Décisions | Tribunal administratif de première instance

dans la cause

A______ SA, représentée par Me Mauro POGGIA, avocat, avec élection de domicile

contre

VILLE DE GENÈVE, CONSEIL ADMINISTRATIF

B______

7.             Constitue ainsi une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l’intéressé, l’astreignant à faire, à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d’une autre manière obligatoire ses rapports avec l’État (arrêt du Tribunal fédéral 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 et l’arrêt cité ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure genevoise, 2017, p. 18 n. 66).

8.             En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (arrêts du Tribunal fédéral 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 et l’arrêt cité ; 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; ATA/743/2021 du 13 juillet 2021 consid. b ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, p. 279 ss n. 783 ss ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd., 2020, p. 199 n. 874 ss ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3e éd., 2011, p. 179 ss n. 2.1.2.1 ss et 245 n. 2.2.3.3). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu’elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l’adoption d’une mesure plus restrictive à l’égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l’avertissement ne possèdent pas un tel caractère, ils ne sont pas sujets à recours (ATA/505/2021 du 11 mai 2021 consid. 4a ; ATA/1308/2018 du 5 décembre 2018 consid. 8c et les arrêts cités ; Alfred KÖLZ/Isabelle HÄNER/Martin BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3e éd., 2013, p. 309 s. ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 180 n. 2.1.2.1).

9.             Toute décision administrative au sens de l’art. 4 LPA doit avoir un fondement de droit public. Il ne peut en effet y avoir décision que s’il y a application, au travers de celle-ci, de normes de droit public (Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 314 n. 857). De nature unilatérale, une décision se réfère à la loi dont elle reproduit le contenu normatif de la règle (Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 285 n. 798). Une décision tend à modifier une situation juridique préexistante. Il ne suffit pas que l’acte visé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu’acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l’administré par la volonté de l’autorité, mais sur la base et conformément à la loi (ATA/29/2023 du 17 janvier 2023 consid. 3b et l’arrêt cité ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit., p. 320 n. 876).

10.         Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 phr. 1 LPA). Elles sont notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit (art. 46 al. 2 phr. 1 LPA). Elles peuvent être notifiées par voie électronique aux parties qui ont expressément accepté cette forme de communication (art. 46 al. 2 phr. 2 LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).

11.         Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 précité consid. 2.1 et les références citées).

Sur ce dernier point, on ajoutera qu'à l'inverse, ce n'est pas parce qu'un acte adressé par l'autorité à l'administré porte le titre de décision qu'il en constitue nécessairement une. En tout état, seules ses caractéristiques matérielles, telles qu'elles ont été rappelées plus haut, peuvent lui conférer cette qualité au sens de l'art. 4 al. 1 LPA, tandis que l'absence de l'une ou l'autre de ces caractéristiques prive l'acte en question de cette qualité, nonobstant sa désignation formelle en tant que décision.

12.         En l'occurrence, l'autorité intimée relève en substance que l'acte litigieux est intervenu suite à une demande de renseignement de la recourante concernant la mise en œuvre de l'art. 9 du règlement relatif aux plans d'utilisation du sol de la Ville de C______ du 20 février 2007 (RPUS - LC 21 211) au regard de modifications proposées par la recourante pour l'aménagement de l'arcade. Par conséquent, l'acte litigieux serait simplement un avis exprimé par le Conseil administratif, qui ne saurait se substituer à une autorisation de construire délivrée en bonne et due forme par le département du territoire, étant rappelé au surplus que l'acte litigieux est intervenu alors que le litige relatif au refus d'autorisation de construire notifié par APA 1______ était toujours pendant devant le Tribunal fédéral. L'autorité intimée souligne par ailleurs qu'une dérogation au sens de l'art. 14 RPUS ne peut s'inscrire que dans le cadre de plans d'affectation ou en matière d'autorisation de construire, mais non pas en tant qu'acte autonome.

La recourante s'oppose à cette argumentation en considérant que, par l'acte litigieux, l'autorité communale à fait application du RPUS et a ainsi rendu un acte de souveraineté unilatérale fondé sur le droit public, visant un cas individuel et concret et réglant un rapport de droit de manière contraignante et obligatoire. La recourante en veut pour preuve que si l'autorité intimée s'était prononcée favorablement, sa décision aurait servi de base au dépôt d'une demande d'autorisation complémentaire modifiant la requête qui avait précédemment fait l'objet d'un refus.

13.         Selon sa systématique, le RPUS est constitué de dispositions générales (Titre I) relatives à son but et à son champ d'application, à certaines définitions, à des méthodes de calcul et aux secteurs du territoire de la Ville de C______ auxquels s'applique ce règlement. Son Titre II concerne les règles matérielles déployées par ce règlement. Enfin, son Titre III, intitulé « Dispositions finales » n'est constitué que des art. 14 (Dérogations) et 15 (Entrée en vigueur).

14.         Dans l'ensemble des dispositions du RPUS, seul l'art. 14 évoque une compétence de prendre des décisions. Cette disposition prévoit que le Conseil d’Etat ou le Département du territoire peuvent exceptionnellement, avec l’accord du Conseil municipal dans le cadre de plans d’affectation, ou du Conseil administratif en matière d’autorisation de construire, déroger aux dispositions du présent règlement lorsqu’une utilisation plus judicieuse du sol ou des bâtiments l’exige impérieusement (al. 1). L’octroi d’une dérogation au sens de l’alinéa 1er est mentionné lors de la publication dans la Feuille d’avis officielle, soit du plan d’affectation du sol spécial dérogeant au présent règlement avec l’accord du Conseil municipal, soit de l’autorisation de construire, lorsque celle-ci ne découle pas d’un tel plan (al. 2).

15.         Quant à l'art. 9 RPUS, cette disposition, intitulé « Règles applicables aux activités contribuant à l'animation des quartiers » décrit les activités accessibles aux publics qui sont considérés comme compatibles avec les buts du RPUS (al. 1 à 3), les cas dans lesquels une dérogation au sens de l'art. 14 RPUS peut-être octroyée (al. 5), ainsi que les procédures applicables, l'al. 6 prévoyant à cet égard que les changements de destination de surface de plancher doivent être soumis à autorisation du département cantonal.

16.         Ainsi que cela découle de cette l'art. 14 RPUS, et en particulier de son al. 1, l'autorité intimée ne dispose elle-même d'aucun pouvoir décisionnel en vertu du RPUS, puisqu'il appartient en réalité au Conseil d'État ou au département du territoire, selon qu'il s'agit d'établir des plans d'affectation ou d'octroyer une autorisation de construire, de déroger aux dispositions du RPUS. Que ce soit le Conseil municipal dans le premier cas ou le Conseil administratif dans le second, l'une et l'autre de ces instances ne peuvent qu'exprimer un préavis au sujet d'une telle dérogation, cas échéant en y donnant leur accord. En revanche, comme l'a relevé l'autorité intimée dans la présente affaire, l'accord donné par l'une ou l'autre de ces instances ne saurait s'inscrire en dehors d'une procédure d'adoption d'un plan d'affectation ou d'autorisation de construire, et encore moins valoir décision autonome au sens de l'art. 4 al. 1 LPA.

17.         Quant à l'art. 9 RPUS, tel que décrit plus haut, il ne constitue qu'une règle matérielle et n'octroie en lui-même aucune compétence à l'autorité intimée pour prendre une décision. Tout au plus son al. 6, intitulé « Procédures », fait-il mention des décisions qui peuvent être rendues lorsqu'un projet implique un changement de destination, mais en en attribuant la compétence au département cantonal.

18.         La recourante soutient que la qualité de décision de l'acte litigieux découlerait du fait que si l'autorité intimée s'était prononcée favorablement, sa décision aurait servi de base au dépôt d'une demande d'autorisation complémentaire modifiant la requête qui avait précédemment fait l'objet d'un refus. Ce raisonnement ne peut cependant pas être suivi, car l'accord que l'autorité intimée aurait donné par hypothèse au projet de la recourante n'aurait pas entraîné obligatoirement la délivrance d'une autorisation de construire par le département du territoire, cette autorité demeurant libre d'apprécier par elle-même le projet et, cas échéant de s'écarter de l'avis exprimé par la commune, ainsi que cela ressort du texte de l'art. 14 al. 1 RPUS, selon lequel le département « peut » (et non pas « doit ») déroger aux dispositions du RPUS. Il en découle que l'accord exprimé cas échéant par le Conseil administratif constitue uniquement un préavis.

19.         Par conséquent, nonobstant le fait que l'acte attaqué indique que l'autorité intimée a « décidé de refuser l'octroi d'une dérogation », il ne constitue pas une décision au sens de l'art. 4 al. 1 LPA, de sorte que le recours devra être déclarée irrecevable (art. 57 LPA a contrario).

20.         Cette issue rend sans objet la conclusion préalable de la recourante tendant à la tenue d'une audience de transport sur place.

21.         En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), la recourante, qui succombe, est condamnée au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 900.- ; il est couvert par l’avance de frais de même montant versée à la suite du dépôt du recours. Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).