Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Implenia Suisse SA (ci-après : Implenia) est une société active notamment dans le domaine de la construction. Elle exploite, selon elle depuis plus de cinquante ans, des corps-morts et des barges destinées à des travaux lacustres, lesquelles sont amarrées sur le lac, à l'aval de la Pointe-à-la-Bise, sur la parcelle n° 8'346 de la commune de Collonge-Bellerive.

2) Dans le cadre d'un processus qui a impliqué différentes décisions de justice, le département de l'urbanisme, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : DT ou le département), a ordonné à Implenia, en 2013, de déposer une demande d'autorisation de construire pour l'installation de ces barges à leur emplacement actuel.

Bien que contestant le bien-fondé de cette obligation, Implenia a donné suite à cette injonction en déposant le 31 janvier 2017 une requête en autorisation de construire pour trois amarrages forains provisoires B328, B332 et B336, enregistrée sous n° A 110'028. Les barges avaient une surface respective de 204 m², 178 m² et 144 m², pour un poids respectif de 70 tonnes, 62 t et 49 t. Le projet consistait à amarrer dorénavant les trois barges dans le fond du lac par des vis d'ancrage, leur emplacement n'étant pas modifié.

3) a. La direction des autorisations de construire (ci-après : DAC) a préavisé favorablement le projet, à l'instar du service des monuments et sites, de la commune de Collonge-Bellerive, de la commission consultative de la diversité biologique (ci-après : CCDB), soit pour elle sa sous-commission de la flore, les constructions visées n'ayant pas d'impact significatif sur la végétation lacustre.

b. Le 18 mai 2017, la direction générale de l'agriculture et de la nature
(ci-après : DGAN) a préavisé défavorablement le projet. Celui-ci visait à pérenniser l'implantation des barges à proximité immédiate de la réserve naturelle de la Pointe-à-la-Bise, dans la zone II de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance nationale n° 118, « Rive gauche du Petit-Lac » telle que définie par l'Ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale du 21 janvier 1991
(OROEM - RS 922.32), comprenant une concentration d'oiseaux hivernants et des plates-formes de nidification pour la sterne pierregarin. Il contrevenait ainsi aux objectifs de la loi sur la protection générale des rives du lac, de l'OROEM et de la réglementation cantonale sur les réserves naturelles. De plus, cette implantation n'était pas conforme à la planification lacustre de 2014, celle-ci prévoyant de regrouper toutes les barges industrielles sur les sites du Vengeron et de la Belotte.

Après avoir réitéré ce préavis négatif le 6 juillet 2017, la DGAN a finalement délivré un préavis favorable sous condition le 13 juillet 2017. Le projet visait à mettre en conformité l'implantation de trois corps-morts pour barges industrielles. Ceux-ci étaient situés à cet emplacement depuis de très nombreuses années. Compte tenu du projet de regroupement des barges industrielles sur les sites du Vengeron et de la Belotte, l'emplacement actuel ne pouvait être pérenne compte tenu de sa situation au sein d'une réserve fédérale pour oiseaux d'eau. Implenia devrait assurer le déplacement des corps-morts et des barges immédiatement dès que l'un ou l'autre des deux sites précités le permettrait.

4) Par décision DD 110'028 du 25 juillet 2018, le département a délivré l'autorisation requise.

Le même jour, la direction générale de l'eau, devenue depuis l'office cantonal de l'eau (ci-après : OCEau) a délivré à Implenia une autorisation spéciale LCR 17-965 en vertu de la loi fédérale sur la pêche.

5) a. Monsieur et Madame Francis et Magali WAHL (ci-après : les époux WAHL), propriétaires de la parcelle 871 de la commune de Cologny, ainsi que l'Ermitage de la Boucle SA (ci-après : l'Ermitage), propriétaire des parcelles n^os 5'708 et 5'811 de la commune de Collonge-Bellerive, ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) à l'encontre de la décision DD 110'028, en concluant à son annulation. Leur recours a été enregistré sous numéro de procédure A/3130/2018.

b. Pro Natura Genève (ci-après : Pro Natura) a recouru auprès du TAPI contre la décision DD 110'028 ainsi que contre l'autorisation spéciale LCR 17-965 du 25 juillet 2018, concluant à leur annulation conjointe. Son recours a été enregistré sous numéro de procédure A/3168/2018.

6) Par jugement du 2 juillet 2019, le TAPI a joint les procédures A/3130/2018 et A/3168/2018 sous la première référence.

Il a déclaré irrecevable le recours interjeté conjointement par les époux WAHL et par l'Ermitage, admis le recours interjeté par Pro Natura, annulé la décision DD 110'028 du 25 juillet 2018 et l'autorisation spéciale LCR 17-965 du 25 juillet 2018 et renvoyé le dossier au DT afin qu'il complète son instruction au sens des considérants.

L'ensemble des griefs des époux WAHL et de l'Ermitage étaient irrecevables et la qualité pour recourir des précités devait leur être déniée.

En principe, les installations litigieuses devaient trouver place en dehors de la zone II de protection OROEM, comme la DGAN avait d'ailleurs persisté à l'indiquer. Seul le fait qu'une solution d'amarrage différente pourrait être trouvée à terme au port du Vengeron permettait, selon la DGAN, d'accepter provisoirement la présence des barges à leur emplacement actuel. Il n'était pas exclu, en application du principe de la proportionnalité, de se fonder de manière pragmatique d'une part sur le fait qu'aucun dommage avéré n'avait été jusqu'ici causé par les barges durant de longues années, bien qu'un risque d'accident subsiste toujours, et d'autre part sur le fait qu'elles seraient déplacées d'ici quelques années. Toutefois, pour que le raisonnement tenu sur cette base par le département et par Implenia soit pleinement valide, il faudrait qu'ils aient démontré, ou du moins rendu suffisamment vraisemblable, que le déplacement des barges à quelques dizaines de mètres en aval, toujours sur la même parcelle, ne permettrait plus de leur assurer la protection dont elles bénéficiaient actuellement ou que ce déplacement engendrerait des contraintes ou des coûts disproportionnés. Il était nécessaire de pouvoir procéder à une pesée soigneuse des intérêts en présence découlant de l'art. 73 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) selon lequel la Confédération et les cantons oeuvrent à l'établissement d'un équilibre durable entre la nature, en particulier sa capacité de renouvellement, et son utilisation par l'être humain.

7) Par acte du 9 septembre 2019, Implenia a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre ce jugement. Elle a conclu à son annulation.

La décision était finale. En tous les cas, la décision de renvoi lui causait un dommage irréparable puisqu'elle la plaçait dans une situation irrégulière car démunie de l'autorisation de construire requise pour régulariser sa situation. Par ailleurs, le TAPI avait tranché la question de la validité de l'autorisation. La décision ne laissait plus aucune marge de manoeuvre au DT.

Le dossier d'autorisation de construire était complet. Le TAPI aurait dû confirmer l'autorisation querellée. La question de déplacer les installations litigieuses sur quelques dizaines de mètres était une question d'opportunité dont le contrôle lui échappait. L'annulation de l'autorisation de construire sans une solution de repli l'obligerait à démonter les installations, ce qui serait coûteux, risqué et compliqué, eu égard au fait que le déplacement des bateaux à un emplacement définitif au Port du Vengeron dans les cinq années à venir était d'ores et déjà programmé.

8) Le DT se rapportait à justice quant à la recevabilité du recours. Pour le surplus, il concluait à son admission. Il avait consulté l'ensemble des instances pertinentes. Il ne saurait lui être reproché un défaut d'instruction. Les installations litigieuses seraient déplacées sitôt le Port du Vengeron achevé. Contrairement à ce qu'avait retenu le TAPI, le département n'avait aucunement à examiner si un emplacement en dehors de la zone II OROEM aurait été pertinent.

9) Pro Natura a conclu à l'irrecevabilité du recours. La décision était incidente et Implenia ne subissait aucun préjudice irréparable à la suite du jugement querellé. Si, certes, les embarcations industrielles étaient amarrées depuis au moins 1975 à l'abri des intempéries sur le site de la Belote, à plusieurs centaines de mètres en aval de la Pointe-à-la-Bise, il ne s'agissait pas du seul site qui permettait à l'heure actuelle de mettre des barges industrielles à l'abri des intempéries. Elle développait pour le surplus ses arguments au fond.

10) Les époux WAHL ainsi que l'Ermitage ont relevé que c'était à tort que le TAPI leur avait dénié la qualité de partie. La légitimation pour agir devait leur être reconnue. Ils développaient des arguments au fond.

11) Dans sa réplique, Implenia a persisté à considérer le jugement du TAPI comme une décision finale. Elle sollicitait l'audition de témoins afin d'établir que le site de la Pointe-à-la-Bise était le seul en mesure d'abriter ses plateformes et, partant, que l'annulation de l'autorisation de construire litigieuse l'obligerait à les démonter d'une part, et peut-être à suspendre ses activités faute d'emplacement alternatif d'autre part. Les mesures d'instruction étaient d'autant plus justifiées qu'elles permettraient de combler la prétendue lacune d'instruction du département. La décision était finale dès lors que l'autorité ne disposait plus d'une liberté d'appréciation notable puisqu'il lui revenait d'autoriser un autre projet que celui pour lequel Implenia avait requis une autorisation. Or, il n'existait aucune autre solution de repli pour ses barges. Elle développait pour le surplus ses arguments au fond.

12) Une audience d'enquêtes, fixée au 16 mars 2020 par le juge précédemment délégué, annulée en raison de la pandémie, s'est tenue le 14 septembre 2020.

Messieurs Bertrand VON ARX, directeur du service de la biodiversité de l'OCAN, Olivier KAUFFMANN, garde-port cantonal, Cédric POCHELON, ingénieur en environnement et président du groupe ornithologique du bassin genevois, et Frank PIDOUX, chef du secteur de la renaturation des cours d'eau et responsable du projet du Port du Vengeron, ont été entendus en qualité de témoins.

Le contenu de leurs déclarations sera repris en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

13) Les parties ont eu l'occasion de faire des observations après enquêtes. Elles ont persisté dans leurs conclusions.

a. Implenia a relevé qu'il n'existait aucune urgence particulière à déplacer les barges litigieuses, pour lesquelles aucun emplacement alternatif n'existait actuellement. Elle persistait dans sa demande d'audition de Monsieur Alain BERRUT, responsable dans l'entreprise de la section travaux hydrauliques. Elle sollicitait qu'un rapport soit rendu par l'entreprise Hydrique Ingénieurs ou tout autre expert quant à l'existence d'un site alternatif à l'emplacement de la Pointe-à-la-Bise ainsi que la possibilité d'un déplacement des barges.

b. Le DT a persisté dans ses conclusions. Si la chambre de céans devait considérer que le préavis de la commission des monuments, de la nature et des sites (ci-après : CMNS) manquait, il ne se justifierait pas de rejeter le recours, une telle pièce pouvant être requise en cours de procédure sans que l'affaire soit renvoyée pour compléter l'instruction.

c. Pro Natura a persisté dans ses conclusions à l'instar de M. WAHL et l'Ermitage.

d. Pour le surplus, les arguments des parties seront repris en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

14) Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté devant la juridiction compétente, le recours est recevable sous cet aspect (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).

2) Le jugement attaqué constitue une décision de renvoi de la cause à l'autorité intimée pour reprise de l'instruction et nouvelle décision sur la base d'un dossier complet.

a. Le délai de recours est de trente jours s'il s'agit d'une décision finale ou d'une décision en matière de compétence (let. a) et dix jours s'il s'agit d'une autre décision (let. b ; art. 62 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Les délais en jours fixés par la loi ou par l'autorité ne courent pas du 15 juillet au 15 août inclusivement (art. 63 al. 1 let. b LPA).

Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 1^ère phr. LPA).