Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______, B______, C______ et D______, E______ et F______ (ci-après : les copropriétaires), membres de l’hoirie de feue G______, sont copropriétaires de la parcelle n° 7’383 de la commune de H______, sise en zone agricole, d’une surface de 3’772 m².

b. Le 28 juin 2022, par le biais d’une notaire, ils ont sollicité que ladite parcelle soit désassujettie à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11).

c. Le 7 juillet 2022, la commission foncière agricole (ci-après : CFA) a transmis son ordonnance préparatoire du 5 juillet 2022 au département du territoire (ci‑après : le département) pour décision au sens de l’art. 4a de l’ordonnance sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 (ODFR - RS 211.412.110).

Aucun transport sur place n’a été effectué par la CFA.

d. Le 13 juillet 2022, le département a informé la notaire précitée qu’il allait procéder aux vérifications d’usage, établir un constat des constructions et installations existantes et vérifier les informations recueillies en relation avec ses archives. Au terme de l’instruction, lors de laquelle les copropriétaires pourraient, cas échéant, être entendus, une décision serait rendue sur la légalité de la situation constatée. S’il devait être constaté que des constructions ou installations étaient illégales, des mesures visant à rétablir une situation conforme au droit pourraient être prises.

e. Le 18 août 2022, une collaboratrice du département a effectué un constat sur place en présence de E______, documenté par six photographies.

f. Par décision du 9 septembre 2022, le département s’est déterminé au sens de l’art. 4a ODFR et a ouvert la procédure d’infraction I-8’266.

Il résultait du dossier établi par la CFA, de ses propres archives, du compte-rendu du procès-verbal constatatoire du 5 juillet 2022 et de la visite sur place du 18 août 2022 la présence de dix constructions ou installations sur la parcelle. Certaines avaient été construites avant toute législation en matière d’aménagement du territoire (objets A et C), une avait été autorisée (objet F) et d’autres ne pouvaient être définies comme relevant d’une situation non conforme, au vu du dossier DD 2______, détruit, et étaient par conséquent tolérées (objets B, D, G, H, I et J).

En revanche, l’abri n° 1______, l’annexe et le couvert (objet E) situés au centre, le long de la limite sud de la parcelle, d’une surface totale d’environ 45 m², n’avaient pas été autorisés et dataient des années 1960 selon E______. L’abri était visible sur la photo aérienne dès 1972, tandis que l’annexe et le couvert avaient été réalisés, selon les photos aériennes, entre 1983 et 2001.

Dans la mesure où le dépôt d’une demande d’autorisation de construire en vue de les régulariser serait superfétatoire, le département a ordonné aux copropriétaires de rétablir, d’ici au 4 novembre 2022, une situation conforme au droit en procédant à la suppression et l’évacuation des constructions répertoriées sous la lettre E, ainsi qu’à la remise en état du terrain naturel, reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de la remise en état à l’appui. Une sanction administrative était réservée.

Au cas où ils considéraient que leur droit d’être entendus n’avait pas été totalement respecté, il leur était loisible de lui communiquer par écrit, dans un délai de dix jours, tout complément d’explication et/ou d’observations quant aux faits relevés.

Le département a joint à sa décision des photographies de la parcelle situant les objets répertoriés, dont une aérienne. Les constructions répertoriées sous la lettre E apparaissaient sur les photographies n^os 4 et 17 et étaient localisées au moyen de la lettre E sur la photographie aérienne de la parcelle.

B. a. Le 21 septembre 2022, les copropriétaires ont contesté cette décision, laquelle violait leur droit d’être entendus et était incompréhensible. Ils ont conclu à son annulation et requis des compléments d’informations.

b. Le 10 octobre 2022, le département a informé les copropriétaires qu’il maintenait les termes de sa décision dans leur intégralité. Au vu de son contenu et pour raison de compétence, leur lettre était communiquée au Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI).

C. a. Par acte du 11 octobre 2022, les copropriétaires ont interjeté recours auprès du TAPI contre la décision du 9 septembre 2022, concluant à son annulation.

Selon une phrase manifestement « type », le département leur avait fait savoir qu’ils disposaient d’un délai de dix jours pour lui adresser des observations écrites. Dans la mesure où la décision indiquait que les constructions à supprimer avaient une surface totale d’environ 45 m² et que celle-ci était sans commune mesure avec les constructions qui semblaient visées, ils avaient sollicité des éclaircissements, mais leur courrier du 21 septembre 2022 était resté lettre morte. Ils n’avaient pas été interpellés avant que la décision querellée ne soit prise. De telles violations de leur droit d’être entendus ne pouvaient être réparées devant le TAPI.

De plus, la décision présentait un défaut de motivation, dès lors qu’il était impossible de discerner non seulement les attentes du département, mais également les motifs ayant guidé sa décision.

b. Le 14 décembre 2022, les copropriétaires ont fait valoir devant le TAPI que le courrier du département du 10 octobre 2022, reçu alors qu’ils avaient déjà déposé leur recours, ne répondait nullement à leur demande d’éclaircissement.

c. Le département a conclu au rejet du recours.

Les copropriétaires avaient pu s’exprimer avant que la décision litigieuse ne leur soit adressée, tant dans le cadre de la requête en désasujettissement à la LDFR – étant rappelé que dans une procédure initiée sur requête d’un administré, celui-ci était censé motiver sa requête en apportant tous les éléments pertinents et qu’il n’avait pas un droit à être encore entendu par l’autorité avant que celle-ci ne prenne sa décision – que lors de la visite sur place du 18 août 2022 à l’occasion de laquelle E______ avait pu faire valoir des observations, particulièrement quant à la date de construction des bâtiments présents. En outre, ils avaient eu la possibilité, dans un délai de dix jours, de faire valoir d’éventuelles observations supplémentaires s’ils estimaient devoir le faire, ce qu’ils avaient d’ailleurs fait le 21 septembre 2022. En tout état, même à considérer qu’il y aurait eu un vice en matière du droit d’être entendu, celui-ci s’avérerait avoir été valablement réparé par le biais du recours déposé devant le TAPI.

Il ressortait de l’acte de recours que les recourants savaient pertinemment sur quels éléments l’ordre de remise en état portait, puisqu’ils citaient l’abri en cause et avançaient des précisions quant à son année de construction. La décision indiquait que lesdites installations concernées avaient été construites et/ou modifiées sans autorisation, soit en infraction à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) et faisait référence aux art. 129 ss LCI.

En tout état, la remise en état s’avérait pleinement fondée. La question essentielle n’était pas de savoir si les objets litigieux existaient avant le 1^er juillet 1972, ce qui n’était au demeurant pas le cas du couvert et de l’annexe, mais de déterminer s’ils avaient été construits ou modifiés conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, à savoir avant que les parcelles ne soient attribuées à un territoire inconstructible. Or, tel n’était pas le cas. Aucune autorisation de construire n’avait été délivrée pour les objets litigieux alors que la LCI exigeait, tant dans sa teneur du 27 avril 1940 que dans celle du 25 mars 1961, qu’aucun travail ne soit entrepris avant l’octroi d’une autorisation. Dès lors, il ne saurait être retenu une quelconque situation acquise au sens de l’art. 24c de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700) qui justifierait leur maintien. Enfin, la prescription trentenaire ne trouvait pas application pour les constructions illégales situées hors de la zone à bâtir.

d. Par réplique du 6 février 2023, les copropriétaires ont formé des conclusions « très subsidiaires ».

Ils n’avaient pas pu faire valoir leur droit d’être entendus dans le cadre de la requête en désassujettissement à la LDFR, puisqu’un ordre de démolition n’était alors pas même envisagé. Lors de la visite sur place du 18 août 2022, E______ avait répondu à certaines questions s’agissant de la date de construction des installations présentes, mais n’avait pas pu faire valoir des arguments sur le fond. Le procès-verbal de cette visite attestait qu’elle n’avait pas été interrogée au sujet de la légalité des installations édifiées sur la parcelle. Elle n’avait pas non plus été informée que le département se heurtait à un dossier d’autorisation détruit dans l’intervalle.

L’autorité intimée leur avait adressé un courrier type la veille du délai de recours pour exposer, sans autre, qu’elle persistait intégralement dans sa décision.

Le couvert litigieux avait été démoli en octobre 2022, de sorte que l’ordre de remise en état y relatif n’avait plus d’objet. L’abri n° 1______, de 6 m², avait été érigé avant le 1^er juillet 1972, plus précisément dans la deuxième moitié des années 1960, en même temps que les autres constructions/installations listées. Le département ne démontrait pas que cet abri n’aurait pas été autorisé. Alors qu’il considérait qu’au vu de la destruction du dossier DD 2______, les objets B, D, G, H, I et J, construits, de 1967 à 1969, ne pouvaient pas être définis comme relevant d’une situation non conforme au droit, il excluait de ce raisonnement, arbitrairement et sans aucune explication, l’abri litigieux. En outre, la parcelle n’ayant plus aucun usage agricole dans les années 1960, la question se posait de savoir s’il était certain que l’abri litigieux devait impérativement, en 1967, faire l’objet d’une autorisation, notamment au regard de sa surface de quelques mètres carrés. Enfin, il fallait tenir compte du fait que le Parlement fédéral avait adopté une motion visant à introduire un délai de prescription de trente ans pour les bâtiments construits illégalement hors des zones à bâtir. Cet ordre de remise en état violait aussi le principe de proportionnalité.

Par souci de pragmatisme, attendu qu’ils avaient un besoin impérieux de vendre leur bien et que la présente procédure leur portait préjudice, puisqu’elle retardait la procédure indispensable de désassujettisement pour de mauvaises raisons, ils ne verraient pas d’inconvénient à ce que l’ordre de remise en état de l’abri litigieux soit simplement suspendu dans l’attente du résultat inhérent à la motion parlementaire d’ores et déjà actée, le cas échéant sous la garantie d’une mention au registre foncier afin d’être opposable à un tiers acheteur, à la condition que la procédure de désassujettisement puisse suivre son cours.

e. Dans sa duplique, le département a relevé que les copropriétaires, vu son courrier du 13 juillet 2022, étaient informés que la visite sur place viserait à vérifier la légalité des constructions existantes et que des mesures pourraient être prises à sa suite. Le droit d’être entendu ne conférait pas celui de se prononcer au préalable sur les mesures administratives que l’autorité prévoyait d’ordonner, mais uniquement d’être entendu sur la situation du cas d’espèce.

Aucune autorisation de construire n’avait été délivrée pour l’abri ; il n’en avait aucune trace et la preuve en incombait aux copropriétaires.

S’agissant des objets B, D, G, H, I et J, il avait fait preuve d’une certaine souplesse au regard de la destruction de l’autorisation de construire DD 2______ et du fait que les six objets en question dataient, selon explications et photographies apportées par E______, de la même période (1967 et 1969). En revanche, l’abri litigieux n’y figurait pas et E______ avait indiqué que sa construction ne datait pas de ces années. Partant, il se justifiait de considérer qu’il n’était pas en lien avec les autres constructions et de ne pas le mettre au profit de la DD 2______.

S’agissant de la motion parlementaire, il n’y avait pas lieu d’appliquer de manière anticipée une disposition légale dont l’adoption n’était au demeurant pas sûre. L’ordre de remise en état se justifiait vu le principe de la séparation de l’espace bâti et non bâti, étant relevé que même si la parcelle n’était pas exploitée à des fins agricoles et si une procédure de désassujettissement à la LDFR avait été initiée, il n’en demeurait pas moins qu’elle conservait son affectation agricole. Le principe de proportionnalité était respecté.

f. Les copropriétaires ont ajouté qu’il résultait de la décision entreprise que E______ avait indiqué que l’abri n° 1______ datait des années 1960 et les photographies aériennes historiques attestaient qu’il avait été érigé entre 1968 et 1972.

g. Le TAPI a, par jugement du 17 août 2023, rejeté le recours.

Les conclusions « très subsidiaires » formées dans la réplique du 6 février 2023 étaient tardives et partant irrecevables.

Les copropriétaires n’avaient pas sollicité la régularisation des constructions/installations sises sur leur parcelle, mais requis leur désassujettissement à la LDFR. Dès lors, il ne pouvait être retenu qu’ils étaient censés apporter tous les éléments pertinents et qu’ils n’avaient pas un droit à être entendus avant la prise de décision. Ils n’avaient nullement besoin de se prononcer sur la légalité desdites constructions/installations dans le cadre de leur demande de désassujettissement.

Il n’en découlait toutefois pas que leur droit d’être entendus avait été violé. En effet, ils avaient été informés, par courrier du 13 juillet 2022, de la suite de la procédure initiée par-devant la CFA, et en particulier du fait que le département allait se prononcer sur la légalité de la situation qui serait constatée et que si des constructions ou des installations étaient illégales, des mesures visant à rétablir une situation conforme au droit seraient prises. Ainsi, assistés par une notaire, selon leurs propres termes, expérimentée, ils savaient que le département se prononcerait sur ce point et devaient se préparer à fournir des explications en la matière. Ils avaient d’ailleurs eu l’occasion sur place, le 18 août 2022, de se prononcer à ce sujet, en particulier sur la date de construction de l’abri litigieux. Certes, ils ignoraient à cette date que le département retiendrait que ledit abri devrait être supprimé, mais cela n’avait pas pour effet que leur droit d’être entendus avait été violé puisqu’ils ne devaient pas être informés du contenu effectif de la future décision et qu’ils savaient que celle-ci concernerait la licéité ou l’illicéité des constructions/ installations sises sur leur parcelle.

En tout état, une éventuelle violation de leur droit d’être entendus avait pu être réparée devant le TAPI.

La décision querellée mentionnait les dispositions légales applicables et le motif sur lesquelles elle se fondait, à savoir la réalisation de diverses constructions/installations sans autorisation, qu’elle listait avec suffisamment de détails pour qu’elles soient identifiables. Au demeurant, la simple lecture du recours suffisait à démontrer que les copropriétaires avaient saisi le sens et la portée de la décision, ce qui leur avait permis d’exercer leur droit de recours à bon escient. Ils avaient de plus eu l’occasion de prendre connaissance des arguments développés par le département dans sa réponse au recours et de répliquer, de sorte qu’une éventuelle violation de leur droit d’être entendus sous l’angle d’une absence de motivation aurait amplement été réparée dans le cadre de la présente procédure.

D. a. Les copropriétaires ont formé recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) contre le jugement du TAPI par acte déposé le 20 septembre 2023. Ils ont conclu à l’annulation dudit jugement et partant de la décision du département du 9 septembre 2022.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2.             Dans un premier grief, les recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendus.