Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______, fonctionnaire de l'État de Genève, occupe, depuis le 1^er mai 1985, la fonction de comptable auprès de l'office cantonal de l'emploi (ci-après : OCE), rattaché au département de la sécurité, de l'emploi et de la santé (ci-après : le département).

2) Le 12 février 2019, M. A______ a été reçu par le directeur général de l'OCE (ci-après : le directeur général) pour un entretien au sujet de sa consommation d'alcool pendant ses pauses. Ses collègues s'étonnaient de le voir consommer régulièrement une bouteille de vin à midi avec l'un de ses collègues à la terrasse d'un restaurant situé en face du bâtiment de l'OCE. Il lui a alors été expliqué que la consommation d'une bouteille de vin à deux, accompagnée d'un « pousse-café » à l'occasion, posait des problèmes au regard de l'aptitude au travail et de l'exemplarité attendue d'un membre de la fonction publique.

3) Le matin du 3 mai 2019, dans le cadre d'une mission de contrôle externe, M. A______ s'est rendu avec l'un de ses collègues, Monsieur B______, dans les locaux d'un prestataire de service à Gland.

4) Le 6 mai 2019, M. A______ a remis à la directrice administrative et financière de l'OCE (ci-après : la directrice administrative) une note de frais, comprenant une facture de l'hôtel-restaurant « C______ » à Gland du 3 mai 2019 sur laquelle figurait pour seules indications manuscrites « repas et boissons,
CHF 111.20 ».

5) Par courriel du 23 mai 2019, une responsable des ressources humaines
(ci-après : RH) de l'OCE a résumé au directeur général la teneur d'un échange qu'elle avait eu le jour même avec MM. A______, B______ et D______. À la demande de la directrice administrative, elle s'était déplacée auprès d'eux pour obtenir des informations complémentaires sur des quittances qui avaient été remises pour remboursement, soit le détail de leur repas. Quand elle s'était adressée à M. A______, elle avait senti qu'il dégageait une odeur d'alcool. Ce dernier s'était étonné de sa requête et lui avait répondu ne pas avoir de quittance plus détaillée. Lorsqu'elle avait précisé que cette requête émanait du directeur général, il lui avait répondu « qu'est-ce qu'il veut ce con » et avait indiqué qu'il se renseignerait sur les procédures en vigueur auprès de l'office du personnel de l'État (ci-après : OPE).

6) Par courriel du 24 mai 2019, la directrice administrative a demandé à M. A______ de lui remettre l'original de son justificatif détaillé du déjeuner du 3 mai 2019.

7) Le 24 mai 2019 également, la directrice administrative a convoqué
M. A______ à un entretien de service en présence du directeur général de l'OCE notamment fixé au 7 juin 2019 afin de l'entendre au sujet des propos injurieux qu'il avait tenus le 23 mai 2019 devant témoins envers le directeur général ainsi que concernant la note de frais qu'il avait remise le 6 mai 2019, son comportement pouvant mener au prononcé d'une sanction disciplinaire.

8) Le 27 mai 2019, M. A______ a répondu à la directrice administrative que, comme indiqué à la responsable RH qui lui en avait parlé, il ne disposait pas d'un autre document que celui transmis.

9) Selon le procès-verbal de l'entretien de service du 7 juin 2019,
M. A______ a confirmé avoir consommé de l'alcool lors du déjeuner du 3 mai 2019, estimant sa consommation équivalente à 5 dl, ce qu'il a indiqué n'être ni sérieux ni acceptable. Il a par ailleurs relevé qu'il « [connaissait] sa consommation d'alcool et ne [manifestait] aucune conséquence de l'addiction (mains qui tremblent, etc) ». Il avait été étonné de la requête de la responsable RH car la note de frais dont il était question lui avait déjà été remboursée. Il réfutait en revanche les propos qu'on lui prêtait, à savoir d'avoir parlé de façon inappropriée du directeur général.

À l'issue de l'entretien, M. A______ a été informé qu'en relation avec ces faits, son employeur envisageait de prononcer une sanction disciplinaire à son encontre, de sorte qu'un délai lui était imparti pour se déterminer.

10) Dans ses observations du 17 juin 2019, M. A______ a précisé que, lors du contrôle externe du 3 mai 2019, n'ayant pas trouvé de restaurant bon marché à Gland, ils avaient choisi l'hôtel-restaurant « C______ », lequel était « excellent mais plutôt cher ». M. B______ et lui avaient commandé un pot de vin rouge de 5 dl qu'ils s'étaient partagé. Le contrôle externe en présence des prestataires avait eu lieu uniquement le matin dans leurs locaux. Après le repas, ils avaient trié les documents dont ils avaient obtenu copie et préparé le rapport final d'audit.
M. B______ lui avait également fourni différentes explications. Ils avaient pu faire cela dans le restaurant car il y avait beaucoup de place et ils étaient « au calme ». Après avoir terminé, ils avaient pris le chemin du retour, ce qui avait duré un certain temps dès lors que la circulation était peu fluide. Ayant pris son véhicule privé, il avait ramené M. B______ et était arrivé à son propre domicile vers 16h30. Ils n'avaient pas donné une mauvaise image de l'administration dans leur cadre professionnel et il n'y avait aucun fait avéré constituant un manquement aux devoirs du personnel.

Était joint un extrait de la carte des mets de l'hôtel-restaurant « C______ ».

11) Le 27 juin 2019, M. B______ a également été entendu dans le cadre d'un entretien de service. À cette occasion, il a notamment confirmé qu'une facture n'indiquant que le montant de l'addition avait été sollicitée auprès du restaurant, et ce pour des raisons « d'image personnelle », notamment de son collègue, qui avait déjà été reçu par le directeur général pour une consommation d'alcool lors du repas de midi.

12) Par décision du 19 juillet 2019, la direction de l'OCE a infligé à
M. A______ un blâme.

Les explications de l'intéressé ne permettaient pas de justifier les faits qui lui étaient reprochés puisqu'il était établi que lors d'un déplacement professionnel, il avait consommé de l'alcool, alors qu'il devait également travailler l'après-midi. Si l'on ne pouvait que s'étonner qu'il ne soit pas rentré au bureau après le contrôle auprès du prestataire pour vérifier les documents et rédiger son rapport, il était plus surprenant encore qu'il ait effectué ces tâches dans un lieu public, faisant fi de toutes les règles relatives à la protection des données. S'agissant des insultes à l'encontre du directeur général, un témoignage écrit en faisait clairement état.

13) Le 26 juillet 2019, M. A______ a interjeté recours auprès du conseiller d'État en charge du département (ci-après : le conseiller d'État) contre cette décision, concluant à son annulation. Il concluait préalablement à ce que soient versées au dossier de la procédure la communication écrite de la responsable RH se rapportant à la prétendue insulte à l'encontre du directeur général ainsi que toutes les autres pièces pertinentes.

Son collègue et lui avaient terminé la visite chez le prestataire vers
12h30-12h45. Au vu de l'heure, ils avaient pris la décision de manger à Gland plutôt qu'à Genève. Compte tenu du trafic chargé sur l'axe Lausanne-Genève et le manque de places gratuites en ville de Genève, il n'était pas envisageable de rentrer au bureau, avant d'aller déjeuner. Il avait accompli le travail demandé et rien ne lui interdisait, au vu des circonstances, de l'exécuter hors de son bureau.

L'alcool qu'il avait consommé ne l'avait pas été dans un cadre professionnel, puisqu'il était en pause déjeuner. Il ne représentait alors pas l'État de Genève et sa qualité de fonctionnaire n'était pas reconnaissable par un quelconque uniforme ou insigne étatique. À aucun moment son comportement n'était devenu inconvenant et sa consommation de deux verres de vin, soit la moitié d'un pot de 5dl, n'était pas de nature à affecter son travail.

Son collègue et lui avaient certes effectué des tâches dans un restaurant. Leur activité avait cependant débuté après leur repas, vers 14h00, alors que la salle de restaurant n'accueillait plus de clients et que le service était terminé. La table qu'ils occupaient se situait par ailleurs à l'extrémité d'une grande salle, de sorte que les documents n'étaient pas à la vue de tiers. Personne n'avait eu accès à des données confidentielles, et personne ne le prétendait d'ailleurs. Le traitement du dossier dans le restaurant n'avait ainsi jamais porté atteinte à la confidentialité des données.

Il contestait enfin avoir parlé de manière inappropriée du directeur général. Lors de la conversation qui avait eu lieu dans son bureau, le nom du directeur général n'avait d'ailleurs jamais été prononcé. La responsable RH pouvait l'avoir mal compris. Aucune enquête approfondie n'avait été menée, à commencer par l'audition des deux autres collègues alors présents.

Ainsi, les faits qui lui étaient reprochés, qui n'étaient soit pas avérés, soit ne contrevenaient à aucune disposition légale, ne justifiaient aucunement un blâme. D'une part, son comportement n'avait jamais entravé le bon fonctionnement du département. Il avait toujours effectué ses tâches à la satisfaction de son employeur. D'autre part, si une faute devait lui être imputée, elle n'atteignait pas l'intensité justifiant un blâme. Il n'avait jamais fait l'objet d'une quelconque sanction. La direction de l'OCE avait ainsi excédé son pouvoir d'appréciation et violé les principes de proportionnalité, d'égalité de traitement et d'interdiction de l'arbitraire en rendant la décision litigieuse.

14) Le 4 septembre 2019, le Conseiller d'État a transmis à M. A______ les pièces sollicitées.

15) Le 12 septembre 2019, M. A______ a indiqué qu'il persistait dans les conclusions prises dans son recours, les pièces transmises n'étant pas de nature à modifier sa position. Le courriel de la responsable RH ne faisait que retranscrire sa propre version des faits et ne constituait pas une preuve de la prétendue insulte prononcée. Il regrettait cette situation dès lors qu'il vouait du respect au directeur général et n'aurait jamais tenu de tels propos.

16) Le 6 novembre 2019, M. A______ a été convoqué à un entretien par le directeur général en raison du fait qu'il avait été vu, le 7 octobre 2019, en train de boire une bouteille de vin avec un collègue lors de la pause déjeuner.

À la question de savoir s'il rencontrait des problèmes avec l'alcool, l'intéressé a répondu par la négative.

17) Par décision du 21 novembre 2019, le conseiller d'État a rejeté le recours de M. A______.

Le « code 2 » qu'il avait introduit le 3 mai 2019 comptabilisait les heures effectives de travail en dehors du bureau, mais ne consistait pas en un forfait de huit heures. L'intéressé aurait ainsi dû revenir sur son lieu de travail à la fin du contrôle chez le prestataire ou poursuivre son activité normale durant l'après-midi, ce d'autant plus que le trajet entre Gland et Genève ne durait qu'une trentaine de minutes, ce qui lui laissait le temps de prendre sa pause de midi. Dès lors qu'il avait indiqué être toute la journée en visite chez un prestataire pour effectuer un contrôle, il allait de soi que la pause de midi faisait partie intégrante de la journée de travail. Il avait modifié sa version des faits s'agissant de la quantité d'alcool consommée dans ses observations complémentaires. Or, selon la jurisprudence constante en la matière, seules ses déclarations de la première heure devaient être retenues. La consommation de 5 dl de vin permettait de douter du fait qu'il était en état de mener à bien ses tâches après le repas. Le fait qu'il ait sciemment demandé un justificatif n'indiquant pas le détail de ce qu'il avait consommé, afin de se faire rembourser, démontrait sans équivoque qu'il voulait occulter la quantité d'alcool qu'il avait bue. Il avait également volontairement trompé son employeur puisqu'il ne lui était pas possible de déterminer à quoi correspondait la somme demandée. Seuls les frais effectifs de repas pouvaient être remboursés ; il ne s'agissait pas d'un forfait de CHF 35.-, raison pour laquelle le détail devait être indiqué.

Malgré ses affirmations, il était impossible de vérifier qu'aucune donnée confidentielle n'ait été à la vue de tiers. Il était manifeste que son activité professionnelle, qui consistait à recueillir et à analyser des données financières de prestataires, ne pouvait être réalisée dans un lieu public, même en admettant qu'il n'y avait que peu de clients dans l'établissement. Il n'était pas admissible qu'il ait choisi de rester dans le restaurant plutôt que de revenir sur son lieu de travail.

Le résumé de la responsable RH était par ailleurs sans équivoque concernant les propos qu'il avait tenus à l'encontre du directeur général.

En toute connaissance de cause, il avait trompé son employeur en produisant une note de frais non détaillée pour, d'une part, masquer sa consommation d'alcool incompatible avec les devoirs de sa fonction et par là même son manque d'exemplarité et, d'autre part, obtenir un remboursement auquel il n'était pas possible de savoir s'il y avait droit. Il avait effectué son activité dans un lieu public au risque de compromettre les règles de la confidentialité et de protection des données. Enfin, il avait tenu des propos grossiers à l'encontre du directeur général. Un tel comportement était de nature à ébranler le lien de confiance avec son employeur. Même en tenant compte de son engagement au travail, les faits en cause constituaient une violation grave de l'obligation de respecter l'intérêt de l'État, d'entretenir des relations dignes et correctes avec ses supérieurs, de remplir ses devoirs de fonction consciencieusement et avec diligence et de respecter son horaire de travail. Les motifs invoqués par sa hiérarchie pour lui infliger un blâme étaient ainsi justifiés.

18) Par acte du 6 janvier 2020, M. A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision précitée, en concluant, préalablement à son audition ainsi qu'à celles de MM. B______ et D______, principalement à l'annulation des décisions des 19 juillet et 21 novembre 2019 ainsi qu'à ce que l'État de Genève soit condamné en tous les « frais et dépens ».

Reprenant ses précédents arguments, il a indiqué qu'il n'avait jamais eu l'occasion de se prononcer sur la manière dont il avait comptabilisé ses heures de travail du 3 mai 2019, ni sur la prétendue tromperie envers son employeur, pas plus que sur le fait d'avoir prétendument demandé sciemment un justificatif non détaillé, ces reproches étant intervenus pour la première fois dans la décision du 21 novembre 2019. Il devait ainsi pouvoir se prononcer sur ces points, de manière que la violation de son droit d'être entendu soit réparée. Le fait qu'il n'ait pas regagné son bureau pour terminer sa journée n'avait pas eu pour conséquence qu'il n'ait pas respecté son horaire de travail, dès lors qu'il avait réalisé la tâche qu'on exigeait de lui, effectuant le nombre d'heures d'une journée habituelle de travail. Il n'avait dès lors pas contrevenu à la disposition réglementaire prévoyant que les fonctionnaires devaient respecter leur horaire de travail. Aucune disposition ne lui interdisait de terminer sa journée de travail à l'extérieur, dès lors qu'une large part de ses heures de travail avait déjà été accomplie à l'extérieur et que les circonstances rendaient un retour au bureau compliqué. Les huit heures comptabilisées sous le « code 2 » correspondaient au nombre d'heures qu'il avait effectivement effectué hors du bureau ce jour-là. Il ne pouvait par ailleurs être considéré que la pause de midi faisait partie intégrante de sa journée de travail, de sorte qu'il n'avait pas consommé d'alcool durant ses heures de travail. Au demeurant, il ne représentait pas l'État de Genève à ce moment-là et sa qualité de fonctionnaire n'était pas reconnaissable. Il était malvenu de douter de la véracité des précisions qu'il avait apportées à la suite de son entretien de service. S'il avait voulu cacher sa consommation d'alcool, il aurait pu le faire dès lors que le justificatif ne contenait pas le détail de ses consommations. Le forfait de
CHF 35.- lui avait été remboursé le 9 mai 2019, ce qui démontrait que le détail n'était pas nécessaire pour le traitement administratif de ces frais. Le montant maximal remboursé avait été atteint indépendamment de toute consommation d'alcool. Si le département estimait qu'il avait un problème d'alcool, il avait tout le loisir de le soumettre à un examen médical, ce qu'il n'avait pas fait. Rien ne permettait dès lors de conclure que son état de santé ne lui permettait pas de remplir les devoirs de sa fonction, aucun reproche sur l'accomplissement de ses tâches professionnelles ne lui ayant jamais été fait.

Il a par ailleurs repris ses explications quant au fait que le traitement d'un dossier dans le restaurant n'avait jamais porté atteinte à la confidentialité des données et qu'il n'avait pas parlé en des termes inappropriés du directeur général. Le fait que les témoins présents lors des propos litigieux qu'il aurait tenus n'aient pas été interrogés relevait d'un manquement au devoir d'enquête et violait son droit d'être entendu. Il devait dès lors être procédé aux auditions des deux témoins.

Rien ne permettait de conclure qu'il avait commis une faute, de sorte que le blâme infligé était contraire au droit. En tout état de cause, si une faute devait être retenue, elle n'atteignait pas une gravité telle que le blâme serait justifié. Après plus de trente ans d'activité à la satisfaction de son employeur, il n'avait jamais fait l'objet d'un avertissement. La décision litigieuse ne respectait ainsi pas le principe de proportionnalité.

19) Le 20 février 2020, le département a conclu au rejet du recours.

Même si les directives internes n'interdisaient pas de manière absolue la consommation d'alcool, la quantité que M. A______ avait reconnu avoir consommée s'avérait excessive. La quantité d'alcool consommée régulièrement par celui-ci affectait sans nul doute son état de santé. Dans le cadre d'une mission externe, il allait de soi que le repas de midi faisait partie de la journée de travail, ce d'autant qu'il était censé retourner dans les locaux du prestataire après le déjeuner, bien qu'il ait préféré travailler dans le restaurant. Le fait de consommer de l'alcool était manifestement incompatible avec l'exercice de ses fonctions et nuisait à l'image de l'administration puisque ses interlocuteurs pouvaient constater une haleine alcoolisée. Il n'avait par ailleurs pas tenu compte des recommandations visant à restreindre sa consommation d'alcool qui lui avaient faites en février 2019. Le fait que la note de frais ait été payée à concurrence du maximum de CHF 35.- ne permettait pas d'en conclure que le détail n'était pas nécessaire. Le recourant semblait occulter volontairement les trois entretiens de service dont il avait fait l'objet entre 2009 et 2010 en raison de l'insuffisance de ses prestations.

20) a. Lors de l'audience de comparution personnelle des parties et d'enquêtes du 17 juin 2020, M. B______ a indiqué que, le 3 mai 2019, le recourant et lui étaient arrivés au siège du prestataire externe vers 9h30. La rencontre s'était achevée à l'heure du déjeuner. Après le repas, il avait répondu à plusieurs questions du recourant puis ils avaient rédigé le brouillon d'un petit rapport. Ils étaient partis du restaurant un peu après 15h, mais étaient restés bloqués dans les bouchons, de sorte que le recourant ne l'avait déposé chez lui que vers 16h15-16h30. Au restaurant, ils avaient commandé « un pot de rouge », une bouteille d'eau et un café à la fin du repas. Ledit restaurant était composé d'une très grande salle. Il n'y avait pas beaucoup de monde, seulement deux ou trois tables occupées par des personnes âgées. Il n'avait pas remarqué de problème d'alcool au travail chez le recourant. S'agissant de la venue de la responsable RH le 23 mai 2019 dans le bureau qu'il partageait alors avec MM. A______ et D______, il souhaitait préciser qu'il entendait très mal de l'oreille droite et qu'il avait un écouteur dans la gauche. Lorsqu'elle s'était retrouvée devant lui, il avait enlevé son écouteur. Cette dernière lui avait demandé s'il avait le détail des notes de frais, ce à quoi il avait répondu par la négative. Il avait alors remis son écouteur et n'avait plus rien entendu, en particulier pas le recourant dire quelque chose au sujet du directeur général.

b. M. D______ a indiqué, s'agissant de la venue de la responsable RH le
23 mai 2019 dans le bureau qu'il partageait alors avec MM B______ et A______, que celle-ci leur avait demandé des justificatifs pour les notes de frais qu'ils avaient déposées. Il en avait lui-même déposé une concernant un autre contrôle externe. Ils avaient tous trois répondu qu'ils n'avaient pas d'autres justificatifs que ceux déposés. Elle leur avait alors demandé à plusieurs reprises d'appeler le restaurant afin qu'il leur envoie une facture détaillée avec tout ce qu'ils avaient consommé. Il avait trouvé cette demande étrange. Elle avait par ailleurs eu un échange un peu vif avec le recourant qui avait déclaré ne jamais avoir procédé comme cela auparavant. Lorsqu'elle lui avait précisé que la demande émanait de la direction, le recourant avait dit « vous êtes des malades ». En revanche, il n'avait pas dit « qu'est-ce qu'il veut ce con ». Le ton était monté entre les deux et la responsable RH était repartie, apparemment un peu choquée. Le recourant n'avait selon lui aucun problème d'alcool. Il estimait que sa consommation était modérée lorsqu'ils allaient ensemble au restaurant. Ils mangeaient presque tous les jours ensemble, et très souvent à la cafétéria laquelle ne servait pas d'alcool.

21) Dans sa réplique du 29 juillet 2020, le recourant a persisté dans les conclusions et termes de son recours.

Le fait qu'il n'ait pas pu s'exprimer sur les faits reprochés en lien avec l'enregistrement des heures travaillées le 3 mai 2019, ce motif ayant été invoqué pour la première fois dans la décision du 21 novembre 2019, devait entraîner l'annulation de la décision litigieuse pour violation du droit d'être entendu.

Les autres faits reprochés n'étaient soit pas établis soit ne violaient aucune disposition légale. M. B______ avait confirmé qu'ils s'étaient partagé un pot de rouge, soit 5dl de vin, ce qui ne constituait pas une quantité d'alcool déraisonnable. Il n'était au demeurant pas établi la quantité de vin que chaque convive avait consommé. Le MIOPE n'interdisait au demeurant pas, dans l'absolu, la consommation d'alcool, de sorte qu'il n'avait contrevenu à aucune disposition. Ses supposés problèmes d'alcool avaient par ailleurs été infirmés par ses deux collègues. Le témoignage de M. B______ confirmait par ailleurs qu'aucune information n'avait été à la vue ou à l'ouïe de tiers, de sorte que la confidentialité des données avait été respectée. L'insulte qu'il avait prétendument prononcée au sujet du directeur général n'avait pas été confirmée par les témoins.

22) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le présent litige a trait à la conformité au droit de la décision prononçant un blâme à l'encontre du recourant.

3) À teneur de l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a) ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). Les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l'espèce.

4) Dans un grief de nature formelle qu'il convient d'examiner en premier lieu, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu au motif qu'il n'aurait pas pu s'exprimer sur les faits reprochés en lien avec l'enregistrement des heures travaillées le 3 mai 2019 avant que ne soit prononcé le blâme du 3 juin 2019, ce motif ayant été invoqué pour la première fois dans la décision du
21 novembre 2019.