée par souci de clarté. La demande du 9 mars 2010 de la CA d’établissement d’un projet modifié ne portait que sur l’aménagement intérieur des logements. Quant au plan 05, déposé le 22 février 2010, il représentait l’état existant et non pas le projet autorisé.

19. Invitée à formuler d’éventuelles observations au sujet de ce courrier, la ville a répondu le 31 août 2012 qu’elle n’avait pas de remarques à faire valoir.

20. Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. La qualité pour défendre de la ville - respectivement celle pour recourir de celle-ci devant le TAPI - n’a pas été tranchée par ce dernier.