Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______, né le ______ 1977, a été engagé en qualité d'agent de police municipale (ci-après : APM) par la Commune de B______ (ci-après : la commune) au sein du service de la police municipale (ci-après : SPM) dès le 1^er janvier 2015.

b. Le 1^er février 2018, il a été promu au grade de caporal.

c. Selon le cahier des charges du 21 janvier 2021 signé par l'intéressé, six missions générales étaient assignées au poste d'APM, parmi lesquelles « assurer toute autre activité confiée par la hiérarchie ».

d. Entre 2016 et 2022, il a régulièrement fait l'objet d'entretiens d'évaluation et de développement des compétences (ci-après : EEDC), dont il ressortait globalement une appréciation satisfaisante de ses prestations sous réserve quelques fois d'objectifs partiellement atteints ou de compétences à développer.

e. Par courriel du 6 avril 2022, C______, secrétaire général de la commune (ci-après : SG), a fait suite à une réunion tenue avec les APM en rappelant l'un des objectifs fixés, à savoir que ces derniers soient « au maximum à l'extérieur, sur le terrain ».

f. A______ a été en arrêt maladie du 19 juillet au 4 septembre 2022.

g. Il a été candidat au poste d'adjoint au chef du SPM avant de retirer sa candidature.

h. Ledit poste a été attribué à D______ dès le 1^er octobre 2022, suivi de sa promotion au poste de chef du SPM à partir du 1^er janvier 2023.

i. Selon le procès-verbal de la séance des APM du 12 janvier 2023 à laquelle A______ était présent, l'un des points retenus concernait l'« intensification des patrouilles pédestres et à vélo sur le secteur, notamment aux abords des écoles […]».

j. D'après une note marquée du sceau « confidentiel » du 24 janvier 2023, un entretien a eu lieu le même jour entre le conseil administratif (ci-après : CA) et le SPM concernant un contrôle effectué le 10 janvier 2023 par A______ et un collègue ayant le grade d'appointé. Ces deux APM avaient procédé à la vérification de l'identité d'un occupant (sur quatre) d'un véhicule stationné sur le quai de B______. La personne contrôlée était sous le coup d'un retrait du permis de conduire selon la base de données « MACS ». Le SPM avait été, par la suite, contacté par la police judiciaire qui avait fait savoir que le véhicule et ses occupants pouvaient être impliqués dans des cambriolages. Les deux APM avaient été reçus par D______, qui leur avait reproché d'avoir limité le contrôle à la personne assise derrière le volant du véhicule et de ne pas avoir inscrit le contrôle dans la base des données « myAbi ». À cet égard, il avait demandé des explications aux APM, affirmant devoir rendre compte à l'Inspection générale des services (ci‑après : IGS). Il avait ensuite simulé un échange téléphonique avec une personne au sujet dudit contrôle en laissant croire qu'il s'agissait d'un agent de l'IGS. Il avait admis séance tenante ne pas avoir téléphoné à l'IGS, faisant son « mea culpa » tout en maintenant ses critiques. Il avait bien eu un contact avec un ancien collègue ayant déjà travaillé à l'IGS à qui il avait demandé des renseignements sur la manière d'effectuer un contrôle dans les circonstances sus-décrites. Il était important pour lui de signifier aux APM qu'un contrôle mal effectué pouvait avoir des conséquences.

A______ avait expliqué avoir convoqué le CA parce qu'il faisait face à une personne, engagée récemment en qualité de chef de service, qui utilisait le mensonge et la manipulation afin de légitimer des remarques à l'égard des collaborateurs. Il ne tolérait plus des pressions psychologiques de la part d'un de ses supérieurs hiérarchiques. Le lien de confiance avec son chef de service était rompu. Il n'était plus disposé à travailler avec D______.

Le maire de la commune avait manifesté sa surprise qu'aucune suite n'ait été donnée à une telle situation suspecte. Selon lui, il était normal que D______ puisse demander des renseignements auprès de tiers tant que les noms n'étaient pas divulgués. A______ avait vu dans cette prise de position la légitimation par le maire des agissements de ce dernier.

Le CA allait discuter de la suite à donner à la séance.

k. Entre le 25 et le 30 janvier 2023, D______, A______ et un appointé ont eu des échanges de courriels concernant des radars préventifs « VisiSpeed » défectueux. Au courriel du premier qui demandait au troisième de faire un inventaire complet des appareils défectueux, le second a répondu que les tâches de logistique faisaient partie intégrante du cahier des charges de celui-là, qui a répliqué que « le nécessaire [avait] été fait » et que la mission relevait de la responsabilité des APM. A______ a indiqué qu'il ne savait pas ce que l'expression susmentionnée signifiait dans « son vocabulaire » avant d'inviter les autorités communales à en tirer les conclusions qui s'imposaient. Il maintenait qu'aucun collaborateur ne disposait des compétences nécessaires pour faire un état de situation plus détaillé.

l. Le 26 janvier 2023, A______ a indiqué aux membres du CA qu'ils n'avaient pas saisi la gravité de la situation au SPM, tout en souhaitant qu'un entretien sans la présence du chef de service soit organisé dans les meilleurs délais. Il précisait que le syndicat avait été informé de la démarche.

Le lendemain, un autre caporal a relancé les membres du CA au sujet de la demande précédente, ce à quoi le conseiller administratif E______ a répondu que le CA prenait la situation au sérieux et qu'une suite devait y être donnée dans les meilleurs délais.

m. Le 31 janvier 2023, A______ a écrit au SG pour lui faire part de l'achat d'équipement pour les collaborateurs de son équipe.

n. Le 1^er février 2023, D______ a réagi à cet envoi en le priant de bien vouloir respecter la voie hiérarchique avant de contacter le SG ou CA. En réponse, A______ lui a rappelé le même jour qu'il ne travaillait plus avec lui comme indiqué précédemment. La « totalité du poste de police » attendait toujours une convocation pour confirmer cela. A______ indiquait que le fonctionnement du poste de police ne reposait que sur ses instructions et celles d'un autre caporal. Malgré la gravité des éléments avancés lors de la séance du 24 janvier 2023, aucun procès-verbal ni retour du CA ni aucune proposition de solution ne leur étaient parvenus. Son courriel constituait le cinquième rappel.

o. Le même jour, la vice-maire et un autre conseiller administratif ont « recadré » A______ en lui indiquant que les décisions de ne plus collaborer avec son responsable hiérarchique et de faire reposer le fonctionnement du SPM sur ses propres instructions et celles d'un autre caporal ne relevaient nullement de ses compétences. Il était tenu au secret de fonction et lié à son employeur par un contrat de travail (sic) comportant des obligations. Il était invité à corriger immédiatement son attitude vis-à-vis de tous.

p. Par courriers des 1^er et 16 février 2023, le CA a ouvert une enquête administrative en lien avec les griefs soulevés à l'encontre de A______ lors de la séance du 24 janvier 2023. Elle était confiée à un avocat externe.

q. Par courrier du 18 février 2023, A______ a sollicité notamment, la communication des griefs mentionnés, la remise des copies du procès-verbal et du fichier audio ou l'indication de la teneur du mandat confié à l'enquêteur. Il se questionnait sur le cadre juridique applicable.

r. Par courrier du 23 février 2023, le CA a indiqué qu'il était prématuré de communiquer les griefs en lien avec les faits exposés le 24 janvier 2023 et que l'enquête était ouverte en application du règlement du personnel.

s. Le 23 mars 2023, le chef de la police judiciaire a écrit à la commune pour remercier A______ et l'appointé dont la perspicacité et l'instinct policier lors du contrôle du véhicule du 10 janvier 2023 avaient permis d'obtenir des informations essentielles à l'enquête relative à un cambriolage.

t. Le 12 avril 2023, A______ a été entendu dans le cadre de l'enquête administrative. Il est revenu de manière détaillée sur sa position concernant les circonstances du contrôle du 10 janvier 2023 ainsi que sur les suites y relatives sur le plan interne à la commune. Il a également abordé le sujet des radars mobiles « VisiSpeed » et du courriel du 1^er février 2023.

S'agissant en particulier de ce courriel, il faisait suite à une situation qui existait depuis longtemps, ayant commencé avec l'ancien chef de service qui avait fait subir, à lui-même et ses collègues, des comportements irrespectueux, de mobbing, de menaces, agissements maintes fois « rapportés » aux autorités communales sans qu'aucune suite y fût donnée. La multiplicité de plaintes avait entraîné en 2022 la réalisation d'un audit de fonctionnement qui avait conduit au licenciement de ce dernier.

Tout le personnel du SPM avait demandé en vain un entretien avec la hiérarchie en l'absence du chef de service pour assurer le bon fonctionnement du service. Cette situation avait plongé le service dans « un inconfort et une inconnue totale ». À la suite de cette demande, les APM avaient subi des représailles de la part de leur responsable hiérarchique sous forme de changement des horaires du jour au lendemain caractérisé par l'augmentation des patrouilles pédestres de huit heures. Ledit supérieur hiérarchique s'enfermait toute la journée dans son bureau et échangeait très peu avec A______. Il avait eu de la frustration du fait de l'absence de réaction des autorités communales. Il avait une responsabilité à l'égard des collaborateurs qui lui faisaient confiance, compte tenu de son ancienneté dans le SPM. La commune n'était pas au courant de cette situation, raison pour laquelle il avait envoyé le courriel du 1^er février 2023. Il y avait un « trop-plein ». Le service était en souffrance et la moitié des collaborateurs en arrêt maladie.

À la question de la conseillère administrative F______ indiquant que l'ancien chef de service n'avait pas été licencié, il avait affirmé être interpelé par cette information tout en précisant que la commune devait se questionner sur le fait que les employés du SPM n'avaient pas reçu des informations en lien avec les raisons du départ de ce dernier.

Il vivait mal la situation et était en arrêt maladie depuis environ un mois. Il avait dû faire face à l'enquête administrative et cette situation n'était pas facile à vivre. Son travail lui plaisait. Il s'entendait bien avec ses collègues.

u. Le 5 mai 2023, A______ a transmis aux membres du CA les procès‑verbaux de service établis depuis l'engagement de D______, signalant que celui-ci n'avait procédé à aucune validation de ces procès-verbaux depuis celui du 1^er novembre 2022, et que des points figurant sur ces documents étaient en attente de validation de sa part.

v. Le 31 août 2023, A______ a transmis à l'enquêteur ses observations. Il contestait le reproche exprimé par D______ selon lequel il avait procédé au contrôle du 10 janvier 2023 sans justification. N'étant que deux APM lors du contrôle, ils étaient en sous-nombre, de sorte qu'une prudence particulière s'imposait et justifiait de ne pas procéder au contrôle d'identité des passagers du véhicule autres que celui assis au volant. Aucun reproche ne pouvait lui être fait sur ce point. En l'absence de directives spécifiques, la critique relative à l'absence d'inscription du contrôle dans le système « MyAbi » n'était pas justifiée.

Son responsable hiérarchique les avait mis sous pression inutilement en laissant croire qu'il avait été contacté par l'IGS qui aurait été insatisfaite du contrôle. Cette attitude était particulièrement grave et dénotait des méthodes de management inadéquates. Elle était de nature à ébranler sérieusement la confiance en son supérieur hiérarchique. Tout comme le fait de subir une enquête administrative, il vivait les reproches formulés à son égard comme une injustice, alors que le contrôle en cause avait été effectué dans le respect des règles.

Il était un excellent élément. Ses évaluations avaient toujours été bonnes et aucune faute ne lui avait jamais été reprochée en plus de huit ans de service.

w. Le 3 novembre 2023, A______ a été convoqué pour une audition dans le cadre de la procédure pénale ouverte pour violation du secret de fonction et entrave à l'action pénale suite à une dénonciation du CA portant sur le traitement donné à un contrôle effectué le 10 janvier 2023.

x. Le 14 décembre 2023, le CA a informé l'intéressé de son intention de résilier ses rapports de travail. Il se trouvait en incapacité complète de travail depuis le 15 mars 2023, en rechute d'une précédente incapacité ayant duré du 19 juillet au 15 septembre 2022 (recte : 4 septembre 2022). L'office de l'assurance-invalidité examinait son éventuel droit à des prestations. Il constatait que l'APM se trouvait dans une situation d'incapacité durable de remplir sa fonction. Le délai de protection applicable était échu. Un délai de 20 jours lui était imparti pour se déterminer.

y. Le 8 janvier 2024, A______ a fait usage de son droit d'être entendu. Il relevait, d'abord, l'absence de délicatesse dont avait fait preuve le CA à son égard en lui envoyant le courrier quelques jours avant les fêtes de fin d'année. Il s'opposait ensuite à son licenciement. Les causes de son incapacité de travail en 2022 et en 2023 étaient différentes : il s'était retrouvé seul durant l'été 2022 pour gérer le service et remplir les missions de la police municipale, ce qui avait entraîné chez lui un état d'épuisement à l'origine de son arrêt maladie en 2022, alors que celui de 2023 était lié au comportement de son chef de service.

L'intention de résilier ses rapports de travail était préoccupante puisqu'il appartenait à la commune, en sa qualité d'employeuse, de veiller à la protection de l'intégrité physique et psychique de ses employés. Celle-ci n'avait pas été en mesure de remédier à la situation en garantissant de bonnes conditions de travail, malgré ses demandes de soutien. Elle avait jugé, au contraire, utile d'ouvrir une enquête administrative et de déposer une plainte pénale à son encontre, ce qui avait eu chez lui des conséquences au niveau psychologique.

Son incapacité de travail ayant été provoquée par l'employeuse, son éventuel licenciement était abusif. Il était désireux de pouvoir reprendre son activité dans de bonnes conditions. Il invitait l'employeuse à lui indiquer les mesures pouvant être mises en place afin que son retour pût être envisagé sous réserve toutefois de l'accord de son médecin.

z. Le 12 janvier 2024, le rapport d'enquête administrative a été transmis à A______. Ayant constaté plusieurs manquements dans le cadre du contrôle du véhicule effectué le 10 janvier 2023 et analysé son attitude a posteriori, il était retenu qu'il avait violé ses devoirs de service, notamment les devoirs et obligations suivants : ne pas avoir respecté les missions de sa fonction et de celles de la commune, ne pas avoir entretenu des relations dignes et correctes avec son supérieur et empêché une bonne collaboration entre ce dernier et ses collègues, avoir entaché la confiance attachée à sa fonction de service public, ne pas avoir respecté ni s'être conformé aux instructions de sa hiérarchie, ne pas avoir rempli les devoirs de sa fonction de manière consciencieuse et diligente, ne pas avoir respecté son devoir de fidélité envers la commune ni les valeurs de la commune et, d'une manière générale, avoir porté préjudice aux intérêts de la commune.

Il était précisé que les faits reprochés à l'APM concernaient un cas isolé et que ses qualités professionnelles, telles qu'elles ressortaient du dossier, n'avaient jamais été mises en doute par ses collègues et supérieurs. Ces éléments devaient être pris en compte en sa faveur.

aa. Le 25 janvier 2024, le CA a résilié le contrat de travail (sic) de A______ pour motif fondé. Il n'avait produit aucun élément permettant de retenir que son incapacité de travail actuelle n'était pas une rechute de celle ayant duré du 19 juillet au 4 septembre 2022. Le dossier ne permettait pas de retenir que son incapacité de travail était de la responsabilité de la commune. Il n'avait pas démontré qu'une perspective de reprise de l'activité était possible.

Compte tenu du fait que son incapacité de travail entière et ininterrompue depuis le 15 mars 2023 dans le cadre d'une rechute, sans perspective de reprise, rendait impossible l'accomplissement de sa fonction, il constatait l'existence d'un motif fondé de résiliation de ses rapports de travail, l'intérêt public au bon fonctionnement du service primant son intérêt privé de conserver son emploi.

bb. Le 30 janvier 2024, A______ a fait part à l'enquêteur de ses observations. Il contestait tous les griefs retenus, de sorte qu'aucune sanction ne devait être prononcée à son encontre. Ses qualités n'avaient jamais été remises en question par sa hiérarchie et ses collègues. Au vu de l'enquête pénale pendante qui traitait des mêmes faits, il convenait que le CA attende l'issue de cette procédure avant de statuer. Il était pertinent de connaître l'analyse que le Ministère public allait faire de la situation.

cc. Le 7 février 2024, l'assurance-maladie collective d'indemnités journalières a écrit à A______, expliquant que le spécialiste l'ayant examiné considérait que sa capacité de travail auprès de l'employeuse était nulle et de durée indéterminée, y compris durant les mois de préavis. Une reprise professionnelle de la même activité était attendue dès le 1^er mars 2024 au taux de 100 % uniquement auprès d'un autre employeur ou du chômage.

B. a. Par pli expédié le 28 février 2024, A______ a interjeté recours contre la résiliation de son contrat de travail concluant au constat du caractère abusif de cette décision et, cela fait, au paiement en sa faveur par la commune d'une indemnité de CHF 55'649.40 correspondant à six mois de salaire, ainsi que d'une indemnité pour tort moral de CHF 55'649.40 équivalant également à six mois de salaire. Préalablement, il a sollicité l'audition de témoins et l'apport du rapport d'audit réalisé en 2022 en lien avec les agissements de l'ancien chef du SPM.

La commune avait directement causé son arrêt maladie qui avait ensuite conduit à son licenciement. Elle avait déjà démontré son incapacité à réagir rapidement afin de protéger les APM dans le cadre de la gestion des problématiques rencontrées avec l'ancien chef du SPM. Il avait fallu de multiples plaintes auprès du CA au sujet des comportements inadmissibles pour qu'elle décidât finalement d'ordonner un audit, lequel avait conduit à la mise à l'écart de l'ancien responsable hiérarchique.

Après son départ, la situation n'avait pas évolué positivement. D______ avait « rapidement » démontré qu'il n'avait pas les capacités et les compétences pour assumer les responsabilités liées au poste, ce qui avait été constaté par l'ensemble des APM. La collaboration avec lui s'était révélée « extrêmement » difficile puisqu'il communiquait mal et ne donnait pas d'instructions précises. « Pire », le responsable hiérarchique avait commencé à s'en prendre aux APM en adoptant un comportement pouvant être qualifié de mobbing. Il s'en était pris de manière « totalement » injustifiée à lui et à un appointé à la suite du contrôle du 10 janvier 2023. Il avait élaboré un stratagème pour mettre une « très grande » pression sur eux en leur laissant croire que l'IGS était insatisfaite du contrôle effectué et qu'ils devaient en rendre compte audit service. Ces méthodes avaient été rapportées à l'employeuse afin que des mesures de protection fussent prises. Au vu de la rupture du lien de confiance avec leur responsable hiérarchique, lui-même et ses collègues avaient indiqué qu'ils refusaient de continuer à travailler à l'avenir avec lui.

L'employeuse ne lui avait pas apporté son soutien ni même fait droit à une demande formulée par ses soins d'un entretien avec le CA hors la présence du chef du SPM. Elle avait pris des décisions « drastiques » qui avaient « fortement » atteint sa santé psychologique : il s'agit, d'une part, de l'ouverture d'une enquête administrative qui avait « clairement » provoqué son arrêt maladie et, d'autre part, du dépôt d'une plainte pénale à son encontre avait contribué à prolonger son arrêt maladie.

Le fait de l'avoir informé de son intention de le licencier juste avant les fêtes en disait long sur le manque de considération à son égard, étant rappelé qu'il avait reçu la lettre de licenciement le jour de la naissance de son enfant.

Son licenciement était abusif dans la mesure où la commune était pleinement responsable de son arrêt maladie et de sa durée.

b. La commune a conclu au rejet du recours.

Se rapportant à justice s'agissant de sa recevabilité, elle affirmait que les conclusions du recourant étaient probablement irrecevables dans la mesure où elles étaient uniquement constatatoires et ne comportaient pas de demande de réintégration et d'annulation de la décision attaquée.

Au fond, elle reprenait les motifs présentés dans la décision attaquée. En particulier, il ressortait de la procédure et des pièces produites que l'enquête administrative était justifiée par les circonstances puisqu'elle avait mis en lumière divers manquements de A______ dans le cadre du contrôle du 10 janvier 2023, ainsi qu'une violation de ses devoirs de fonction a posteriori. Celui-ci reprochait « en réalité » à la commune d'avoir voulu faire, de manière neutre et indépendante, la lumière sur un incident et sur les reproches formulés à son égard par son supérieur hiérarchique et qu'il estimait injustifiés. Il ne pouvait prétendre que l'enquête administrative qui avait mis en lumière ses graves manquements et son refus de l'autorité de son chef de poste avaient provoqué son arrêt maladie. Il n'avait produit aucun élément permettant de retenir qu'une quelconque reprise de son activité était possible. Au contraire, il persistait à indiquer qu'il n'entendait pas reprendre son activité sous les ordres du chef de poste. Or, il était primordial pour le SPM qui comptait seulement cinq agents de pouvoir compter sur l'engagement et le travail de chacun d'eux pour mener à bien les missions importantes de sa fonction.

Au regard de l'ensemble de ces éléments, force était ainsi de constater que son licenciement reposait sur des motifs fondés et n'était pas abusif.

Il ne ressortait pas des éléments de la procédure que le comportement de D______ eût été constitutif d'un cas de harcèlement au sens de la jurisprudence. Les remarques faites en lien avec le contrôle du 10 janvier 2023 l'avaient été dans le cadre de l'exercice de ses activités (et devoirs) professionnelles. Aucun élément ne laissait penser qu'il avait eu un comportement était hostile à l'égard de A______. Celui-ci n'avait ni formellement saisi le Groupe de confiance (ci‑après : GdC), ni demandé l'ouverture d'une investigation ou la prise de toute autre mesure. Le GdC n'avait jamais contacté la commune en lien avec une quelconque demande d'investigation ou de médiation.

c. A______ a répliqué, persistant dans son argumentation. Pour le surplus, il a produit un document destiné démontrer les contacts entre le GdC et lui‑même, lequel, en partie caviardé, portait la mention des nom et prénom d'une personne suivie entre parenthèses de l'abréviation « GDC ». S'y trouvaient également sans autre précision des mentions de la police municipale de la commune et de plusieurs dates.

d. La commune n'a pas dupliqué.

e. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 11 al. 6 du règlement du personnel communal de la commune de B______ du 19 novembre 2020 [LC 17 151 ; ci-après : règlement], entré en vigueur le 1^er janvier 2021).

2.             Le recourant a conclu principalement à la constatation du caractère abusif de son licenciement et à l'octroi d'une indemnité, y compris à titre de réparation de son tort moral. Se pose dès lors la question de la recevabilité de ces conclusions.

2.1 À teneur de l’art. 49 LPA, l’autorité compétente peut, d’office ou sur demande, constater par une décision l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits ou d’obligations fondés sur le droit public (al. 1). Ladite autorité ne donne suite à une demande en constatation que si le requérant rend vraisemblable qu’il dispose d’un intérêt juridique personnel et concret qui soit digne de protection (al. 2).