Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) En 1966, Madame B______ était propriétaire des parcelles n^os 1______ et 2______ de la commune d'Avusy, plan ___, sises à la route du I______, anciennement chemin J______ à Sézegnin.

2) Le 17 mai 1966, le département des travaux publics, devenu ultérieurement le département des constructions et des technologies de l'information, puis le département de l'urbanisme et ensuite le département de l'aménagement, du logement et de l'énergie (ci-après : DALE), a effectué une inspection de ces deux parcelles. Un garage, de type préfabriqué, en « éternit » avait été construit sans autorisation. Une clôture de type « chabouri » entourait la totalité des parcelles.

3) Le 19 juin 1966, Mme B______ a déposé une demande d'autorisation de construire.

4) Par courrier du 12 octobre 1966, la commune d'Avusy a invité Mme B______ à faire délimiter sa parcelle par un géomètre d'ici au 1^er novembre 1966 afin de replacer sa clôture sur les limites de sa propriété.

5) Le 9 décembre 1966, conformément au tableau de mutation n^o __/1966, les parcelles n^os 1______ et 2______ ont été délimitées par un géomètre officiel.

6) Par décision du 13 février 1967, le DALE a octroyé à Mme B______ l'autorisation de construire A-3______, portant sur la construction d'un garage préfabriqué, soit une cabane à outils, sur les parcelles n^os 1______ et 2______.

Selon l'extrait du plan cadastral 7 ne varietur du 27 janvier 1967 annexé à la décision, la cabane se trouvait sur la partie nord-ouest de la parcelle n^o 2______.

7) Le 27 octobre 1993, Monsieur C______ a hérité des deux parcelles.

8) Ce dernier est décédé le 18 novembre 2001.

9) Par courrier du 2 février 2004, l'office des poursuites et faillites de l'Oberland bernois a demandé à l'office des faillites du canton de Genève (ci-après : l'OF) de procéder à une estimation de la valeur vénale des deux parcelles dans la perspective de la liquidation de la succession de M. C______.

10) a. Le 12 avril 2005, conformément au rapport d'enquête du 17 mai 2005, le DALE a effectué un contrôle des parcelles n^os 1______ et 2______ et a constaté la présence de divers objets et installations, notamment d'une barrière - dotée d'un portail métallique - entourant les parcelles, d'une cabane en bois - prolongée par une caravane - et d'un réduit/couvert en bois.

b. Des extraits du registre foncier (ci-après : RF) du 17 mai 2005 ainsi que des photographies, représentant notamment la clôture en bois et son portail métallique ainsi que la cabane en bois avec la caravane, étaient joints à ce rapport. Selon le RF, la parcelle n^o 1______ comportait les bâtiments n^os 3______, de 15 m², et 4______, de 12 m², et aucun bâtiment n'était érigé sur la parcelle n^o 2______.

11) Par courrier du 5 décembre 2005 - dont copie a été adressée à Monsieur D______, locataire -, le département de l'intérieur, de l'agriculture et de l'environnement, aujourd'hui le département de l'environnement, des transports et de l'agriculture (ci-après : DETA), a demandé à M. C______ d'évacuer les eaux usées du chalet de week-end sis sur la parcelle n^o 1______, dans une installation particulière d'épuration.

12) Conformément à une facture de juin 2006 de E______ SA, M. D______ a fait installer une fosse septique à la route I______, pour un prix total de CHF 7'650.36.

13) Par courrier du 19 juillet 2006, le DETA a confirmé à M. D______ que les travaux d'installation du système d'épuration avaient été effectués conformément à ses exigences.

14) a. Le 26 juin 2006, Monsieur F______, mandaté par l'OF, a rendu un rapport d'estimation des parcelles agricoles n^os 1______ et 2______.

Bien que les constructions cadastrées soient légères et non destinées à l'habitation, ni enregistrées comme telles, les lieux étaient manifestement habités. S'agissant de constructions légales, leur valeur, réduite, était réelle. Les autres constructions, sauvages et ne pouvant être cadastrées en zone agricole, n'étaient pas prises en compte. La valeur du terrain s'élevait à CHF 5'250.-. La construction n^o 3______ revêtait une valeur de CHF 5'000.-. La valeur de la construction n^o 4______ se montait à CHF 4'000.-. L'aménagement extérieur, soit la clôture, la terrasse et les plantations, valaient CHF 20'460.-. La valeur intrinsèque des parcelles, pouvant être retenue comme valeur vénale, était dès lors de CHF 34'710.-, arrondie à CHF 35'000.-. La valeur vénale était ainsi principalement constituée par les aménagements et les constructions légales.

b. Conformément au plan du système d'information du territoire genevois (ci-après : SITG) du 26 juin 2006 joints à ce rapport, les bâtiments n^os 3______ et 4______, situés sur la parcelle n^o 1______, étaient contigus.

15) Le 3 mai 2007, Madame A______, fille de M. D______, a acheté les parcelles n^os 1______ et 2______ lors d'une vente de gré à gré dans le cadre de la liquidation par voie de faillite de la succession de feu M. C______ au prix d'adjudication de CHF 35'000.-.

Selon l'art. 3 du contrat de vente, la vente avait lieu sans aucune garantie. À teneur de son art. 4, l'acquéreur était informé que les restrictions de la propriété fondées sur le droit public n'étaient pas indiquées au RF et qu'aucune garantie n'était fournie à leur propos. Selon son art. 7, les parcelles, sises en zone agricole, avaient été désassujetties de la LDFR par décision du 20 mars 2007.

16) Le 20 juin 2008, mandaté par Mme A______, Monsieur G______ a procédé au bornage des deux parcelles.

17) a. Le 3 mars 2010, conformément à son rapport d'enquête du 8 mars 2010, le DALE a constaté la présence de plusieurs objets non autorisés, soit une clôture à petit maillage avec portail métallique ceinturant l'ensemble des deux parcelles, une construction en bois cadastrée sous n^o 4______ ainsi qu'un week-end vitré situé à environ 20 m.

b. À ce rapport étaient annexés plusieurs documents, notamment des photographies représentant la barrière métallique et son portail, les bâtiments n^os 3______ et 4______ et le week-end vitré, ainsi qu'un plan des parcelles établissant l'emplacement des deux bâtiments cadastrés et pointant l'emplacement désigné par l'autorisation A-3______.

18) Par courrier du 6 mai 2010, le DALE a informé Mme A______ avoir constaté que des constructions avaient été érigées sans autorisation sur les parcelles n^os 1______ et 2______, notamment le bâtiment cadastré sous n^o 4______, un week-end vitré et une clôture métallique et l'a invitée à lui faire part de ses observations.

19) Par courrier du 25 mai 2010, l'intéressée a indiqué au DALE qu'elle n'avait jamais enfreint aucune loi, étant très respectueuse des normes.

Le bâtiment n^o 4______ et le week-end vitré étaient déjà érigés lors de son acquisition des parcelles le 3 mai 2007, rien n'ayant été modifié depuis. Par ailleurs, elle s'était renseignée auprès de la mairie d'Avusy à propos de la possibilité de mettre en place une clôture. Cette dernière lui avait indiqué que, aucun mur n'étant construit, aucune autorisation n'était nécessaire pour installer une structure métallique, le terrain devant toutefois préalablement être défini par un géomètre agréé.

20) Par courrier du 13 septembre 2012 concernant « Avusy - parcelles contiguës 1______ et 2______ - bâtiment n^o 4______, week-end vitré, clôture métallique », en l'absence de réponse à son courrier du 6 mai 2012 (sic), le DALE a ordonné à Mme A______ de requérir une autorisation de construire « relative à ladite construction ».

21) Par décision du 13 décembre 2012 concernant « Avusy - parcelles contiguës 1______ et 2______ - route du I______-du-Loup - 3 bâtiments, 1 clôture en treillis petit maillage », le DALE a ordonné à Mme A______ de remettre la parcelle à l'état d'origine avant 1972 en supprimant et évacuant les bâtiments et la clôture en treillis petit maillage, un reportage photographique attestant de cette opération devant lui être remis dans un délai de nonante jours.

Les constructions incriminées n'étaient pas durablement destinées à l'exploitation agricole ou horticole, de sorte qu'elles n'étaient pas autorisables.

22) a. Par acte du 29 janvier 2013, Mme A______ a recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre cette décision, concluant à son annulation.

Du fait d'un accord avec M. C______, Mme A______ et sa famille avaient joui des parcelles n^os 1______ et 2______ depuis 1993. À leur arrivée, ces dernières étaient entourées d'une clôture en métal et en bois. Les bâtiments n^os 3______ et 4______ ainsi qu'un chalet de week-end vitré non cadastré s'y trouvaient déjà. Elle avait décidé en 2008 de procéder à la réfection de la clôture, après qu'un collaborateur de la mairie d'Avusy lui avait indiqué qu'elle pouvait faire installer une clôture, tant qu'elle n'était pas scellée au sol par des plots en béton.

Elle s'était fiée aux informations de l'OF fournies lors de la vente de gré à gré - le rapport de M. F______ retenant la légalité des bâtiments et des aménagements -, aux informations contenues dans le RF - dans lequel les bâtiments, cadastrés, étaient inscrits -, ainsi qu'au comportement du DETA - qui avait ordonné l'installation d'un système d'épuration. Durant quatorze ans, elle avait connu les parcelles avec les bâtiments et aménagements litigieux, sans interpellation du DALE. Elle devait être protégée dans sa bonne foi.

En 1966, les parcelles étaient déjà entourées par une clôture. En 2008, la clôture était déjà partiellement en métal. Tolérée depuis près de quarante ans, la clôture devait bénéficier de la protection de la situation acquise. Les chalets de week-end existaient déjà en 1993. Le garage en « éternit », autorisé en 1967, avait été déplacé et correspondait au bâtiment n^o 3______, qui avait très certainement été construit avant 1983, soit il y a plus de trente ans. Les bâtiments avaient été construits plus de vingt ans auparavant, ce qui était une période considérable.

La restriction de la garantie de la propriété ne répondait pas à un intérêt public prépondérant et l'ordre de démolition était disproportionné.

b. À l'appui de son recours, Mme A______ a versé à la procédure un courriel du service de la mensuration officielle, rattaché au DETA, du 7 janvier 2013, selon lequel les bâtiments n^os 3______ et 4______ avaient été cadastrés en 2001, ainsi que des vues aériennes et extraits du RF relatifs à des parcelles alentours.

23) Le 16 mai 2013 a eu lieu un transport sur place.

a. Le TAPI a constaté que la propriété de l'intéressée était entièrement entourée d'une clôture en grillage métallique. L'entrée se faisait par un portail en polychlorure de vinyle muni d'une serrure. Sur la droite de la propriété, une haie de thuyas avait été plantée environ trois ans auparavant le long de la clôture. Sur la gauche, deux constructions accolées avaient été montées sur un socle/terrasse en béton. La première, en « éternit », était la cabane de jardin autorisée en 1967. Si le volume était le même que celui autorisé, son emplacement autorisé, différent, se situait sur la droite de la parcelle en entrant. Elle semblait servir de dépôt. Les deux bâtiments étaient communicants. L'entrée se trouvait sur le deuxième bâtiment, pratiquement vide. Le sol, pour partie en dalles recouvertes de linoleum et pour partie en terre, laissait supposer un agrandissement du bâtiment. Il était équipé d'un poêle à bois ainsi que de sanitaires, installés en 2006 sur demande du DETA. En léger contrebas des premières constructions se trouvait le week-end vitré, comportant un grill cheminée, une cuisine équipée et un espace avec des tables et de chaises. Les vitres étaient en plastique et le bâtiment, non isolé, était dépourvu de chauffage et comportait une antenne de télévision sur le toit. Du fait d'une génératrice, les trois bâtiments disposaient d'électricité.

b. Mme A______ a indiqué que la clôture en bois et en partie métallique en place lors de l'arrivée de sa famille sur le terrain en 1993 était encore visible sur quelques mètres, plaquée à la nouvelle clôture. Les trois constructions et la parcelle n'étaient pas habitées et servaient exclusivement les week-ends d'été, pour les loisirs. Conformément aux renseignements de la commune, la nouvelle clôture n'était pas fixée au sol de manière permanente, les piquets étant uniquement plantés dans le sol. Plusieurs constructions non conformes à la zone étaient visibles aux alentours des parcelles.

c. Le représentant du DALE a déclaré que, de manière générale, en zone agricole, le département exigeait la remise en état des constructions illicites, agissant en principe sur dénonciation.

24) Dans ses observations du 7 juin 2013, le DALE a conclu au rejet du recours et à l'injonction à Mme A______ d'enlever la haie de thuyas.

Seul le DALE était compétent pour renseigner les administrés en matière de construction et d'aménagement du territoire, lequel n'avait donné aucune assurance. Le contrat de vente informait expressément l'acquéreur des restrictions de la propriété fondées sur le droit public et indiquait que les parcelles se trouvaient en zone agricole. L'intéressée ne pouvait ignorer que les constructions n'étaient pas autorisées.

Elle ne fournissait aucun élément concret permettant de définir à quelles dates les bâtiments litigieux avaient été construits. Le chalet vitré et le bâtiment n^o 4______ avaient respectivement été installé et agrandi après 2005. Le bâtiment n^o 3______ avait été déplacé de la parcelle n^o 5______ à la parcelle n^o 6______ sans autorisation. Il s'agissait d'une construction nouvelle. La barrière métallique, qui différait de l'ancienne clôture quant à son matériau, avait été posée après 2007. Ni les bâtiments, ni la clôture ne pouvaient bénéficier de la péremption trentenaire.

L'installation de la barrière était soumise à autorisation. Elle ne répondait à aucun besoin des parcelles concernées. Non fixée au sol par des socles en béton, son évacuation ne représentait pas un préjudice excessif. Les bâtiments, voués aux loisirs, ne servaient pas à l'exploitation agricole. Ni la barrière ni les bâtiments n'étaient autorisables. Il n'existait pas de mesure moins incisive.

Les bâtiments sur les parcelles alentour avaient été autorisés. Le DALE ordonnait systématiquement la remise en état de constructions non autorisées et des parcelles non conformes sises en zone agricole lui ayant été dénoncées, pour autant qu'elles n'aient pas été autorisables. Il n'y avait pas de violation du principe d'égalité de traitement.

La haie n'avait pas fait l'objet d'une autorisation et n'était pas autorisable, l'objet du litige devant être étendu.

25) Par jugement du 28 août 2013 expédié par recommandé le 9 septembre 2013 aux parties, le TAPI a déclaré irrecevable la conclusion du DALE relative à la haie de thuyas et a partiellement admis le recours, annulant la décision attaquée en tant qu'elle ordonnait l'évacuation du bâtiment n^o 3______ de la parcelle n^o 1______ et la confirmant pour le surplus.

En l'absence tant de reconsidération de sa décision par le DALE que de nouvelle décision sujette à recours à propos des thuyas, ses conclusions tendant à étendre l'objet du litige étaient irrecevables.

Les parcelles étaient sises en zone agricole et aucune autorisation de construire, à l'exception de l'autorisation A-7______ concernant la construction n^o 3______, n'avait été accordée. Les agissements de l'OF, de la mairie d'Avusy et du DETA ne liaient pas le DALE. Ni le contrat de vente, ni les courriers du DETA ne traitaient de la légalité des constructions et aménagements litigieux. Aucune promesse n'avait été émise par le DALE, qui n'avait pas toléré les travaux entrepris et avait invité l'intéressée à requérir une autorisation de construire dès qu'il en avait eu connaissance. Le principe de la bonne foi ne permettait pas à l'intéressée de s'opposer à l'ordre de démolition.

L'autorisation de construire de 1967 situait le garage en préfabriqué en léger contrebas de son emplacement actuel. S'agissait toutefois d'une dérogation mineure à la règle ne justifiant pas le dommage causé par sa démolition, la construction devait pouvoir être conservée, dans son volume et à son emplacement actuel.

La clôture ne correspondait ni par sa taille, ni par sa structure à l'ancienne palissade de piquets de bois. Il ne s'agissait pas d'une transformation partielle, d'un agrandissement mesuré ou d'une reconstruction de la palissade de 1966. L'intéressée ne prouvait pas que le bâtiment n^o 4______ avait été construit avant 1983. Le chalet vitré n'était pas visible sur les photographies du 17 mai 2005. L'intérêt public au maintien des zones agricoles l'emportait sur l'intérêt privé de la recourante, de pur agrément, à continuer à profiter des constructions illicites. Ni prescription trentenaire ni le principe de la proportionnalité ne dictaient le maintien du bâtiment n^o 4______, du week-end vitré ainsi que de la clôture.

Le DALE ordonnait systématiquement la remise en état des constructions non autorisées en zone agricole et la recourante ne démontrait pas l'existence d'une pratique contraire, de sorte qu'elle ne pouvait bénéficier du principe d'égalité dans l'illégalité.

26) a. Par acte du 10 octobre 2013, Mme A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre ce jugement, concluant à l'annulation de la confirmation partielle de la décision, excepté en ce qui concernait le week-end vitré, avec suite de frais et « dépens ».

Le DALE aurait dû faire part de l'illégalité des constructions à la masse en faillite de la succession de M. C______ puis à Mme A______ dès le transfert de la propriété, de sorte à ce que le prix de vente soit celui du terrain nu, soit CHF 5'250.-, et qu'elle ne procède pas à la réfection de la clôture ni à l'installation du portail pour un montant de CHF 20'000.-. Par son manque de diligence « crasse », tant antérieure que postérieure à la vente de la parcelle, le DALE avait laissé une situation illégale s'éterniser et l'avait laissée prendre des dispositions qu'elle ne saurait modifier sans subir un préjudice. Elle avait été confortée du fait du comportement des autres intervenants, soit la mairie d'Avusy, M. F______ et l'OF. Elle devait être protégée dans sa bonne foi. Elle acceptait de détruire le week-end vitré par gain de paix.

Les parcelles ne pouvaient servir à un paysan et se trouvaient dans une zone qualifié zone « week-end » par le SITG, de sorte que le DALE ne pouvait exiger qu'elles seules soient vierges de tout objet. Le bâtiment n^o 3______ étant autorisé, les parcelles ne seraient en tout état pas vierges de toute installation. La clôture ne nuisait pas au paysage. La démolition du bâtiment n^o 4______ et de la barrière lui causerait un préjudice de CHF 50'490.36. L'ordre de démolition était disproportionné et contraire au principe de l'égalité de traitement.

Une modification de l'ordre de 4,5 m² du bâtiment n^o 3______ étant autorisable, il y avait lieu de ne pas ordonner la destruction de 4,5 m² du bâtiment n^o 4______, le principe de la proportionnalité s'opposant à exiger la destruction de 7,5 m² restant.

La décision ordonnant une remise en l'état d'avant 1972, Mme A______ constatait avoir le droit d'installer, en lieu et place de la clôture actuelle, une clôture en bois de type « chaboury » tout autour des parcelles.

b. À l'appui de son recours, Mme A______ a versé des pièces supplémentaires à la procédure, notamment des photographies et extraits du RF de parcelles avoisinantes ainsi qu'un plan du SITG, selon lesquels la parcelle n^o 1______ se trouvait en zone de bois et bosquets et la parcelle n^o 2______ en zone week-end.

27) Dans ses déterminations du 15 novembre 2013, le DALE a conclu au rejet du recours et à la confirmation du jugement du TAPI, se référant à ses écritures du 7 juin 2013 et les précisant.

Si un certain temps s'était écoulé entre ses différentes interventions, la passivité du DALE ne pouvait toutefois être considérée comme une autorisation tacite ou une renonciation à faire respecter les normes transgressées. Déplacé, le garage préfabriqué était une nouvelle construction, de sorte qu'il ne bénéficiait pas de la garantie de la situation acquise et ne pouvait bénéficier d'un droit d'agrandissement, de sorte que le jugement du TAPI devait être annulé sur ce point et la décision du DALE confirmée. Le bâtiment n^o 4______ n'était pas autorisable, même partiellement. La perte de CHF 20'000.- ne pouvait être prise en compte dans la pesée des intérêts du fait que l'intéressée avait procédé aux travaux sans demande d'autorisation préalable. Retenir que les coûts étaient disproportionnés signifierait que le DALE ne pourrait jamais ordonner une remise en état.

28) Le 15 août 2014, le TAPI a transmis son dossier à la chambre administrative, sans formuler d'observations.

29) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours contre le jugement du TAPI, expédié aux parties le 9 septembre 2013, est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) a. L'acte de recours doit, sous peine d'irrecevabilité, être déposé dans les délais et contenir la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant, ainsi que l'exposé des motifs et l'indication des moyens de preuve (art. 62 et 65 al. 1 et 2 LPA). La juridiction administrative applique le droit d'office et ne peut aller au-delà des conclusions des parties, sans pour autant être liée par les motifs invoqués (art. 69 al. 1 LPA).