Décisions | Tribunal administratif de première instance

1.             La commune de B______ est propriétaire, en propriété privée, des parcelles n^os 1______, 2______ et 3______ sises sur son territoire.

2.             Ces parcelles sont situées en zone de développement 4A et sont englobées dans le périmètre du plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) n° 4______ adopté par le Conseil d’État en date du 5______ 2004.

3.             L’association A______ (ci-après : A______), inscrite au registre du commerce genevois depuis le 6______ 1975, a pour but la création et l’exploitation d’une école de culture générale comprenant également un jardin d’enfants et une école enfantine pour des enfants de langue allemande, ainsi que la promotion de la connaissance de la langue allemande.

4.             Depuis 2006, elle est au bénéfice d’un droit de superficie immatriculé au registre foncier sous le n° 7______, commune de B______, sur la parcelle n° 2______. L’école qu’elle exploite a été construite sur ce droit.

5.             Outre cette école, le PLQ n° 4______ prévoit la construction d’un bâtiment « B » destiné à de l’équipement public sur la parcelle n° 1______.

6.             L’augmentation croissante du nombre d’élèves fréquentant son école a conduit les dirigeants de A______ à envisager l’extension de celle-ci sur l’espace prévu pour le bâtiment B.

7.             N’ayant identifié aucun besoin spécifique pour ce bâtiment, la Ville de B______ a accepté de mettre le terrain nécessaire à disposition de A______ sous la forme d’un droit de superficie sur la parcelle n° 1______. Cette décision a été conditionnée à la mise à disposition gratuite de l’espace gym en sous-sol qui bénéficierait aux écoles de B______ un jour entier par semaine ainsi qu’aux associations sportives C______ les soirs de semaine.

8.             Le 23 avril 2019, A______ a ainsi déposé auprès du département du territoire
(ci-après : le département) une demande d’autorisation de construire, enregistrée sous la référence DD 8______/1, ayant pour objet l’extension de l’École allemande de Genève, soit un nouveau bâtiment B et l’installation d’une pompe à chaleur et de sondes géothermiques.

Le nouveau bâtiment B comprendrait 2’227 m² de surfaces brutes de plancher
(ci-après : SBP), affectées notamment à des bureaux, des salles de classe, un réfectoire et une cuisine, ainsi que 743 m² destinés à une salle de gymnastique avec local attenant. Le total des SBP à construire s’élevait par conséquent à 2'970 m².

9.             Le 21 mai 2019, A______ a sollicité auprès du département une exonération de la taxe d’équipement pour le nouveau bâtiment B. Elle a notamment justifié sa demande en faisant valoir l’utilité publique du nouveau bâtiment, le but non lucratif de l’association et le fait que des équipements étaient déjà présents sur place de par la proximité de l’immeuble principal, pour lequel elle avait payé une taxe d’équipement de CHF 234’000.-.

10.         Dans le cadre de l’instruction de la DD 8______, les préavis usuels ont été requis.

11.         Le 4 juillet 2019, l’office de l’urbanisme (ci-après : SPI) a émis un préavis favorable, avec dérogations et sous conditions. Lesdites conditions stipulaient ce qui suit :

« Vu le PLQ n° 4______, "D______", adopté par le Conseil d’État le 5______ 2004 ;

Favorable à ce projet sans conditions foncières particulières toutefois comme conditions financières une taxe d’équipement sera due (voir sous la rubrique "émoluments" ci-dessous).

Le calcul de la taxe concerne les nouvelles SBP développées à l’exception de la salle de gymnastique et du local y attenant qui sont prévus d’être mutualisés dans leurs usages avec les écoles publiques de la commune de B______.

Vu la mutualisation de ces locaux dont les SBP équivalent à 743 m² et qui s’apparentent à de l’équipement publique [sic], ceux-ci ne seront pas comptabilisés [sic] dans le calcul de la taxe d’équipement.

Par conséquent vu le chiffre global du projet d’extension fourni par le mandataire équivalent à 2’970 m² de SBP; le chiffre retenu pour ce calcul est de 2’227 m² après soustraction des SBP mentionnée [sic] plus haut ».

Le chapitre « Émoluments/Taxes » du préavis indiquait, pour sa part, notamment ce qui suit :

« En zone de développement, la création de nouvelles SBP est soumise à la taxe d’équipement.

Le montant de la taxe est calculé dans le cadre d’une procédure parallèle à la délivrance de l’autorisation de construire selon l’art. 11 du règlement d’application de la loi générale sur les zones de développement du 20 décembre 1978 (RGZD - L 1 35.01), à l’exception des zones de développement industriel et artisanal (ci-après : ZDIA) ou d’activités mixtes (ci-après : ZDAM) pour lesquelles les art. 6 et 7 de la loi générale sur les zones de développement industriel ou d’activités mixtes du 13 décembre 1984 (LZIAM - L 1 45) s’appliquent.

Pour les ZDIA et ZDAM, c’est la [Fondation pour les terrains industriels de Genève (ci-après : FTI)] qui est responsable de la taxation sur la base des informations fournies par [l’office des autorisations de construire (ci-après : OAC)] et directement par les requérants.

Pour les autres zones de développement, c’est l’Association des Communes Genevoise - Fonds intercommunal d’équipement (ci-après : FIE) - qui établit la taxation, selon le nombre de SBP créés, fourni à cette dernière par [l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci-après : OCLPF)]. Pour des requêtes ne concernant pas des constructions avec logements, le chiffre indiqué sous remarque dans le préavis du SPI, transmis également au FIE, selon les informations reçues de l’OAC fait foi.

( )

Les requêtes qui concernent le patrimoine administratif sont exonérées ».

12.         Par décision du 19 novembre 2019, le département a délivré l’autorisation de construire sollicitée.

Celle-ci prévoyait, à son chiffre 4, que les conditions figurant notamment dans le préavis du SPI du 4 juillet 2019 devaient être strictement respectées et faisaient partie intégrante de l’autorisation.

13.         Le 4 décembre 2019, la Ville de B______ a écrit au FIE pour lui demander de « réexaminer la taxation adressée à la [A______] pour le bâtiment objet de la DD 8______, compte tenu de l’usage gratuit de l’espace de gym en sous-sol accordé par la [A______] à la Ville de B______ ». Elle précisait qu’elle ne participerait en aucune façon aux frais de construction et d’équipement du bâtiment et des installations sportives.

14.         Le 7 février 2020, le FIE a indiqué à A______ refuser d’entrer en matière sur la demande d’exemption partielle du paiement de la taxe d’équipement.

Malgré le fait que la commune soit propriétaire de la parcelle, la construction du bâtiment projeté relevait du patrimoine financier de l’école privée et non du patrimoine administratif de la commune, laquelle ne bénéficierait que d’une utilisation minoritaire de la salle de gymnastique, de sorte que rien ne justifiait l’exemption de taxe sollicitée.

15.         Le 24 février 2020, sous la plume de son conseil, A______ a prié le FIE de revoir son appréciation et de respecter le calcul effectué par le SPI, qui le lierait.

16.         Le 27 février 2020, le FIE a accusé réception du courrier précité et indiqué que la requête serait prochainement examinée.

17.         Le 4 mars 2020, A______ a reçu une décision de taxation datée du 31 janvier 2020, émise par le FIE, comptabilisant la totalité de la SBP du projet, soit 2’970 m², sur la base de CHF 47.-/m². Le montant à payer s’élevait ainsi à CHF 139’590.-.

18.         Par acte du 15 avril 2020, sous la plume de son conseil, A______ a interjeté recours contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : le tribunal), concluant, principalement, à la modification de la décision entreprise, le nombre de m² de SBP comptabilisé devant être de 2’227 et le montant à payer de CHF 104’669.-, subsidiairement, à l’annulation de la décision entreprise et au renvoi du dossier au FIE pour nouvelle décision dans le sens des considérants, sous suite de frais et dépens.

La législation topique subordonnait la décision du FIE à l’autorisation de construire, et plus particulièrement à la fixation de la SBP qui y était calculée en vue de la taxation. En l’espèce, l’autorisation de construire délivrée, qui englobait toutes les conditions posées par les préavis rendus dans ce cadre, était claire au sujet des SBP à prendre en considération pour la taxation : le chiffre pour le calcul de la taxe d’équipement était de 2’227 m².

Le SPI avait en outre précisé dans son préavis que bien que ce fût le FIE qui établissait la taxation selon le nombre de SBP créés, pour des requêtes ne concernant pas des constructions avec logements, le chiffre indiqué sous remarque dans le préavis du SPI, transmis également au FIE, faisait foi. Son préavis avait donc comme destinataire non seulement la requérante de l’autorisation, A______, mais aussi le FIE. Par ailleurs, pour motiver son préavis, le SPI avait considéré la salle de gymnastique et le local y attenant comme un équipement public exploité par la commune de B______, soit l’équivalent d’un équipement public du patrimoine administratif au sens de l’art. 3A al. 5 de la loi générale sur les zones de développement du 29 juin 1957 (LGZD - L 1 35), de sorte que son calcul n’était, en tout état de cause, pas contraire à la loi. Dans la mesure où la décision de taxation du FIE était liée à l’autorisation de construire et que celle-ci stipulait de manière expresse la SBP à prendre en considération pour le calcul de la taxe d’équipement, le FIE n’avait d’autre choix que de se baser sur cette SBP. En prenant en compte la SBP totale du projet, le FIE avait donc violé le droit.

De plus, la recourante ayant reçu en premier lieu la décision du département statuant sur le nombre de m² de SBP destinés à fonder la décision de taxation, elle devait être protégée dans sa bonne foi, principe qui commandait aux autorités de s’abstenir, dans les relations de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif.

19.         Dans sa réponse du 18 juin 2020, par le biais de son avocat, le FIE a conclu au rejet du recours, sous suite de frais et dépens.

Depuis l’entrée en vigueur de l’art. 3B LGZD, soit dès le 1^er janvier 2017, le FIE était l’autorité compétente en matière de taxes d’équipement. Ainsi, il rendait des décisions de taxation, conformément à l’art. 3A LGZD, les notifiait aux débiteurs et en gérait le suivi (art. 3B al 4 LGZD). Contrairement à la situation prévalant jusqu’à fin 2016, le département n’avait plus aucune compétence concernant la fixation du montant des taxes d’équipement ; le SPI l’avait d’ailleurs explicitement rappelé dans son préavis du 4 juillet 2019, indiquant que pour les autres zones de développement, soit notamment dans la zone de développement 4A, c’était le FIE qui établissait la taxation, selon le nombre de SBP créées, fourni à cette dernière par l’OCLPF. Ainsi, ni le SPI, ni l’OAC, ni aucun autre service administratif cantonal n’avaient la compétence d’appliquer les dispositions légales et réglementaires en vigueur relatifs aux taxes d’équipement, et la façon de les calculer.

Par préavis du 4 juillet 2019, le SPI avait proposé de ne pas comptabiliser 743 m² de SBP dans le calcul de la future taxe d’équipement, sans s’appuyer sur la moindre disposition légale ou réglementaire. Le mode de calcul évoqué par le SPI ne constituait qu’un préavis, voire une suggestion, adressé au FIE, seule autorité compétente. Le FIE n’était pas tenu de suivre ce préavis, d’autant moins lorsque le service préaviseur émettait une proposition contraire au droit en vigueur. Le FIE pouvait donc s’écarter des considérations formulées dans le préavis du SPI du 4 juillet 2019.

S’agissant des SBP à prendre en considération, la totalité des surfaces comprises dans le bâtiment B visé par l’autorisation de construire DD 8______ constituait des SBP utiles, au sens de l’art. 11A RGZD. En particulier, ni la salle de gymnastique, ni le local attenant ne correspondaient à des surfaces occupées par des atriums non chauffés, des halls ou des paliers. La recourante ne prétendait d’ailleurs pas que les surfaces de la salle de gymnastique et du local attenant (743 m²) ne constitueraient pas des SBP au regard de l’art. 11A RGZD. C’était dès lors à juste titre que la totalité des 2’970 m² de SBP avait été prise en compte au moment de statuer sur la taxe d’équipement due en l’espèce.

La recourante ne remplissait aucune des exigences légales prévues par l’art. 3A al. 5 LGZD pour être exonérée de la taxe d’équipement. Elle était une association privée, poursuivant ses propres objectifs statutaires, dans l’intérêt de ses membres. Le nouveau bâtiment B, à réaliser, ferait partie de son patrimoine financier, à savoir qu’il aurait la valeur d’un capital et pourrait produire à ce titre un revenu, voire être réalisé. La salle de gymnastique était en particulier utilisée, pendant presque toute la semaine, pour les seuls besoins de l’école privée.

Enfin, la recourante n’avait subi aucune atteinte à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec les collectivités publiques, et plus particulièrement avec le FIE. En effet, le préavis du SPI du 4 juillet 2019 indiquait clairement que le montant de la taxe d’équipement serait calculé dans le cadre d’une procédure parallèle à la délivrance de l’autorisation de construire, selon l’art. 11 RGZD et précisait, s’agissant des zones de développement telles que celle pertinente en l’espèce, que c’était le FIE qui établissait la taxation, selon le nombre de SBP créées. À la lecture de ce préavis, il ne faisait pas de doute que le SPI n’était pas compétent pour fixer le montant de la taxe d’équipement litigieuse. Par la suite, la recourante ne s’y était pas trompée puisqu’elle avait pris contact directement avec l’Association des Communes Genevoise pour tenter d’obtenir une réduction de la taxe, avait demandé ensuite à la Ville de B______ d’intercéder en sa faveur auprès du FIE pour interpeller enfin directement le FIE par l’intermédiaire de son conseil. Ayant identifié au plus tard en juillet 2019 que le FIE était la seule autorité compétente pour calculer et fixer la taxe d’équipement, la recourante n’avait à l’évidence reçu aucune assurance de la part du FIE et n’avait pas davantage « réglé sa conduite » d’après certaines déclarations ou décisions provenant de celui-ci. Dans ses écritures, la recourante n’en citait d’ailleurs aucune.

20.         Par réplique du 16 juillet 2020, la recourante a persisté dans ses conclusions.

À l’appui de son raisonnement, l’intimé mentionnait notamment un extrait du préavis du SPI indiquant que « pour les autres zones de développement c’est l’Association des Communes Genevoises - Fonds intercommunal d’équipement - qui établit la taxation, selon le nombre de SBP créées, fourni à cette dernière par l’OCLPF ». Il s’était gardé de citer la phrase suivante, selon laquelle « pour des requêtes ne concernant pas des constructions avec logements, le chiffre indiqué sous remarque dans le préavis du SPI, transmis également au FIE, selon les informations reçues de l’OAC, fait foi ». Or, la DD 8______ ne concernait pas des constructions avec logements, mais celle d’un bâtiment scolaire, de sorte que c’était la seconde phrase du préavis du SPI qui trouvait application. L’intimé devait donc prendre en considération la SBP indiquée dans le préavis du SPI pour calculer la taxe d’équipement, conformément audit préavis.

Au demeurant, même en ne retenant que la phrase du préavis relevée par l’intimé dans sa réponse, l’on parviendrait à la même conclusion. Il était mentionné que le FIE établissait la taxation selon le nombre de SBP « fourni (au FIE) par l’OCLPF ». L’OCLPF était notamment consulté dans le cadre des demandes d’autorisation de construire concernant des logements en zone de développement. Ainsi, si l’autorisation de construire DD 8______ avait porté sur des logements, l’OCLPF aurait été consulté et aurait rendu un préavis indiquant le nombre de SBP à prendre en compte, et l’aurait transmis au FIE. Tel que le relevait le préavis du SPI du 4 juillet 2019, le FIE aurait alors établi la taxation selon le nombre de SBP transmis par l’OCLPF. Le FIE aurait été lié par le calcul fait par l’OCLPF, qui était un office rattaché au département, au même titre que le SPI, et n’aurait pas été en droit de procéder à son propre calcul. La situation était donc identique qu’il s’agisse de logements ou non. Partant, le nombre de SBP à prendre en compte dans le calcul de la taxe d’équipement en zone de développement, qu’il s’agisse de logements ou d’autres types de construction, était déterminé par les offices compétents du département, et non par le FIE.

Ceci ne faisait que confirmer le texte de la loi, qui subordonnait clairement la décision du FIE à l’autorisation de construire. La loi indiquait comme mesure de référence la SBP « autorisée » (art. 3A LGZD) ou encore les SBP « selon l’autorisation de construire » (art. 11 RGZD).

Le fait que le nouveau bâtiment B ferait partie du patrimoine de la recourante n’était pas pertinent en l’espèce. En effet, ce bâtiment serait utilisé par la commune et les associations sportives C______ un jour par semaine et les soirs de semaine, ce qui n’était pas négligeable, et ce qui justifiait pleinement la décision du SPI, au demeurant entrée en force puisqu’il faisait partie intégrante d’une décision prise valablement et entrée en force. Il ne s’agissait ainsi pas d’une simple suggestion ou proposition comme le prétendait l’intimé.

S’agissant de la protection de la bonne foi, l’intimé opérait une nouvelle fois une lecture très partielle du préavis du SPI et en déduisait que celui-ci ne serait pas compétent pour fixer le montant de la taxe d’équipement litigieuse. Il passait sous silence les phrases susmentionnées qui attestaient de manière expresse que le FIE prenait sa décision selon la quotité de SBP transmise par l’OCLPF respectivement par le SPI. Le texte dudit préavis ne laissait place à aucun doute sur le fait que c’était une SBP de 2’227 m² qui serait prise en compte pour le calcul de la taxe. Affirmer que la lecture du préavis du SPI du 4 juillet 2019 ne pouvait fonder une confiance légitime de la recourante mise dans les assurances reçues par les autorités relevait de la mauvaise foi.

21.         Par duplique du 7 août 2020, l’intimé a maintenu ses conclusions.

La recourante ne contestait ni que le FIE était, en application de l’art. 3B LGZD, la seule autorité compétente pour fixer le montant des taxes d’équipement, ni que l’art. 3A al. 5 LGZD ne prévoyait d’exonération qu’en faveur d’institutions de droit public dont la recourante ne faisait pas partie, ni que les surfaces à prendre en considération pour le calcul de la taxe d’équipement étaient, en application de l’art. 11A RGZD, toutes les SBP utiles de la totalité de la construction, ce qui incluait la surface de la salle de gymnastique et du local attenant ici en cause.

Les compétences du FIE en matière de taxe d’équipement s’exerçaient pleinement et s’appliquaient donc également aux éventuelles clauses d’exonération prévues par la LGZD ou son règlement. En particulier, le législateur cantonal n’avait en aucun cas prévu que le département pourrait conserver certaines compétences conjointes, par exemple en matière d’exemption totale ou partielle de cette taxe. Les différentes interprétations et analyses de texte du contenu du préavis du 4 juillet 2019 du SPI n’y changeaient rien. En particulier, on ne voyait pas comment le texte d’un préavis, même interprété très en faveur de la recourante, pourrait aller à l’encontre d’un texte légal clair.

Dans son préavis, le SPI prétendait exonérer la recourante du paiement d’une partie de la taxe d’équipement due vu la mutualisation de ces locaux dont les SBP équivalaient à 743 m² et qui s’apparentaient à de l’équipement public. Ce faisant, le SPI ne procédait pas au calcul, sur la base des plans autorisés, de l’ensemble des SBP, mais exprimait l’idée d’appliquer une clause légale d’exonération (vraisemblablement l’art. 3A al. 5 LGZD) alors qu’il n’avait aucune compétence pour le faire. La recourante cherchait en réalité à bénéficier d’une forme d’exonération, qu’elle croyait pouvoir fonder sur l’art. 3A al 5 LGZD, dont les critères n’étaient manifestement pas remplis.

Le préavis du SPI ne pouvait avoir une quelconque force obligatoire concernant l’application de clauses d’exemption de la taxe d’équipement. L’autorisation de construire DD 8______ prévoyait certes que les conditions figurant notamment dans le préavis du SPI du 4 juillet 2019 devaient être strictement respectées, mais cette autorisation s’adressait et était notifiée à la recourante, et non au FIE. Son contenu ne pouvait en aucun cas priver le FIE de l’exercice des compétences qui lui étaient attribuées de par la loi.

L’intimé prenait au surplus note que la recourante ne prétendait pas avoir reçu une assurance quelconque de sa part au sujet du calcul de la taxe d’équipement litigieuse.

1.             Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l'espèce, contre les décisions du FIE prises en application de l’art. 3A LGZD, conformément aux art. 7 LGZD et 23 RGZD, renvoyant aux art. 143 et ss de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05 ; art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).

2.             Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 57, 60 à 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; cf. aussi art. 1 de l’ordonnance du Conseil fédéral sur la suspension des délais dans les procédures civiles et administratives pour assurer le maintien de la justice en lien avec le coronavirus [COVID-19] du 20 mars 2020 - RS 173.110.4).

3.             Selon l’art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n’ont pas compétence pour apprécier l’opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l’espèce.

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE PREMIÈRE INSTANCE

1.             déclare recevable le recours interjeté le 15 avril 2020 par A______ contre la décision du FONDS INTERCOMMUNAL D’ÉQUIPEMENT du 31 janvier 2020 ;

2.             le rejette ;

3.             met à la charge de la recourante un émolument de CHF 900.-, lequel est partiellement couvert par l’avance de frais ;

4.             dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

5.             dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l’objet d’un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les trente jours à compter de sa notification. L’acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d’irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.

Siégeant : Caroline DEL GAUDIO-SIEGRIST, présidente, Saskia RICHARDET VOLPI et Diane SCHASCA, juges assesseures.

Au nom du Tribunal :

La présidente

Caroline DEL GAUDIO-SIEGRIST

Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties.