Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Madame A______ a été engagée en qualité d'ingénieure informatique à la direction des systèmes d'information et de communication de la Ville de Genève (ci-après : la ville) le 1^er janvier 2010, en tant qu'auxiliaire. Le 25 janvier 2012, le Conseil administratif de la ville (ci-après : le Conseil administratif) l'a nommée employée, avec effet rétroactif au 1^er janvier 2011.

2. Le 10 septembre 2014, le Conseil administratif a ouvert une enquête administrative à l'encontre de Mme A______, en raison d'éléments susceptibles, s'ils étaient avérés, de constituer une violation grave des devoirs généraux d'un employé susceptible d'entraîner une sanction disciplinaire et fonder un licenciement. Ils avaient trait, d'une part, à des informations erronées données au sujet de ses diplômes et à des propos inadéquats envers sa hiérarchie et ses collègues, et, d'autre part, à la présence de failles de sécurité dans le système informatique et à des comportements non conformes à la déontologie professionnelle. Les deux enquêteurs désignés étaient des juristes du service juridique de la ville.

3. Le 11 mai 2015, les enquêteurs ont rendu leur rapport.

Ils avaient tenu quatre audiences de comparution personnelle et procédé à l'audition de quatre témoins. Tout au long de la procédure, Mme A______ avait été assistée par une secrétaire syndicale.

Au terme de l'enquête, il apparaissait que Mme A______ semblait disposer des compétences techniques requises pour son poste. Elle avait adopté à plusieurs reprises un comportement inapproprié envers certains collègues et son supérieur hiérarchique, manqué de vigilance et de contrôle pour des plateformes informatiques avec toutefois une responsabilité partagée avec son supérieur hiérarchique, omis de signaler un conflit d'intérêts dans le cadre de l'élaboration du cahier des charge d'un appel d'offres et introduit manuellement, avec toutefois la participation de son supérieur hiérarchique, des heures en sa faveur dans le système de décompte horaire, apparemment pour compenser du travail effectué pendant un congé maternité.

4. Le 13 mai 2015, le Conseil administratif a transmis le rapport susmentionné à Mme A______ en lui impartissant un délai au 1^er juin 2015 pour transmettre ses observations et solliciter une audition par une délégation dudit conseil.

5. Le 29 mai 2015, Mme A______ a adressé ses observations au sujet du rapport susmentionné au maire de la ville et au directeur général de la ville.

Elles ont été reçues le 1^er juin 2015 par l'administration centrale, respectivement la direction générale.

6. Les 23 juin et 22 juillet 2015, Mme A______, accompagnée de la secrétaire syndicale, a eu des entretiens avec le directeur général. Ces séances ont été fixées par échange de courriels sans mention d'objet ou d'ordre du jour et n'ont pas donné lieu à l'établissement d'un procès-verbal ou d'un compte rendu écrit. Elles ont porté sur les suites envisageables au rapport d'enquête.

7. Le 29 juillet 2015, le Conseil administratif a résilié l'engagement de Mme A______ avec effet au 30 novembre 2015 pour motif fondé.

Après avoir pris en considération ses arguments, en relevant que l'intéressée avait adressé ses observations dans le délai imparti sans solliciter d'audition, il constatait que les faits établis par le rapport d'enquête ne permettaient pas de bonne foi, la continuation des rapports de service, le lien de confiance étant définitivement rompu. Elle était libérée de son obligation de travailler jusqu'au terme du délai de congé. La décision était exécutoire nonobstant recours.

8. Par acte du 14 septembre 2015, Mme A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision susmentionnée, concluant à son annulation et à ce qu'elle soit réintégrée au sein de l'administration municipale. En cas de refus de la ville, cette dernière devait être condamnée à lui verser une indemnité équivalant à vingt-quatre mois de son dernier salaire.

Elle contestait son licenciement pour les raisons qu'elle avait exposées dans ses observations du 29 mai 2015. Elle sollicitait pour le surplus l'autorisation de compléter son recours après avoir constitué un avocat si la ville maintenait sa décision nonobstant le grief essentiel qu'elle invoquait à ce stade, à savoir la violation de son droit d'être entendue pas une délégation du Conseil administratif.

Elle avait en effet demandé cette audition dans le courrier accompagnant ses observations du 29 mai 2015. Après réception de la décision de licenciement, elle avait écrit le 12 août 2015 à la maire pour lui faire part de cela, comme du fait qu'elle avait réitéré cette requête lors de l'entretien qu'elle avait eu avec le directeur général le 23 juin 2015, et réitéré sa requête en demandant dans l'intervalle le retrait de la décision de licenciement. Elle n'avait pas reçu de réponse mais avait eu un nouvel entretien informel le 7 septembre 2015 avec ce dernier, qui n'avait pas compétence pour revenir sur la décision litigieuse, de sorte qu'elle lui avait indiqué persister dans sa demande d'audition par une délégation du Conseil administratif.

9. Le 14 septembre 2015 également, le Conseil administratif a répondu au courrier de Mme A______ du 12 août 2015. L'intéressée avait été reçue par le directeur général sur délégation du Conseil administratif, bien qu'elle n'ait pas sollicité expressément son audition dans ses observations du 29 mai 2015. Elle avait eu l'occasion de s'exprimer oralement ou par écrit dans le cadre de la procédure. Dès lors, il n'entrerait pas en matière sur sa demande de retrait de décision.

10. Le 28 septembre 2015, la secrétaire syndicale s'est étonnée du contenu du courrier précité. Le 29 mai 2015, Mme A______ avait demandé à être entendue par une délégation du Conseil administratif, seule instance compétente pour décider d'un licenciement. Il s'agissait d'un droit prévu par le statut du personnel de la ville de Genève du 29 juin 2010 (ci-après : le statut - LC 21 151.30) qui ne pouvait être remplacé par une rencontre informelle avec le directeur général, sauf à instaurer un changement de pratique par une interprétation insoutenable vidant le statut de son contenu.

11. Le 7 octobre 2015, le Conseil administratif a répondu à la secrétaire syndicale. Soucieux de mettre pleinement en œuvre les dispositions statutaires consacrant le droit d'être entendu des membres du personnel de l'administration municipale, le Conseil administratif avait toujours donné suite à une demande d'audition par une délégation. Il n'y avait eu aucun changement de pratique à cet égard. Encore fallait-il qu'une audition ait été sollicitée, ce qui n'avait pas été le cas dans le dossier de Mme A______, dont les observations du 29 mai 2015 ne contenaient ni lettre d'accompagnement, ni demande d'audition par une délégation du Conseil administratif.

12. Le 15 octobre 2015, la ville s'est déterminée sur la violation du droit d'être entendue invoquée par Mme A______.

Il n'y avait eu aucune violation de ce droit. L'intéressée n'avait pas adressé de demande d'audition par une délégation du Conseil administratif dans ses observations du 29 mai 2015, auxquelles n’était pas joint de courrier de couverture. Cela était attesté par le fait que les deux exemplaires, traités par deux services, portaient le timbre de réception sur la première page, ce qui n'aurait pas été le cas s'ils avaient été des annexes à des lettres.

On pouvait se demander si la copie du courrier du 29 mai 2015 produit par Mme A______ n’avait pas été établie après coup.

Bien qu’elle n’ait pas demandé d’audition, elle avait néanmoins été reçue à deux reprises par le directeur général, sur délégation du Conseil administratif, avant que ce dernier ne statue. Dépendant directement du Conseil administratif et exerçant son autorité sur l’ensemble du personnel de la ville, il remplissait les conditions relatives à la constitution de ladite délégation.

13. Le 22 octobre 2015, le juge délégué a tenu une audience de comparution des parties.

a. Mme A______ a indiqué que le courrier du 29 mai 2015 avait été préparé par la secrétaire syndicale qui le lui avait adressé par messagerie électronique. Elle l’avait imprimé avant de le joindre à ses observations. Elle ne pensait pas avoir pu oublier de mettre le courrier dans les enveloppes contenant les observations car pour elle, il était important d’être entendue par une délégation du Conseil administratif. Lors de l’entretien qu’elle avait eu avec le directeur général le 22 juillet 2015, elle avait expressément indiqué être dans l’attente de son audition par une délégation du Conseil administratif, comme demandé dans son courrier. Le directeur général n’avait pas réagi. Lors de cet entretien, elle était accompagnée par la secrétaire syndicale.

b. La représentante de la ville a indiqué qu’il n’était pas exclu qu’un courrier se perde au moment de sa réception. Toutefois, dans le cas particulier, il s’agissait de deux courriers réceptionnés par deux personnes différentes dans deux services distincts concernant le même objet, de sorte qu’il était difficilement concevable que les deux exemplaires se soient perdus. Dans une procédure de résiliation des rapports de service, le Conseil administratif entendait toujours les personnes qui le souhaitaient. Il le faisait via une délégation qui ne comprenait pas nécessairement un conseiller administratif. Elle pouvait par exemple être composée du directeur général et du directeur général adjoint.

14. Le 4 novembre 2015, le juge délégué a tenu une audience d’enquêtes et de comparution personnelle des parties.

a. Entendue en qualité de témoin, la secrétaire syndicale a déclaré avoir eu l’occasion d’assister et de conseiller Mme A______ dans le cadre du litige l’opposant à la ville jusqu’au 22 octobre 2015 avant l’audience devant la chambre administrative. Ce jour-là, elle avait « passé le témoin » à l’avocat qui s’était constitué.

Elle avait accompagné Mme A______ à chaque étape de l’enquête administrative. À l’issue de celle-ci, elle avait reçu le rapport des enquêteurs et avait travaillé avec l’intéressée à l’élaboration des observations après enquêtes, ce qui avait donné lieu à beaucoup d’échanges par courriel, téléphone ou rencontres. Elles avaient décidé d’adresser des observations au maire et au directeur général, représentants de l’employeur. Elle était l’auteure du courrier de couverture qui devait accompagner les observations. Elle avait volontairement mentionné dans cette lettre la demande d’audition par une délégation du Conseil administratif et non dans les observations car elles ne constituaient pas un commentaire de l’enquête administrative. Elle n’était pas présente lorsque Mme A______ avait mis sous pli les observations.

La demande d’audition par une délégation du Conseil administratif impliquait pour elle la présence d’un ou plusieurs conseillers administratifs, surtout s’agissant d’un licenciement. Elle avait en parallèle un autre cas de collaborateur ayant sollicité une telle audition. Il avait été reçu par la maire et une autre personne.

Elle avait accompagné Mme A______ lors des entretiens avec le directeur général intervenus après que les observations aient été envoyées. Le premier avait eu lieu vers mi-juin 2015. Mme A______ avait été contactée par la secrétaire du directeur général pour en fixer la date mais n’avait pu savoir quel en serait l’objet. Lors de cet entretien, leur interlocuteur avait évoqué les derniers éléments des observations et parlé d’un éventuel arrangement qui pouvait prendre la forme d’une démission avec délai de résiliation allongé. L’éventualité d’un licenciement était implicite et elle estimait que Mme A______ comprenait l’enjeu. Elles avaient demandé à réfléchir. Les trois s’étaient rencontrés à nouveau en juillet 2015. Mme A______ avait indiqué qu’elle ne démissionnerait pas mais n’était pas opposée à une autre forme d’arrangement. Le directeur général lui avait demandé de se tenir disponible pour venir chercher un courrier à la fin du mois. Mme A______ avait relevé et répété qu’elle devait encore être entendue par le maire ou un conseiller administratif, sans qu’elle puisse maintenant préciser auquel de ces termes l’intéressée avait eu recours. Elle-même avait également indiqué que Mme A______ devait encore être entendue par le Conseil administratif. Le directeur général n’avait pas réagi.

b. Le directeur général a déclaré qu’il avait eu l’occasion d’entendre Mme A______ après que le Conseil administratif ait pris connaissance des observations du 29 mai 2015. Il souhaitait en effet obtenir quelques éclaircissements et lui-même voulait avoir des explications sur l’une des phrases finales de la détermination de l’intéressée où il était question d’un accord sur la base d’un consentement mutuel. C’était dans ce contexte qu’il avait été délégué pour entendre Mme A______. Lors de ce premier entretien, elle avait résumé ses observations et il lui avait demandé si la phrase précitée signifiait qu’elle était ouverte à un arrangement. Il avait évoqué le fait qu’il arrivait que la personne concernée remette sa démission, la ville se montrant alors souple sur le délai de résiliation. Mme A______ avait répondu que ce n’était pas à cela qu’elle pensait mais était néanmoins prête à réfléchir et avait proposé de se revoir ultérieurement. La secrétaire syndicale était présente mais était peu intervenue.

Lors du second entretien, qui avait été plus court, Mme A______, accompagnée de la secrétaire syndicale, avait indiqué qu’elle n’entrait pas en matière sur un arrangement ou une démission, estimant que sa cause était juste. Il avait demandé à Mme A______ de se tenir disponible pour venir, cas échéant, chercher le courrier de licenciement du Conseil administratif si celui-ci prenait cette décision, car il souhaitait le lui remettre en mains propres. À l’issue de l’entretien, il avait fait rapport au Conseil administratif qui en avait discuté à sa séance suivante et avait décidé de maintenir le licenciement.

Lors de second entretien mais peut-être aussi lors du premier, tant Mme A______ que la secrétaire syndicale avaient évoqué la question de l’audition de l’intéressée par un membre du Conseil administratif, lui-même n’ayant pas la compétence de licencier. Il n’avait effectivement pas cette compétence mais un conseiller administratif seul non plus et comme haut fonctionnaire de la ville, il avait une délégation permanente pour recevoir les gens. Dans le cadre de celle-ci, il lui arrivait souvent d’entendre des personnes demandant à être entendue par une délégation du Conseil administratif dans le cadre d’une procédure de licenciement.

c. À l’issue de l’audience, le juge délégué a imparti un délai au 17 novembre 2015 pour se déterminer sur la seule question du respect du droit d’être entendu de Mme A______ suite à sa demande d’audition par une délégation du Conseil administratif, après quoi un arrêt serait rendu à ce sujet.

15. Le 17 novembre 2015, les parties ont transmis leurs observations.

a. Mme A______ a persisté dans ses conclusions. Dans la mesure où le directeur général avait confirmé que l’audition par une délégation du Conseil administratif avait été évoquée lors de leurs entretiens, il n’était plus nécessaire d’instruire plus avant la question de la réception de la lettre du 29 mai 2015. Seule demeurait la question de la portée de la disposition du statut prévoyant le droit pour une personne licenciée de demander son audition par une délégation du Conseil administratif. Elle ne pouvait se comprendre que comme le droit à une audition par un délégation formée d’un ou plusieurs membres de cette autorité qui avait un place centrale dans le mécanisme réglementaire prévu pour les membres du personnel municipal. Elle offrait en effet la possibilité à l’autorité chargée de statuer de rencontrer et d’entendre sans intermédiaire la personne dont le licenciement était envisagé.

b. La ville a persisté dans ses conclusions et son argumentation. Le statut ne prévoyait pas de composition particulière pour la délégation, de sorte qu’elle pouvait ne comprendre qu’une seule personne. En outre, le Conseil administratif avait la faculté de déléguer son pouvoir de représentation. Dans le cas d’une demande d’audition dans le cadre d’une procédure de licenciement, le droit d’être entendu était respecté si le ou les délégataires faisaient partie de la haute hiérarchie administrative, ce qui avait été le cas en l’espèce. Mme A______ avait pu exercer largement son droit d’être entendue tout au long de la procédure.

16. Sur quoi, après transmission des observations précitées, la cause a été gardée à juger sur partie.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a et art. 63 al. 1 let. b de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2. a. Le pouvoir d’examen de la chambre administrative est limité à la violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (art. 61 al. let. a LPA). Sauf exception prévue par la loi, la chambre de céans ne peut pas revoir l’opportunité de la décision litigieuse (art. 61 al. 2 LPA).