Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ (ci-après : la société) est une société à responsabilité limitée inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) depuis le 1^er décembre 2017. Elle a pour but l’exploitation d’agences, en particulier de location de véhicules, ainsi que toutes activités liées de près ou de loin à ce domaine. B______ en est l’associé gérant avec signature individuelle.

B. a. Le 3 février 2021, la société a déposé, au moyen d’un formulaire en ligne, une demande pour cas de rigueur auprès du département devenu depuis lors celui de l’économie et de l’emploi (ci-après : département). L’associé gérant y était mentionné comme la personne responsable.

L’agence de location de véhicules, basée face à C______, avait subi de plein fouet la pandémie de COVID-19 en raison de la baisse de fréquentation touristique. Elle a annoncé un chiffre d’affaires (ci-après : CA) de CHF 112'040.- pour l’année 2018 et de CHF 210'912.- pour l’année 2019. Pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2020, elle a annoncé un CA de CHF 86'726.-. Elle avait réalisé un CA de CHF 4'800.- pendant la période de fermeture en 2021.

b. Le 1^er mars 2021, le département a octroyé à la société une aide financière de CHF 536.- pour la période de fermeture du 18 janvier au 3 février 2021. Il a retenu des coûts fixes de CHF 114'539.60 pour l’année 2020 et un CA de CHF 4'800.- réalisé pendant la période de fermeture 2021.

Le 10 mars 2021, le département lui a accordé un complément d’aide financière de CHF 27'294.-, déduction faite des CHF 536.- précédemment perçus. Il a retenu, pour l’année 2020, un CA de CHF 86'726.-, des coûts totaux de CHF 114'556.- et des coûts fixes de 114'539.60. Cette décision se fondait sur la loi relative aux aides financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus, pour l’année 2021 (12’863) du 29 janvier 2021 (ROLG 2021, p. 8 ; ci-après : aLAFE-2021).

c. Le 15 juin 2021, le département, se référant à la demande déposée le 3 février 2021, a informé la société de la possibilité de solliciter une aide financière extraordinaire sous forme d’acompte pour le 1^er semestre 2021 en application de la loi relative aux aides financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus, pour l’année 2021 (12'938) du 30 avril 2021 (ROLG 2021, p. 264 ; ci-après : LAFE-2021) et son règlement d’application du 5 mai 2021 (ROLG 2021, p. 283 ; ci-après : RAFE-2021). Toute entreprise qui souhaitait bénéficier de la procédure par voie d’acompte devait en faire la demande formelle en retournant l’avenant annexé à ce courrier. Un tel avenant, qui ne contient aucune information comptable, a été retourné par la société le 18 juin 2021.

d. Le 9 juillet 2021, le département a accordé à la société un acompte de CHF 4'465.20 pour le 1^er semestre 2021, sa demande satisfaisant aux conditions requises pour bénéficier de l’aide financière à la suite de l’analyse des documents transmis. Le montant définitif de l’aide devait être déterminé a posteriori sur la base de l’examen des états financiers de l’entreprise au 30 juin 2021. Elle devait d’abord déposer une nouvelle demande d’aide pour l’année 2020 sur la base des états financiers 2020 définitifs. Une fois cette demande traitée, elle recevrait une communication lui donnant les instructions pour déposer une demande d’aide complémentaire pour le 1^er semestre 2021.

L’attention de la société était attirée sur le fait que la décision définitive d’indemnisation pourrait potentiellement être moins élevée que le montant versé à titre d’acompte et impliquer, cas échéant, un remboursement partiel de celui-ci.

e. Le département a relancé la société le 3 août 2021, l’invitant à déposer une nouvelle demande d’aide pour l’année 2020, accompagnée des états financiers 2020 définitifs via le formulaire en ligne prévu à cet effet, ce que la société a fait le 31 août 2021. Elle avait annoncé pour la période du 1^er janvier au 31 décembre 2020 un CA définitif de CHF 106'641.- pour l’activité concernée, sans le montant de l’aide déjà reçue, et un CA définitif global de CHF 133'641.-. Le montant du CA des douze derniers mois s’élevait à CHF 98'594.-.

f. Le 28 septembre 2021, le département a invité la société, afin de lui permettre d’évaluer son droit à une aide complémentaire pour la période de 1^er janvier au 30 juin 2021, à lui retourner un formulaire dûment rempli ainsi que diverses pièces.

g. La société a, en réponse, déposé une déclaration complémentaire le 31 octobre 2021, annonçant un CA définitif réalisé du 1^er janvier au 30 juin 2021 pour l’activité concernée de CHF 23'760.- et un CA global de CHF 40'936.-.

h. Le 23 décembre 2021, le département a confirmé à la société son droit à une aide financière de CHF 4'465.20 pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021, comme cela lui avait été signifié le 9 juillet 2021. Il s’était fondé sur un CA – défini comme le total des produits duquel étaient déduites les éventuelles aides « cas de rigueur » comptabilisées – de CHF 72'616.98, des coûts totaux de CHF 148'502.67 et des coûts fixes de CHF 92'407.50.

i. Le 25 février 2022, le Conseil d’État a informé la société que les plafonds maximum d’aide admis par entreprise avaient été relevés et qu’une aide financière complémentaire de CHF 16'147.60 pour la période du 1^er janvier 2020 au 31 juin 2021 lui était octroyée.

j. Le 1er mai 2022, la société a déposé une déclaration complémentaire pour le 2ème semestre 2021. Elle a annoncé un CA définitif de CHF 72'570.-. pour la période du 1er juillet au 31 décembre 2021.

k. Le 13 juin 2022, le département, soit pour lui la direction générale du développement économique, de la recherche et de l’innovation (ci-après : DERI) a refusé d’octroyer une aide financière à la société pour le second semestre 2021. Elle avait atteint les plafonds prévus par la loi.

l. Sur les formulaires en ligne pour cas de rigueur remplis en ligne les 3 février et 31 août 2021, la société a répondu « oui » aux questions : « Votre activité ou établissement faisant l’objet de cette demande a-t-il été fermé au mois de novembre 2020 par décision administrative cantonale ou fédérale en lien avec la crise COVID‑19 ? » et « Votre établissement ouvert au public a-t-il dû fermer par décision administrative cantonale ou fédérale à compter du 18 janvier 2021 (ex. Commerce) ? ». Ces demandes, ainsi que les déclarations complémentaires des 31 octobre 2021 et 1^er mai 2022, contenaient une déclaration sur l’honneur à teneur de laquelle les organes de la société avaient conscience qu’en fournissant intentionnellement des renseignements inexacts, faux ou incomplets, ils étaient susceptibles de s’exposer à des poursuites pénales pour escroquerie ou faux dans les titres. Ils certifiaient que les indications fournies étaient exactes et que l’aide était bien versée au titre de l’entreprise. La déclaration indiquait que le département pouvait en tout temps effectuer des contrôles. La société a validé cette déclaration sur chaque formulaire.

L’associé gérant de la société a par ailleurs signé une convention d’octroi de contribution à fonds perdu (ci-après : convention) le 3 février 2021. Les bases légales applicables ainsi que les engagements relatifs au respect de la véracité des déclarations y étaient mentionnés. Il en va de même notamment de l’avenant du 18 juin 2021.

Les décisions d’octroi d’aide financière précitées comportaient la mention selon laquelle des contrôles a posteriori visant à vérifier l’exactitude des informations transmises pouvaient être effectués. L’aide versée à tort devrait être restituée.

m. Le 6 octobre 2022, la DERI a interpellé la société par courriel. Conformément au processus que celle-ci avait validé lors du dépôt de ses demandes pour l’année 2021, des contrôles pouvaient être effectués en tout temps. Aussi, il l’invitait à répondre à plusieurs questions, ce qu’elle a fait le 13 octobre 2022.

C. a. Par décision du 6 décembre 2022, la DERI a demandé à la société la restitution de CHF 48'442.80.

Les vérifications complémentaires effectuées démontraient, sur la base des états financiers 2020 définitifs remis à l’administration fiscale cantonale, que son CA pour l’année en question s’élevait à CHF 148'161.42, alors que celui retenu dans la décision du 10 mars 2021 sur la base des informations transmises le 3 février 2021 s’élevait à CHF 86'726.-. Le taux de perte était donc de 7.12% inférieur à celui initialement calculé sur la base exclusive de sa déclaration (46.29%).

Le calcul était le suivant :

CA 2018 : CHF 104'430.43

CA 2019 : CHF 214'598.70

CA 2020 : CHF 148'161.42

Calcul du taux de perte : (CA 2020 / ((CA 2018 + CA 2019) / 2)) - 1, soit (148'161.42 / ((104'430.43 + 214'598.70) / 2)) - 1 = - 7.12%.

Par conséquent, la société n’accusant plus un recul de son CA d’au moins 25% entre la moyenne pluriannuelle 2018-2019 et l’exercice 2020, elle ne pouvait bénéficier d’une aide à ce titre. En outre, la société ayant pour but l’exploitation d’agences, en particulier de location de véhicules, ainsi que toutes activités liées de près ou de loin à ce domaine, elle n’avait pas été soumise à une obligation de fermeture d’au moins 40 jours à compter du 1^er novembre 2020 et ne pouvait donc prétendre à une aide à ce titre.

Ainsi, sur la base de l’ensemble des informations en possession du département relativement aux aides octroyées du 1^er janvier 2020 au 30 juin 2021, les vérifications complémentaires aboutissaient au constat qu’elle n’était pas éligible au dispositif cas de rigueur. Dès lors, la totalité de l’aide perçue l’avait été à tort.

b. Le 5 janvier 2023, la société a formé réclamation contre cette décision.

Dans sa réponse du 13 octobre 2022, elle avait confirmé que sa demande d’aide couvrait la période du 1^er mars 2020 au 28 février 2021. La pandémie et les restrictions qui lui étaient liées avaient commencé le 16 mars 2020. Son CA avait été directement touché, puisque son activité était dépendante de la saisonnalité des vacances et de la fréquentation de l’aéroport. Lors du dépôt de sa demande elle ne possédait pas encore la globalité des données et avait communiqué au département un CA de CHF 86'726.- alors que son CA effectif pour la période en cause avait été de CHF 102'578.-, soit une baisse de 37,19% par rapport à la moyenne pluriannuelle de référence des années 2018-2019 de CHF 163'309.-. Le recul du CA était donc supérieur à 25%, de sorte qu’elle était éligible à l’aide financière. Sur cette période, ses charges s’étaient élevées à CHF 172'900.-, sachant que ni les sociétés de leasing, les assurances et autres prestataires n’avaient suspendu leurs prélèvements pendant la pandémie. L’aide reçue avait permis de régler en partie ces charges conséquentes.

La décision contestée faisait état d’un CA de CHF 148'161.42 pour l’exercice 2020, alors qu’il avait été de CHF 133'641.-.

Elle joignait à son envoi le détail du CA mensuel 2020 et du 1^er trimestre 2021 ainsi qu’une attestation concernant l’exactitude de ses comptes.

c. Le 16 juin 2023, la DERI a refusé de reconsidérer sa décision du 6 décembre 2022. La loi exigeait que le département fonde son examen sur les documents comptables transmis à l’appui du dossier, « seuls habilités à faire foi ».

Pour établir le CA de la société, tous les produits avaient été pris en compte, à savoir ceux issus des ventes, mais également les produits hors exploitation ainsi que les allocations pour perte de gain (ci‑après :  APG). Selon la législation applicable, l’indemnisation pour les cas de rigueur visait à couvrir les coûts fixes que les revenus de l’entreprise n’avaient pas pu couvrir. Vu ce but, la législation genevoise ne faisait aucune différence entre les divers postes des recettes/produits. Le CA correspondait au total des recettes ou produits. Cette définition se fondait notamment sur le Manuel suisse d’audit qui prévoyait que, sur la base de la structure minimale légale du compte de résultat, le CA était défini comme les produits nets des ventes de biens et de prestations de service + les produits hors exploitation + les produits financiers + le cas échéant, les produits exceptionnels, uniques ou hors période.

Dans sa décision du 6 décembre 2022, elle avait retenu l’année 2020 pour calculer le recul du CA par rapport à la moyenne des années 2018 – 2019. Cela étant, la société avait à juste titre avancé dans sa réclamation qu’elle avait fait valoir, dans sa demande d’indemnisation du 31 août 2021, une période ultérieure de 12 mois (1^er mars 2020 – 28 février 2021) pour l’évaluation de la condition du recul du CA comme le permettait l’ordonnance. Son taux de perte avait donc été réévalué sur cette base. Cela étant, la société ne présentait toujours pas un recul du CA d’au moins 25% entre la période du 1^er mars 2020 au 28 février 2021 et la moyenne pluriannuelle 2018-2019. Les éléments comptables retenus étaient les suivants :

CA 2018 : CHF 104'430.43

CA 2019 : CHF 214'598.70

CA du 1^er mars 2020 au 28 février 2021 (CA20) : CHF 131'834.45

Calcul du taux de perte : (CA20 / ((CA 2018 + CA 2019) / 2)) - 1, soit (131'834.45 / ((104'430.43 + 214'598.70) / 2 )) - 1 = - 17.35%.

Quand bien même le recul du CA passait de 7.12% à 17.35%, celui-ci demeurait insuffisant.

Pour établir le montant du CA20, la DERI s’était fait remettre par la société son compte de résultat pour la période en question. Il en ressortait un produit net des ventes de CHF 102'578.69, des produits hors exploitation de CHF 211.76 et des APG Covid-19 de CHF 29'044.-.

D. a. Par acte mis à la poste le 17 juillet 2023, la société a recouru contre cette décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative). Elle lui a demandé de reconsidérer la décision de restitution de la contribution à fonds perdu et de la considérer comme nulle et non avenue.

Elle était éligible à l’octroi de la contribution litigieuse qui était à fonds perdus, ce que semblait avoir oublié l’autorité. Son CA pour la période du 1^er mars 2020 au 28 février 2021 ne représentait que CHF 102'578.-, soit une baisse de 37.19% en rapport à la moyenne pluriannuelle de référence des années 2018-2019, de CHF 163'309.-. Le montant des charges sur cette même période représentait CHF 172'900.-. L’aide qu’elle avait reçue avait servi à payer une partie de ses charges. À teneur de la convention, elle avait dû confirmer que le recul de son CA pour 2020 avait entraîné d’importants coûts fixes que l’entreprise n’était plus à même de couvrir avec ses revenus, ce qui était son cas. Elle n’avait réalisé aucun bénéfice, mais une perte.

La liquidation avait été évitée de justesse. Il était très difficile de retrouver une santé financière acceptable et pérenne. Si par extraordinaire la chambre administrative devait confirmer la décision litigieuse, elle serait certainement mise en liquidation après 5 ans d’existence. Elle était la seule société de location de véhicules 100% helvétique, délivrant une qualité de service sans autre pareil, ce qu’attestait une « e‑réputation affichant 650 avis 5 étoiles sur Google ». Cette qualité de service contribuait à la renommée de la « Genève internationale ».

b. Le 4 septembre 2023, la DERI a conclu au rejet du recours.

S’agissant de l’aide pour fermeture (soit CHF 536.-), la recourante ne contestait pas que l’activité qu’elle exerçait n’avait pas été interdite. L’indication qu’elle avait donnée à cet égard dans sa demande était donc erronée.

S’agissant de l’aide réservée aux entreprises ayant enregistré une baisse du CA entre 25 et 40%, la recourante ne contestait pas le CA retenu pour les années 2018-2019, mais uniquement la prise en compte des APG pour la période du 1^er mars 2020 au 28 février 2021. Or, la notion de CA devait être interprétée comme incluant tout produit, y compris les produits hors exploitation, uniques ou exceptionnels. Du 1^er mars 2020 au 28 février 2021, la société avait perçu des aides APG de CHF 29'044.- ; ses produits hors exploitation s’étaient élevés à CHF 211.76. Ces postes avaient été ajoutés au produit net des ventes de CHF 102'578.69, d’où un CA de CHF 131'834.45 et en conséquence une baisse du CA de 17.35%.

c. Le 3 novembre 2023, la société a conclu à l’annulation de la décision litigieuse et à ce qu’il soit dit et constaté qu’elle n’était pas tenue à la restitution des sommes qui lui avaient été versées dans le cadre des aides financières dites cas de rigueur.

L’argumentation développée par l’autorité intimée se référait au Manuel suisse d’audit, à un arrêt de la chambre administrative ainsi qu’à diverses lois, ordonnances ou règlements. Ces références étaient inaccessibles et incompréhensibles pour un profane comme l’associé gérant qui rédigeait les diverses écritures. L’absence de toute explication et de transparence de la part de l’autorité dans le cadre des conventions lui paraissait choquante pour ne pas dire arbitraire. En effet, à lire lesdites conventions, la contribution était octroyée à fonds perdus.

À aucun endroit les conventions ou leurs avenants indiquaient, « avec toute la clarté requise », que les APG devaient être prises en considération dans le calcul du CA, alors même que le département savait que la plupart des entreprises qui avaient fait appel aux aides financières avaient également fait appel aux APG. De son côté, l’administré n’avait aucunement conscience quand et même s’il allait avoir droit aux APG.

Les conventions étaient muettes, à tout le moins très évasives et lacunaires, sur la question d’une éventuelle restitution des prestations versées. On ne trouvait qu’une seule mention à cet égard dans un règlement d’application. À aucun moment elle n’avait été clairement informée sur son obligation de restitution des prestations versées ni des conditions de cette restitution. Elle avait nullement fourni des renseignements et/ou pièces erronés, s’agissant en particulier du CA. L’administration n’avait jamais fait mention de la prise en compte des APG dans la détermination du CA, pas plus que « la prise en charge desdites APG pouvait avoir pour conséquence, a posteriori, que les conditions légales d’octroi ne seraient en définitive pas remplies ab initio ».

Le caractère absurde et arbitraire des règles appliquées par l’administration était flagrant : elle avait bénéficié des APG à hauteur de CHF 29'044.- et du fait de la prise en compte de ce montant dans le CA elle devait rembourser la somme de CHF 48'442.80 à laquelle elle aurait eu droit si elle n’avait pas bénéficié des APG. En d’autres termes, s’il lui avait été possible de comprendre la portée des conventions, elle n’aurait pas sollicité les APG et aurait réalisé un gain de CHF 19'398.80.

Sous l’angle du principe de la confiance, lorsqu’un administré comprenait une décision, ici une convention, peu claire dont il était le destinataire d’une manière qui n’était pas déraisonnable, il ne pouvait faire l’objet d’aucune sanction ou mesure d’exécution. Il convenait de retenir le principe général d’interprétation applicable tant en droit privé que public selon lequel une convention devait être interprétée en défaveur de son rédacteur. Les conditions cumulatives relatives au principe de la bonne foi étaient remplies et l’administration devait honorer les engagements pris à son égard. L’intérêt public ne justifiait pas que l’on déroge à la protection de son intérêt privé.

La restitution du montant réclamé aurait pour conséquence sa faillite comme cela ressortait des comptes et bilans versés tout au long de la procédure.

d. Les parties ont été informées, le 6 novembre 2023, que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; art. 19 al. 2 LAFE-2021).

2.             L’objet du litige porte sur la conformité au droit de la décision sur réclamation de l’intimée confirmant la demande de restitution du montant de CHF 48'442.80 versé au titre de l’aide financière extraordinaire dans le contexte de la crise liée au Covid‑19.

3.             La recourante conteste la prise en compte des APG dans le calcul de son CA 2020 et la restitution de CHF 48'442.80.

4.             4.1 Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de Covid‑19 (loi Covid-19 - RS 818.102). Cette loi est applicable au cas d’espèce dans ses versions des 1^er janvier, 1^er juillet et 19 octobre 2021.

À son art. 12 al. 1, celle-ci prévoit les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises et les modalités de l’intervention de la Confédération à la demande des cantons. L’art. 12 al. 1bis, introduit le 18 décembre 2020, prévoit qu’il y a cas de rigueur au sens de l’al. 1 si le CA annuel de l’entreprise est inférieur à 60% de la moyenne pluriannuelle. La situation patrimoniale et la dotation en capital globales doivent être prises en considération, ainsi que la part des coûts fixes non couverts. Le Conseil fédéral règle les détails dans une ordonnance ; il prend en considération les entreprises qui ont réalisé en moyenne un CA de CHF 50'000.- au moins au cours des années 2018 et 2019 (al. 4).

4.2 Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de Covid-19 (Ordonnance Covid-19 cas de rigueur ; ci-après : l’ordonnance Covid‑19 ; RS 951.262). Cette ordonnance est ici applicable dans ses versions des 14 janvier, 19 juin et 1^er octobre 2021.

4.3 Selon l’art.1 al. 1, en vertu de l’art. 12 de la loi Covid-19 et dans les limites du crédit d’engagement approuvé par l’Assemblée fédérale, la Confédération participe aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnent à un canton si les conditions énoncées sont réunies.