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dans la cause

Monsieur A______

contre

SERVICE DE POLICE DU COMMERCE ET DE LUTTE CONTRE LE TRAVAIL AU NOIR

15) Par arrêt du 12 janvier 2016 dans la cause A/640/2015 (ATA/20/2016), la chambre administrative a rejeté le recours formé par l’intéressé contre la décision de la commission d’examen et confirmé l’échec définitif de M. A______ aux examens de dirigeant d’entreprise.

16) Le 28 janvier 2016, le juge délégué a informé les parties que la procédure concernant la décision du PCTN serait reprise au terme du délai de recours contre l’arrêt de la chambre administrative du 12 janvier 2016, si le Tribunal fédéral n’était pas saisi.

17) Le 16 février 2016, le juge délégué a indiqué aux parties que la cause était également suspendue en raison de la cessation d’occuper du conseil de M. A______, dont il avait été informé le 10 février 2016.

18) Le 10 mars 2016, suite à la demande du PCTN en ce sens du 2 mars 2016, le juge délégué a prononcé la reprise de l’instruction de la procédure.

19) Dans ses observations sur le fond du 31 mars 2016, le PCTN a conclu au rejet du recours, reprenant la motivation de sa décision du 26 janvier 2015, en la complétant.

La décision de la commission d’examen étant devenue définitive et exécutoire, l’intéressé ne pouvait plus se présenter aux examens de dirigeant d’entreprise, ce qui l’empêchait de remplir les conditions d’exploitation de deux taxis de service public.

20) Dans sa détermination du 5 mai 2016, M. A______ a conclu à la condamnation du PCTN au remboursement de CHF 60'000.- pour la restitution des plaques GE 2______, à la fixation d’un délai de restitution desdites plaques au 31 décembre 2016 et à la condamnation du PCTN au paiement d’une indemnité de CHF 168'000.-, représentant le manque à gagner de la rentabilité de la plaque GE 2______ jusqu’à sa retraite en 2023.

Il n’y avait jamais eu de discussions quant à la réussite dans un délai de cinq ans des examens, mais simplement sur l’obligation de se présenter à la prochaine session. C’est dans ces conditions qu’il avait accepté de payer CHF 60'000.-. Ce n’était qu’en mars 2012 que le PCTN lui avait demandé de régler sa situation, sans lui fixer d’ultimatum. Le PCTN avait commis une faute professionnelle grave en lui délivrant la deuxième autorisation, sans qu’il soit au bénéfice d’une carte professionnelle de dirigeant d’entreprise. Il était victime « de l’imbrication » entre le PCTN et la commission d’examen et entre certains fonctionnaires.

21) Dans ses observations du 20 mai 2016, le PCTN a conclu à l’irrecevabilité des nouvelles conclusions de M. A______, subsidiairement à leur rejet.

Les conclusions nouvelles étaient tardives. La conclusion en réparation du dommage futur consécutif à la décision litigieuse relevait de la compétence des juridictions civiles. Le montant compensatoire d’annulation d’un permis de service public était de CHF 40'000.- alors que la taxe pour l’obtenir était de CHF 60'000.-. La date de restitution des plaques serait fixée selon la date à laquelle la décision deviendrait définitive et exécutoire.

22) Dans sa détermination du 18 juin 2016, M. A______ a conclu à l’annulation de la décision du PCTN, subsidiairement à la condamnation de ce dernier au remboursement de CHF 60'000.- et au paiement de CHF 168'000.-.

Le Conseil d’État avait déposé un nouveau projet de loi concernant les taxis. Selon cette nouvelle loi, il serait renoncé à la carte professionnelle de dirigeant d’entreprise ainsi qu’à l’autorisation d’exploiter une entreprise. Il n’y avait pas d’intérêt public à ce qu’un examen de dirigeant d’entreprise soit subi. Par ailleurs, le projet de loi ne reprenait pas le système de la taxe unique et les dispositions transitoires prévoyaient le paiement d’un montant compensatoire correspondant au montant effectivement payé, soit dans son cas CHF 60'000.-. La confirmation de la décision litigieuse irait à l’encontre du projet de loi élaboré par le Conseil d’État.

23) Le 9 novembre 2016, le PCTN a persisté dans ses conclusions.

La nouvelle loi et les dispositions transitoires n’étaient pas encore en vigueur et la date y relative demeurait incertaine. Le droit en vigueur devait être appliqué.

24) Le 8 décembre 2017 (recte : 2016), M. A______ a maintenu sa position.

La nouvelle loi entrerait en vigueur le 1^er juillet 2017. Le PCTN ne le laissait pas régulariser sa situation alors qu’il laissait les taxis Uber travailler illégalement dans l’attente de la nouvelle loi. La loi en vigueur avait en partie été invalidée par le Tribunal fédéral. Il doutait fort que des candidats soient intéressés à se voir attribuer ses plaques pour CHF 40'000.-, alors qu’à l’entrée de la nouvelle loi, cela serait gratuit.

25) Le 13 décembre 2016, la cause a été gardée à juger.

b. L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu’il invoque. L’objet du litige correspond objectivement à l’objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/56/2017 du 24 janvier 2017 consid. 2b). La contestation ne peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est prononcée ou aurait dû se prononcer. L’objet d’une procédure administrative ne peut donc pas s’étendre ou qualitativement se modifier au fil des instances, mais peut tout au plus se réduire dans la mesure où certains éléments de la décision attaquée ne sont plus contestés. Ainsi, si un recourant est libre de contester tout ou partie de la décision attaquée, il ne peut pas prendre, dans son mémoire de recours, des conclusions qui sortent du cadre des questions traitées dans la procédure antérieure (ATA/56/2017 précité consid. 2b ; ATA/907/2016 du 25 octobre 2016 consid. 2b). Par ailleurs, les conclusions prises postérieurement au dépôt de l’acte créant le lien d’instance, hors du délai de recours, sont irrecevables (ATA/706/2016 du 23 août 2016 consid. 4d et les références citées).

c. En l’espèce, dans son acte de recours, le recourant a, en relation avec la décision objet de la présente procédure, c’est-à-dire la décision du PCTN du 26 janvier 2015, simplement conclu à son annulation – soit à l’annulation de la révocation de l’autorisation d’exploiter un taxi de service public immatriculé GE  2______, du délai de dix jours imparti pour restituer ces plaques et de l’octroi d’un montant compensatoire de CHF 40'000.- –, ainsi qu’à la condamnation de l’État de Genève au paiement d’une indemnité valant participation équitable à ses honoraires d’avocat. Il a ainsi formulé ses conclusions en réparation de son manque à gagner – qui ne relèvent au surplus pas de la compétence de la chambre administrative (art. 7 al. 1 de la loi sur la responsabilité de l'État et des communes du 24 février 1989 - LREC - A 2 40) – ainsi qu’en remboursement de la totalité de la taxe unique de CHF 60'000.- pour la première fois dans le cadre de sa détermination du 5 mai 2016, soit après l’échéance du délai de recours. Ces conclusions sont dès lors tardives.

Les conclusions subsidiaires du recourant tendant à la condamnation de l’autorité intimée au remboursement de CHF 60'000.- et à la réparation de son manque à gagner de CHF 168'000.- seront par conséquent déclarées irrecevables.

3) Le litige porte ainsi uniquement sur la conformité au droit de la décision de l’autorité intimée du 26 janvier 2015 prononçant la révocation avec effet immédiat de l’autorisation du recourant d’exploiter un taxi de service public immatriculé GE 2______ – et donc du permis de service public lié –, lui ordonnant de restituer ses plaques d’immatriculation dans un délai de dix jours, sous peine d’amende, et constatant son droit de percevoir un montant compensatoire de CHF 40'000.-.

4) Le recourant affirme que l’autorité intimée ne pouvait pas révoquer son autorisation d’exploiter en tant qu’indépendant un taxi de service public immatriculé GE 2______.

a. L’exercice des transports de personnes au moyen de véhicules automobiles et par des entreprises de taxis et de limousine est soumis au respect des dispositions de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30). Le Conseil d’État est chargé d’édicter les dispositions d’exécution de cette loi (art. 49 LTaxis), ce qu’il a fait en adoptant les dispositions du règlement d’exécution de la LTaxis du 4 mai 2005 (RTaxis - H 1 30.01).

b. L’exploitation d’un service de transport de personnes est subordonnée à la délivrance préalable d’une autorisation d’exploiter un taxi de service privé en qualité d’indépendant (let. a), d’une autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant (let. b), d’une autorisation d’exploiter une entreprise de taxis de service public (let. c), d’une autorisation d’exploiter une centrale d’ordres de courses de taxis (let. d), d’une autorisation d’exploiter une limousine en qualité d’indépendant (let. e) ou d’une autorisation d’exploiter une entreprise de limousines (let. f ; art. 9 al. 1 LTaxis). Une même personne n’est pas habilitée à se voir délivrer plus d’une des autorisations visées à l’art. 9 al. 1 LTaxis, sauf en cas de cumul de l’autorisation d’exploiter un taxi de service public ou de service privé en qualité d’indépendant et l’autorisation d’exploiter une limousine (let. a), de l’autorisation d’exploiter une entreprise de taxis de service public et l’autorisation d’exploiter une entreprise de limousines (let. b), ou de l’autorisation d’exploiter une centrale d’ordres de courses de taxis et l’autorisation d’exploiter un taxi de service public ou de service privé ou une entreprise de taxis de service public (let. c ; art. 9 al. 2 LTaxis).

c. L’autorisation d’exploiter une entreprise de taxis de service public, comprenant deux ou plusieurs véhicules et un ou plusieurs employés ou chauffeurs indépendants, est strictement personnelle et intransmissible. Parmi les conditions de délivrance d’une telle autorisation à une personne physique ou à une personne morale figurent la détention de la carte professionnelle de dirigeant d’une entreprise par la personne physique ou la personne dirigeant effectivement une personne morale (art. 5 al. 2, 8 al. 1 et 12 al. 1 let. a LTaxis), ainsi que la délivrance d’un permis de service public pour chacun des véhicules de l’entreprise (art. 12 al. 1 let. b et 19 al. 3 LTaxis).

La carte professionnelle de dirigeant d’une entreprise, strictement personnelle et intransmissible, est délivrée par le DSE à une personne physique lorsqu’elle est au bénéfice d’une carte professionnelle de chauffeur de taxi ou de limousine, est solvable et a réussi les examens ayant pour but de vérifier la possession par les candidats des connaissances nécessaires au regard des buts poursuivis par la LTaxis (art. 8 al. 2 et 28 al. 1 LTaxis).

Le permis de service public est délivré au titulaire de l’autorisation d’exploiter et lui est lié, notamment en cas de suspension ou de retrait (art. 19 al. 4 et 21 al. 2 LTaxis).

d. Le DSE révoque les autorisations prévues par le deuxième chapitre de la LTaxis (art. 5 à 33), lorsque les conditions de leur délivrance ne sont plus remplies (art. 31 al. 1 LTaxis).

e. En l’espèce, l’autorité intimée a délivré, en 2009, une seconde autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant au recourant. Ce dernier a depuis lors été autorisé à exploiter, en qualité d’indépendant, deux taxis de service public, immatriculés GE 1______ et GE 2______, en dépit de l’art. 9 al. 2 LTaxis, dont il découle clairement qu’une telle situation est prohibée.

Il ressort toutefois du dossier que l’autorité intimée a procédé de la sorte afin de permettre au recourant de pouvoir exploiter deux taxis de service public en lui laissant l’opportunité de se mettre en conformité avec les conditions de délivrance d’une autorisation d’exploiter une entreprise de taxis de service public.

Or, le recourant a subi un échec définitif aux examens de dirigeant d’entreprise, de sorte qu’il ne pourra plus obtenir la carte professionnelle de dirigeant d’une entreprise, ni se voir délivrer une autorisation d’exploiter une entreprise de taxis de service public.

Dans ces circonstances, l’autorité intimée était fondée à rétablir une situation conforme au droit et à prononcer la révocation de l’autorisation d’exploiter du recourant relative aux plaques GE 2______ et donc du permis de service public lié auxdites plaques.

5) Le recourant affirme cependant que l’autorisation en cause lui aurait été délivrée sans être conditionnée à la réussite des examens de dirigeant d’entreprise dans un délai de cinq ans. Il invoque ainsi une violation du principe de la bonne foi.

a. Valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; 129 I 161 consid. 4 ; 129 II 361 consid. 7.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_18/2015 du 22 mai 2015 consid. 3 ; 2C_970/2014 du 24 avril 2015 consid. 3.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 568 p. 193).

b. Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 ; 131 II 627 consid. 6.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_151/2012 du 5 juillet 2012 consid. 4.2.1 ; 2C_1023/2011 du 10 mai 2012 consid. 5). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 2P.170/2004 du 14 octobre 2004 consid. 2.2.1 in RDAF 2005 I 71 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 569 s. p. 193). Le principe de la confiance est toutefois un élément à prendre en considération et non un facteur donnant en tant que tel naissance à un droit (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 569 p. 193 et les références citées). La protection de la bonne foi ne s’applique pas si l’intéressé connaissait l’inexactitude de l’indication ou aurait pu la connaître en consultant simplement les dispositions légales pertinentes (ATF 135 III 489 consid. 4.4 ; 134 I 199 consid. 1.3.1 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 568 s. p. 193 s).

c. Selon la jurisprudence, les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit avoir été émise à l’égard d’une personne déterminée. Il faut ensuite que l’autorité ait agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence, que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur ce renseignement pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas subi de changement depuis le moment où la promesse a été faite (ATA 141 V 530 consid. 6.2 ; ATA/17/2017 du 10 janvier 2017 consid. 9 et les références citées).

d. Le candidat qui a subi trois échecs à l’issue de trois sessions, y compris la série d’examens complémentaires, ne peut plus se réinscrire. Il en va de même du candidat qui n’a pas réussi l’ensemble des examens dans le délai de cinq ans dès sa première inscription (art. 41 al. 4 RTaxis).

e. En l’espèce, l’autorité intimée a clairement indiqué au recourant en 2009, avant la délivrance de la deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public, qu’il devait se présenter à la prochaine session d’examens de dirigeant d’entreprise. Il allait de soi que l’autorité intimée lui signifiait ainsi qu’il devait réussir lesdits examens pour pouvoir conserver cette autorisation, afin de se mettre en conformité avec la loi. La simple lecture de la LTaxis permet d’ailleurs aisément de comprendre que la réussite des examens de dirigeant d’entreprise est nécessaire pour obtenir la carte professionnelle de dirigeant d’une entreprise et ainsi remplir les conditions de délivrance d’une autorisation d’exploiter une entreprise de taxis de service public. Les allégations du recourant sur ce point frisent ainsi la mauvaise foi.

Par ailleurs, la problématique du délai de cinq ans à compter de la première inscription pour réussir les examens de dirigeant d’entreprise concerne la décision constatant l’échec définitif du recourant à ces examens et seulement indirectement la décision faisant l’objet de la présente cause. Or, la décision de la commission d’examen du 23 janvier 2015 a été confirmée par la chambre administrative, qui a écarté toute violation du principe de la bonne foi (ATA/20/2016 précité consid. 7) et est désormais entrée en force. Au surplus, le délai de réussite de cinq ans dès la première tentative découle directement du texte du RTaxis.

Au vu de ce qui précède, le recourant ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi pour remettre en cause la révocation litigieuse. Le grief sera écarté.

6) Le recourant indique que la carte professionnelle de dirigeant d’une entreprise et l’autorisation d’exploiter une entreprise de taxis de service public seront supprimés lors de l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les taxis et les voitures de transport avec chauffeur du 13 octobre 2016 (LTVTC - H 1 31), de sorte que la confirmation de la décision litigieuse irait à l’encontre de cette nouvelle loi.

a. Conformément aux principes généraux du droit intertemporel, lorsqu’un changement de droit intervient au cours d’une procédure administrative contentieuse ou non contentieuse, la question de savoir si le cas doit être tranché sous l’angle du nouveau ou de l’ancien droit se pose. En l’absence de dispositions transitoires, s’il s’agit de tirer les conséquences juridiques d’un événement passé constituant le fondement de la naissance d’un droit ou d’une obligation, le droit applicable est en principe celui en vigueur au moment dudit événement. Dès lors, en cas de changement de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur lors de la réalisation de l’état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (arrêt du Tribunal fédéral 2C_195/2016 du 26 septembre 2016 consid. 2.2.2 ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 403 ss).

b. Les entreprises de transport proposant des services de taxis ou de voitures de transport avec chauffeur, quelle que soit leur forme juridique, ont l'obligation de s'annoncer auprès de l'autorité cantonale compétente (art. 8 al. 1 LTVTC). Avec la LTVTC, il sera ainsi renoncé à la carte professionnelle de dirigeant d’une entreprise et à l’autorisation d’exploiter une entreprise au profit d’une simple obligation d’annonce pour les entreprises de transport proposant des services de taxis (projets de lois 11709 et 11710, exposé des motifs, p. 26 et 29).

Les voitures de taxis sont au bénéfice d'une autorisation d'usage accru du domaine public. Chaque autorisation correspond à une immatriculation (art. 10 al. 1 LTVTC).

Tout titulaire de la carte professionnelle de dirigeant d'entreprise au sens de la LTaxis qui, lors de l'entrée en vigueur de la LTVTC, exerce de manière effective sa profession à la tête d'une entreprise est réputé avoir rempli son obligation d'annonce au sens de l’art. 8 LTVTC (art. 44 LTVTC) Les titulaires de permis de service public au sens de la LTaxis se voient délivrer un nombre correspondant d'autorisations d'usage accru du domaine public au sens de la LTVTC, et conservent la titularité de leurs numéros d’immatriculation, pour autant qu'ils poursuivent leur activité de chauffeur de taxi, respectivement d'entreprise proposant un service de taxis (art. 46 al. 1 LTVTC).

c. En l’espèce, aucune question de droit intertemporel ou transitoire ne se pose. Il n’y a en effet pas eu de changement de droit en cours de procédure, puisque l’entrée en vigueur de la LTVTC n’est prévue que pour le 1^er juillet 2017. La demande du recourant a ainsi trait à l’application de la LTVTC avant son entrée en vigueur.

Or, rien ne permet à la chambre administrative, dont le pouvoir de cognition ne s’étend pas à l’opportunité (art. 61 al. 2 LPA), d’appliquer de manière anticipée une loi qui n’est pas encore entrée en vigueur.

Le grief sera par conséquent écarté et la révocation de l’autorisation d’exploiter et du permis de service public liés aux plaques GE 2______ confirmée.

7) Au vu de la confirmation de la révocation litigieuse, du fait que la somme de CHF 40'000.- correspond au montant minimal du montant compensatoire selon l’art. 21 al. 6 LTaxis et de l’irrecevabilité des conclusions du recourant en paiement d’un montant plus élevé, le montant compensatoire de CHF 40'000.- alloué par l’autorité intimée sera également confirmé.

8) Dans ces circonstances, la décision du PCTN est conforme au droit et le recours de M. A______, entièrement mal fondé, sera rejeté.

9) Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 800.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA). Il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 25 février 2015 par Monsieur A______ contre la décision du service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir du 26 janvier 2015 ;

met à la charge de Monsieur A______ un émolument de CHF 800.- ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Monsieur A______, ainsi qu'au service de police du commerce et de lutte contre le travail au noir.

Siégeants : M. Thélin, président, Mme Payot Zen-Ruffinen, M. Pagan, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.