Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur Éric JACQUET
représenté par Me Clarence Peter, avocat

contre

COMMISSION FONCIÈRE AGRICOLE

7. Par lettre de ses conseils du 10 mars 2015, M. JACQUET a, « afin d’être fixé de façon certaine sur ses droits », sollicité de la CFA « la confirmation du fait que, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, la décision de constatation de non assujettissement rendue par [ladite autorité était] inconditionnelle et, partant définitivement acquise, ayant notamment pour conséquence que les immeubles [des parcelles n^os 10'031 et 10'040 étaient] définitivement exclus du champ d’application de la [loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11)] et [pouvaient] dès lors être aliénés sans restrictions quant à la personne de l’acquéreur et au prix d’acquisition (ATF 132 III 515, ch. 3 5.2) ».

8. Par décision du 21 avril 2015, notifiée le 7 mai 2015, la CFA a, en réponse à la requête de M. JACQUET du 10 mars 2015, constaté que les parcelles n^os 10'031 et 10'040 de la commune de Satigny n’avaient pas perdu leur vocation agricole et qu’elles n’avaient été soustraites à la LDFR que pour la durée de leur affectation à la production d’arbres d’ornement, et a transmis sa décision au RF, l’émolument étant fixé à CHF 600.-.

En référence à la décision de ladite autorité du 3 mai 1994, ces parcelles n’avaient pas perdu leur vocation agricole et pouvaient en tout temps être réaffectées à l’agriculture s’il était mis fin à la production d’arbres d’ornement. La même pratique avait été adoptée pour les gravières, avec référence à un arrêt du Tribunal fédéral, publié sous ATF 128 III 229, qui prévoyait que les gravières étaient soustraites à la LDFR pour la durée de leur exploitation.

9. Par acte expédié le 5 juin 2015 au greffe de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), M. JACQUET a formé recours contre cette décision, concluant à son annulation et, cela fait, principalement au prononcé du non-assujettissement définitif et sans condition à la LDFR des parcelles n^os 10'031 et 10'040 de la commune de Satigny et à ce que le RF en soit informé, subsidiairement au renvoi de la cause à la CFA pour nouvelle décision, susceptible de recours, dans le sens des considérants, l’intimée devant être condamnée au paiement de tous les frais et dépens de première et seconde instances, y compris une équitable indemnité de procédure valant participation aux honoraires d’avocat.

Il ne ressortait pas de l’énumération des compétences de la CFA que cette autorité pouvait soumettre son autorisation à condition. Les parcelles en cause, qui n’étaient plus objectivement exploitables à titre agricole, étaient devenues inaptes à l’agriculture, et la chambre administrative devait constater qu’elles n’étaient plus soumises à la LDFR.

Sa nouvelle décision ayant été prise au détriment du recourant par rapport à sa décision initiale du 3 mai 1994, l’intimée aurait dû, préalablement à son prononcé, indiquer les motifs qui pouvaient justifier une aggravation et lui impartir un délai pour s’exprimer. En ne le faisant pas, elle avait violé son droit d’être entendu et l’interdiction de la réformation in pejus.

Enfin, la jurisprudence citée dans la décision querellée et relative aux gravières n’était pas pertinente en l’espèce.

10. Dans sa réponse du 11 août 2015, la CFA a conclu au déboutement de
M. JACQUET de toutes ses conclusions.

Elle n’avait pas violé le droit d’être entendu de celui-ci, lequel lui avait demandé une « clarification » de sa décision du 3 mai 1994 et non une nouvelle décision, et il n’y avait pas de reformatio in pejus.

11. Par lettre du 15 septembre 2015, M. JACQUET a persisté dans ses conclusions, sans formuler d’observations complémentaires.

12. Par courrier du 1^er octobre 2015, la chambre administrative a informé les parties de ce que la cause était gardée à juger.

13. Pour le reste, les arguments des parties seront repris, en tant que de besoin, dans la partie en droit ci-après.

b. Selon le Tribunal fédéral, l’immeuble agricole au sens de l’art. 6 al. 1 LDFR est celui qui, par sa situation et sa composition, peut être exploité sous cette forme. Concrètement, toutes les surfaces qui ne sont pas boisées et qui disposent d'une couche de terre suffisante pour la végétation se prêtent à un usage agricole. La caractéristique de l'aptitude est donc d'abord d'ordre objectif (ATF 139 III 327 consid. 2.1, et les références citées).

La volonté de prendre en compte la situation particulière qui se présente en cas d'usage non agricole durable de bien-fonds objectivement susceptibles d'être affectés à l'agriculture et situés en zone agricole ressort du Message du 19 octobre 1988 à l'appui des projets de la LDFR et de la loi fédérale sur la révision partielle du CC et du CO (ci-après : le Message). Ainsi, ce message relève que « la caractéristique de l'aptitude est d'abord d'ordre objectif, mais l'on doit cependant aussi tenir compte de l'utilisation effective durant de longues années »
(FF 1988 III 917 ch. 221.3 ad art. 6 ; ATF 139 III 327 consid. 2.2). À l’instar de la doctrine, la jurisprudence du Tribunal fédéral et des autorités cantonales a également mis en œuvre ce tempérament de la règle de l'appréciation objective, notamment la jurisprudence genevoise « constante » (ATA/189/2012 du 3 avril 2012 ; ATA/564/2003 du 23 juillet 2003 ; ATF 139 III 327 consid. 2.2). Destinée à éviter des conséquences choquantes, cette prise en compte de l'affectation subjective d'un immeuble peut ainsi aboutir à soustraire au régime de la LDFR, entre autres éléments, un parc attenant à une villa et qui, situé en zone agricole, se prêterait aussi, sur la base de critères purement objectifs, à un usage agricole ou horticole. Dans la mesure où le but de la loi n'est nullement de faire de tels
bien-fonds des immeubles agricoles, il est jugé raisonnable de les soustraire à ce régime (ATF 139 III 327 consid. 2.2, et les références citées).

Une telle exception à l'application de la loi sur le droit foncier rural doit, par principe, être limitée à des situations singulières ; elle ne saurait conduire à vider de sens la règle en la contournant. La composante subjective, qui doit dès lors être prise en compte, ne peut ainsi revêtir qu'une portée subsidiaire. Dès lors qu'elle est de nature à faire perdre au terrain sa nature agricole, elle ne peut être déterminante qu'à des conditions strictes, qui sont au nombre de trois. Premièrement, le Message précise que l'usage non agricole doit durer depuis de longues années
(FF 1988 III 917 ch. 221.3), sans pour autant en préciser la durée. La jurisprudence du Tribunal fédéral a confirmé ce principe, qui doit être appliqué de façon stricte afin d'éviter tout comportement abusif. En effet, un usage non agricole ayant persisté suffisamment longtemps permet d'éviter toute tentative de contournement de la loi par une politique du fait accompli. Il n'y a, toutefois, pas lieu de fixer cette durée de manière abstraite, dans la mesure où les circonstances nécessitent de laisser une certaine marge d'appréciation aux autorités ; elle ne saurait toutefois être inférieure à quelques dizaines d'années. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé insuffisant un usage non agricole d'une dizaine d'années – par exemple, le seul fait qu’un hangar n'a pas été affecté à des fins agricoles depuis plus de vingt ans (plus précisément vingt-cinq ans) est insuffisant pour juger de son inaptitude à l'agriculture au sens de l'art. 6 LDFR (arrêt du Tribunal fédéral 5A.2/2007 du 15 juin 2007). Deuxièmement, il faut que l'usage agricole ne soit pas non plus envisageable pour l'avenir. L'approche doit, cependant, être concrète et une telle possibilité doit reposer sur des éléments objectifs autres que la seule nature agricole du sol. À défaut, les parcs en question relèveraient toujours du champ d'application de la LDFR. Le long usage non agricole passé permet d'ailleurs souvent de présumer, à défaut d'éléments nouveaux, qu'il en sera de même pour l'avenir. Ainsi suffit-il qu'un tel usage non agricole futur soit seulement vraisemblable. Troisièmement, les installations qui ont été érigées sur le terrain doivent l'avoir été de manière légale, que ce soit par le biais d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss LAT, ou encore qu'elles aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi, respectivement lorsque l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT). Le Tribunal fédéral a, ainsi, refusé de soustraire du champ d'application de la LDFR un immeuble situé en zone agricole et partiellement goudronné, affecté à des fins d'entreposage par une société de travaux publics, au motif que « le propriétaire a lui-même créé ou, comme en l'espèce, a laissé s'établir une situation de fait qui ne correspond pas à la destination de son terrain et qui est incompatible avec la législation applicable en matière d'aménagement du territoire » (ATF 139 III 327 consid. 3, et les références citées).

c. Concernant l’art. 7 al. 1 LDFR, normalement une entreprise agricole comprend une maison d’habitation, qui en constitue une partie intégrante (Eduard HOFER, in Christoph BANDLI et autres, Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998, n. 25 s. ad
art. 7 LDFR).

d. Par son art. 6 al. 1, la LDFR se rattache à l'art. 16 al. 1 let. a LAT, selon lequel les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice ; la notion de terrain qui se prête à l'exploitation agricole ou horticole ou qui est approprié à un usage agricole ou horticole doit être comprise de la même manière dans l'application de l'une et l'autre loi (ATF 132 III 515 consid. 3.2).

À l’instar de l’agriculture, l’horticulture productrice – la notion figurant aux art. 16 al. 1 let. a LAT, 3 al. 2 de la loi fédérale sur l'agriculture du 29 avril 1998 (Agr - RS 910.1) et 7 al. 2 LDFR étant la même – est une activité basée sur la culture de végétaux. Les exploitations pratiquant l’horticulture productrice sont des exploitations dans lesquelles on sème, plante et fait croître des végétaux. L’horticulture productrice est à distinguer des entreprises actives dans les secteurs de transformation, de vente et de services en rapport avec l’horticulture (Office fédéral du développement territorial [ARE], Nouveau droit de l’aménagement du territoire, Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire et recommandations pour la mise en œuvre, 2001, p. 28 ; Yves DONZALLAZ, Traité de droit agraire suisse : droit public et droit privé, tome 2, 2006, n. 2085). Il s’agit d’une culture intensive du sol, pour des produits qui ne sont pas utilisés comme denrées alimentaires ou matières premières (Eduard HOFER, in Christoph BANDLI et autres, Le droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998, n. 64 s. ad art. 7 LDFR).

On peut par exemple mentionner les exploitations de fleurs en pot, les exploitations de fleurs coupées, les pépinières, les exploitations d’arbustes et d’arbrisseaux, les exploitations de plantes aromatiques et médicinales, les exploitations de productions hors-sol et diverses combinaisons de ces types d’exploitation (Yves DONZALLAZ, op. cit., n. 2088).

e. Dans le cas cité par l’intimée et afférent à l’exploitation d’une gravière (extraction de gravier et de sable), activité industrielle empêchant un usage agricole tant que dure l’exploitation, le Tribunal fédéral a considéré que, bien que l’immeuble soit en principe assujetti à la LDFR, il doit être soustrait au champ d’application de cette loi pendant la durée – temporaire – de l’autorisation d’exploiter des ressources du sol (ATF 128 III 229 consid. 3b et 3c =
JdT 2003 I 123 ; aussi Eduard HOFER, op. cit., n. 15 ad art. 6 LDFR).

6. a. En l’espèce, d’après le recourant dans son recours, ses parcelles n^os 10'031 et 10'040 ont été utilisées pour un usage non agricole durant des dizaines d’années, l’usage non agricole futur de celles-ci a été rendu vraisemblable – utilisation des parcelles pour des pépinières, des bureaux (dont l’agrandissement est projeté) et une habitation pour le chef de pépinière –, enfin, les installations érigées sur ces terrains l’ont été de manière légale. Lesdites parcelles sont donc devenues inaptes à l’agriculture et la chambre de céans doit constater qu’elles ne sont plus soumises à la LDFR.

Selon l’intimée dans sa réponse, les parcelles de l’intéressé sont utilisées pour un usage horticole depuis 1960, l’usage horticole futur est rendu vraisemblable, enfin, les installations et bâtiments destinés à l’exploitation de la pépinière ont été érigés de manière légale, conformément à l’art. 24 LAT. Lesdites parcelles sont ainsi assujetties à la LDFR, de sorte qu’elles ont toujours leur vocation agricole, voire horticole, et qu’en fait, la demande de désassujettissement du 7 avril 1994 aurait dû être purement et simplement rejetée. Si, en 1994, la CFA avait accepté de désassujettir ces parcelles tant qu’elles seraient affectées à la production d’arbres d’ornement, c’était pour permettre aux hoirs d’obtenir un crédit de CHF 2'000'000.-, garanti par une cédule hypothécaire de même montant grevant collectivement lesdites parcelles, afin d’investir dans la production d’arbres d’ornement de grand prix. À défaut, les hoirs n’auraient pu emprunter qu’à concurrence de la charge maximale. En est découlée la décision du 3 mai 1994, rendue juste après l’entrée en vigueur, le 1^er janvier 1994, de la LDFR. Le recourant, qui avait participé à la procédure de 1994, en tant que partie, était bien conscient de cela.

b. Cela étant, les hoirs, dont faisait partie le recourant, n’ont pas contesté la décision de la CFA du 3 mai 1994, dont la décision querellée n’a fait, comme vu plus haut, que préciser le sens. L’intéressé ne fait pas non plus valoir que la décision initiale du 3 mai 1994 serait nulle.

Par ailleurs, il ressort des allégations de l’intéressé et du dossier, notamment de la procédure d’autorisation de démolir et reconstruire initiée en 2008, que non seulement les parties des parcelles n^os 10'031 et 10'040 sur lesquelles sont plantées les plantations, mais aussi les bureaux et l’habitation servent à l’exploitation de la pépinière, laquelle constitue en règle générale, selon les considérants émis plus haut, un usage horticole et une entreprise d’horticulture productrice.

Le recourant n’a pas allégué des circonstances qui se seraient modifiées dans une mesure notable depuis la première décision, du 3 mai 1994, au sens de l’art. 48 al. 1 let. b LPA. En particulier, la procédure d’autorisation de démolir et reconstruire initiée en 2008, qui prévoyait un bâtiment servant à accueillir les bureaux nécessaires à l’extension de la pépinière, n’a pas remis en cause l’usage en principe horticole des deux parcelles.

Enfin, indépendamment de la question de savoir si la solution prévue par les décisions de la CFA des 3 mai 1994 et 21 avril 2015 consacre un usage horticole ou un usage non horticole qui pourrait le cas échéant, après une longue période, conduire à soustraire les deux parcelles au régime de la LDFR – question qui peut demeurer en l’état indécise –, l’écoulement du temps depuis 1994 – environ
vingt-deux ans – est en tout état de cause insuffisant pour justifier le cas échéant un tel désassujettissement. Rien ne démontre que les deux parcelles en cause n’avaient pas un usage agricole ou horticole avant 1994, la décision du
3 mai 1994 ayant été fondée sur les circonstances valant à l’époque où elle a été rendue – et non avant cette dernière –, notamment le souhait des hoirs de créer une cédule hypothécaire de CHF 2'000'000.-.

c. Vu ce qui précède, l’intimée n’a pas excédé ou abusé de son pouvoir d’appréciation en rendant la décision querellée, laquelle est donc conforme au droit.

7. Le recours sera rejeté.

Vu cette issue du litige, un émolument de CHF 1'500.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 5 juin 2015 par Monsieur Éric JACQUET contre la décision de la commission foncière agricole du 21 avril 2015 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 1'500.- à la charge de Monsieur Éric JACQUET ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Clarence Peter, avocat du recourant, à la commission foncière agricole, ainsi qu’à l'office fédéral de la justice.

Siégeants : M. Thélin, président, M. Dumartheray, Mme Payot Zen-Ruffinen,
M. Pagan, juges, Mme Steiner Schmid, juge suppléante.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.