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dans la cause

Monsieur A______ recourant

contre

SERVICE DES PRESTATIONS COMPLÉMENTAIRES intimé

Il convient de préciser que si l'Hospice général est le principal organe d'exécution de la LIASI (art. 3 al. 1 LIASI), il n'est pas le seul puisque le SPC gère et verse les prestations d'aide sociale pour certaines personnes, notamment celles en âge AVS – c'est le cas du recourant –, au bénéfice d'une rente AI ou au bénéfice de prestations complémentaires familiales (art. 3 al. 2 LIASI), ce qu'il fait pour le compte de l'hospice (arrêt du Tribunal fédéral 8C_1041/2012 du 11 juillet 2013 consid. 1.2). Lorsque la décision contestée émane du SPC, ce dernier statue sur opposition, décision qui ouvre la voie au recours par-devant la chambre administrative (art. 52 LIASI ; art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Cette pratique, bien que non conforme à la lettre de l'art. 51 al. 1 LIASI, qui ne mentionne que l'hospice comme possible auteur de la décision sur opposition, est éprouvée (ATA/823/2021 du 10 août 2021 consid. 1b ; ATA/582/2021 du 1^er juin 2021 consid. 1b ; ATA/1347/2020 du 22 décembre 2020 consid. 3d), et le Tribunal fédéral ne l'a jamais censurée (arrêts du Tribunal fédéral 9C_816/2015 du 22 mars 2016 consid. 3 ; 8C_1041/2012 précité).

2.             Le litige a pour objet le refus de l'intimé de faire bénéficier le recourant et son épouse de prestations d'aide sociale.

2.1 La LIASI a pour but de prévenir l’exclusion sociale et d’aider les personnes qui en souffrent à se réinsérer dans un environnement social et professionnel (art. 1 al. 1 LIASI). Elle vise à garantir à ceux qui se trouvent dans la détresse matérielle et morale des conditions d’existence conformes à la dignité humaine (art. 1 al. 2 phr. 2 LIASI). Avec le règlement d'exécution de la LIASI du 25 juillet 2007 (RIASI - J 4 04.01), elle concrétise les art. 12 Cst. et 39 al. 1 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00 ; ATA/256/2020 du 3 mars 2020 consid. 4b).

2.2 Les prestations d'assistance sont fournies notamment sous forme de prestations financières (art. 2 let. b LIASI), qui sont subsidiaires à toute autre source de revenu (art. 9 al. 1 LIASI). Le bénéficiaire et les membres du groupe familial doivent faire valoir sans délai leurs droits auxquels l’aide financière est subsidiaire et doivent mettre tout en œuvre pour améliorer leur situation sociale et financière (art. 9 al. 2 LIASI).

Le droit aux prestations d'aide financière naît dès que les conditions de la loi sont remplies, mais au plus tôt le 1^er jour du mois du dépôt de la demande (art. 28 al. 1 LIASI). Il s’éteint à la fin du mois où l’une des conditions dont il dépend n’est plus remplie (art. 28 al. 2 LIASI).

2.3 Ont droit à des prestations d'aide financière les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ou à celui des membres de la famille dont ils ont la charge (art. 8 al. 1 LIASI). Ces prestations ne sont pas remboursables, sous réserve des art. 12 al. 2 et 36 à 41 LIASI (art. 8 al. 2 LIASI). L’art. 11 al. 1 LIASI précise que ces personnes doivent avoir leur domicile et leur résidence effective sur le territoire genevois (let. a), ne pas être en mesure de subvenir à leur entretien (let. b) et répondre aux autres conditions de la loi (let. c).

Les prestations d'aide financière sont accordées aux personnes dont le revenu mensuel déterminant n'atteint pas le montant destiné à la couverture des besoins de base et dont la fortune ne dépasse pas les limites fixées par règlement du Conseil d'État (art. 21 al. 1 LIASI). L'art. 1 al. 1 RIASI prévoit que les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont de CHF 4'000.- pour une personne seule majeure (let. a), de CHF 8'000.- pour un couple et de CHF 2'000.- pour chaque enfant à charge (let. c). Le total de la fortune ne peut en aucun cas dépasser la somme de CHF 10'000.- pour l’ensemble du groupe familial (art. 1 al. 2 RIASI).

2.4 Selon l’art. 12 al. 2 LIASI, exceptionnellement, une aide financière peut être accordée à une personne propriétaire d’un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure permanente. Dans ce cas, l'aide financière accordée est remboursable (art. 39 al. 1 LIASI). L'immeuble peut être grevé d'une hypothèque au profit de l'hospice. À teneur de l’art. 39 al. 2 LIASI, l’hospice demande le remboursement de prestations versées à un propriétaire d’un bien immobilier en vertu de l’art. 12 al. 2 LIASI, dès que le bénéficiaire ne remplit plus les conditions de l'art. 8 al. 1.

Cette exception s’explique par le fait que la valeur d'un immeuble dépasse pratiquement toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 al. 1 RIASI, une personne propriétaire d'un immeuble n'aura pratiquement jamais droit à des prestations d'aide financière (ATF 146 I 1 consid. 6.4). La volonté du législateur était d’offrir l’aide de l’hospice à une personne propriétaire de son logement pour éviter que celle-ci soit obligée de réaliser son bien et qu’elle se retrouve sans toit, à certaines conditions notamment que ledit logement constitue sa demeure permanente (MGC 2006-2007/V A - Séance 25 du 23 février 2007 ; ATA/10/2020 du 7 janvier 2020 consid. 2f et les références citées).

2.5 Dans une affaire genevoise (ATF 146 I 1), le Tribunal fédéral a rappelé que, selon le principe de la subsidiarité, qui s'applique tant dans le cadre de l'aide sociale cantonale que dans le cadre de l'aide d'urgence selon l'art. 12 Cst., l'aide n'intervient que si la personne ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponibles ne peuvent pas être obtenues à temps et dans une mesure suffisante. Ainsi, pour apprécier si une personne est dans le besoin, il faut tenir compte des ressources qui sont immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme. En l'absence de ressources disponibles ou réalisables à court terme, l'intéressé doit être considéré comme étant dans le besoin et l'État doit au moins lui accorder une aide à titre transitoire (consid. 8.2.1 et les références citées).

Les ressources du demandeur d'aide comprennent aussi sa fortune, soit l'argent liquide, les choses mobilières (telles que véhicules privés ou objets de valeur), les immeubles, les créances et autres droits (avoirs bancaires, titres, assurances vie, participation à des sociétés, quote-part d'une succession non partagée), en bref l'ensemble des droits subjectifs ayant une valeur patrimoniale. Ces ressources doivent être prises en compte, conformément aux principes précités, si elles sont immédiatement disponibles ou réalisables à court terme. Sinon, le demandeur d'aide doit les réaliser aussi rapidement que possible. Lorsque l'élément de fortune constitue un bien-fonds, il ne peut en général pas être réalisé à court terme ou à temps pour couvrir les besoins actuels du demandeur d'aide. Dans l'intervalle, celui-ci doit pouvoir compter sur une aide de l'État, qu'il remboursera dès la réalisation des éléments de fortune en question (consid. 8.2.2 et les références citées).

En cas d’une succession non partagée (communauté de propriété en main commune), il faut l’accord de tous les héritiers pour réaliser les biens en question et ainsi subvenir à ses besoins ou, à défaut d’un tel accord, ouvrir une action en partage. L’autorité compétente en matière d’aide sociale doit le cas échéant fixer à l’héritier sollicitant l’aide sociale un délai approprié à cet effet. Jusqu’à ce que le partage intervienne et que le demandeur d'aide dispose ainsi de moyens propres pouvant être affectés à son entretien, l'État doit lui accorder une aide transitoire, sous forme d'avances remboursables (consid. 8.2.3).

Dans cette affaire genevoise, l'immeuble dont la recourante était propriétaire en main commune, en communauté héréditaire avec ses deux sœurs, ne constituait pas une ressource immédiatement disponible vu qu’elle ne pouvait en disposer qu'en commun avec ses cohéritières et que, faute d'accord sur le partage, elle avait dû ouvrir une action en partage, ce qu'elle avait fait. Dans la mesure où la recourante ne disposait pas des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, les juges cantonaux avaient violé l'art. 12 Cst. en confirmant le refus de l'autorité intimée de lui verser quelque prestation que ce soit au motif qu'elle disposait d'une fortune supérieure aux normes en vigueur, alors que celle-ci était en l'état indisponible. Le jugement cantonal ne pouvait pas être confirmé, étant précisé que l'art. 12 Cst. ne garantissait que la couverture des besoins élémentaires (consid. 8.3).

Pour les prestations ordinaires de l’aide sociale, incombant aux cantons et se distinguant de l’aide d’urgence de l’art. 12 Cst. (consid. 5), le Tribunal fédéral a également considéré que la recourante pouvait y prétendre sur la base de l’art. 9 al. 3 let. b LIASI, mais à titre d’avance et avec l’obligation de les rembourser dès qu’elle disposerait de sa part de succession (consid. 9.3). L’interprétation cantonale vidait cette disposition de son sens, les éléments de fortune de la recourante n’étant pas immédiatement disponibles pour couvrir ses besoins d’entretien. Rien ne justifiait, selon notre Haute Cour, de conditionner le versement de l’aide transitoire de l’art. 9 al. 3 let. b LIASI à la possibilité d’être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Si une personne remplissait les conditions pour bénéficier de celles-ci, elle n’aurait a priori aucun intérêt à demander une avance sur la base de cette disposition, étant rappelé que, selon les juges cantonaux, les avances visées par cette norme ne se différenciaient pas de l’aide financière générale (consid. 9.2).

2.6 Le Tribunal fédéral reconnaît les normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (ci-après : CSIAS) relatives à la conception et au calcul de l’aide sociale. Il s’agit de recommandations à l’intention des autorités sociales des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, non contraignantes mais contribuant à harmoniser la notion de besoin dans l’aide sociale (ATF 146 I 1 consid. 5.2). Élaborées en collaboration avec les cantons, les communes, les villes et les organismes d’aide sociale privée, approuvées par la Conférence suisse des directeurs cantonaux des affaires sociales (ci-après : CDAS) et régulièrement révisées, les normes CSIAS visent à garantir la sécurité juridique et l’égalité de droit (site internet de la CSIAS in : https://skos.ch/fr/les-normes-csias/origine-et-signification, consulté en avril 2023).

Selon la norme CSIAS D.3.1, dans sa version du 1^er janvier 2021, accessible sur le site Internet précité de la CSIAS, font partie de la fortune tous les biens sur lesquels une personne demandant une aide a un droit de propriété. Le besoin d’aide est évalué sur la base des biens effectivement disponibles ou réalisables à court terme (al. 1). Certains biens peuvent ne pas être pris en compte lorsque (al. 2) : une rigueur excessive en résulterait pour les bénéficiaires de l’aide ou leurs proches (let. a), l’utilisation ne serait pas rentable (let. b) ; ou la vente d’objets de valeur ne serait pas raisonnablement exigible pour d’autres raisons (let. c). Un délai approprié doit être accordé pour la vente des actifs réalisables. Si nécessaire, une aide financière est accordée dans l’intervalle (al. 3).

Le commentaire CSIAS de la norme D.3.1 (point c) concernant les biens non réalisables à court terme, comme en cas de copropriété dans une hoirie ou de propriété immobilière, précise qu’il est possible que des personnes demandant une aide possèdent des biens qui doivent être pris en compte et dont la valeur dépasse le montant de la franchise, mais que la réalisation de tels biens peut s’avérer impossible à court terme. Dans de tels cas, malgré la présence d’une fortune, une situation de détresse peut survenir faute de liquidités. Les besoins de base seront alors couverts à titre d’avance. Un délai approprié sera fixé pour la vente des biens en question. De même, le remboursement de prestations d’aide consenties à titre d’avances devra être assuré.

La norme CSIAS D.3.2, dans sa version du 1^er janvier 2021, relative à la propriété immobilière dispose que les biens immobiliers en Suisse et à l’étranger font partie de la fortune. Ils sont pris en compte dans l’examen des conditions d’octroi. Il n’existe aucun droit à leur conservation (al. 1). Il est possible de renoncer à la vente d’un bien immobilier dans quatre cas de figure (al. 2), lorsqu’un bien immobilier est occupé par la personne bénéficiaire qui peut y loger aux conditions du marché ou à des conditions plus avantageuses encore (let. a), lorsque l’aide sera vraisemblablement de courte ou de moyenne durée (let. b), lorsque l’aide est d’un montant relativement faible (let. c) ou lorsque le produit de la vente s’avère trop peu élevé en raison des conditions du marché (let. d). Lorsqu’on renonce à la réalisation du bien, des mesures appropriées doivent être prises pour garantir le remboursement (al. 3).

À titre d’aide pratique, la commission Questions juridiques de la CSIAS a élaboré une notice intitulée « Biens immobiliers en Suisse et à l’étranger », accessible sur le site Internet précité. Il s’agit de recommandations en matière de biens immobiliers, qui entre autres mentionnent les principes en matière de propriété de tels biens (par ex. subsidiarité, proportionnalité, soutien pendant la réalisation, détermination de la valeur, y compris de biens immobiliers situés à l’étranger, détermination du régime de propriété à l’étranger, possibilités de réalisation) et présentent les possibilités de procéder en cas de propriété immobilière (aliénation, mise en location, hypothèque de sûreté). Il y est notamment mentionné une liste de circonstances pouvant parler en faveur d'une exception et entraîner un examen plus approfondi de la proportionnalité (p. 5), notamment le fait que des membres de la famille vivent en permanence dans l'immeuble concerné ou encore qu'en raison d'une demande insuffisante du marché, le produit de l'aliénation serait dérisoire.

2.7 Selon l’art. 32 al. 1 LIASI, le demandeur doit fournir gratuitement tous les renseignements nécessaires pour établir son droit et fixer le montant des prestations d'aide financière. Le bénéficiaire doit immédiatement déclarer à l'hospice tout fait nouveau de nature à entraîner la modification du montant des prestations d'aide financière qui lui sont allouées ou leur suppression (art. 33 al. 1 LIASI).

Par ailleurs, la procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire, selon laquelle le juge établit les faits d'office (art. 19 LPA). De ce fait, l'autorité est tenue de réunir tous les renseignements et procéder aux enquêtes nécessaires pour fonder sa décision, en appréciant notamment les moyens de preuve des parties (art. 20 al. 1 LPA).

La maxime inquisitoire, applicable à la procédure en matière d’aide sociale, ne dispense pas le requérant de l’obligation d’exposer les circonstances déterminantes pour fonder son droit. Son devoir de collaborer ne libère pas l’autorité compétente de son devoir d’établir les faits mais limite son obligation d’instruire, ce qui conduit à un déplacement partiel du fardeau de la preuve du côté des requérants d’aide sociale. Ceux-ci supportent le fardeau objectif de la preuve qu’ils sont en partie ou entièrement tributaires d’une telle aide en raison d’un manque de moyens propres. Le devoir de collaborer ne peut toutefois être soumis à des exigences trop grandes. C’est pourquoi on ne peut exiger des intéressés qu’ils fournissent des documents qu’ils n’ont pas ou qu’ils ne peuvent se procurer sans complication notable. La preuve exigible doit porter sur l’état de besoin. Dès lors, comme c’est le manque de moyens suffisants qui doit être démontré, l’intéressé doit pour ainsi dire prouver un fait négatif. La preuve appropriée consiste donc à démontrer un fait positif dont on peut déduire un fait négatif. Il appartient à l’autorité compétente en matière d’aide sociale d’établir, sur la base de faits positifs (comme la résiliation des rapports de travail, l’évolution de la fortune sur un compte d’épargne, l’état de santé, les obligations familiales), s’il existe un état de nécessité. De son côté, le requérant est tenu de collaborer en ce sens qu’il donne les informations nécessaires et verse les documents requis au dossier. Comme il est naturellement plus aisé de prouver l’avoir que l’absence d’avoir, il y a lieu de poser une limite raisonnable à l’obligation légale d’apporter la preuve, ainsi qu’à l’exigence relative à la présentation d’un dossier complet (arrêts du Tribunal fédéral 8C_702/2015 du 15 juin 2016 consid. 6.2.1 ; 8C_50/2015 du 17 juin 2015 consid. 3.2.1).

2.8 En l'espèce, le refus de prestations financières se fonde exclusivement sur la fortune immobilière du recourant et de son épouse. Or ceux-ci se sont acquittés de leur obligation de renseigner, notamment en précisant leurs différents biens immobiliers en Syrie dans la demande de prestations ainsi qu'en produisant des traductions d'extraits immobiliers et d'une expertise immobilière évaluant les deux principaux biens concernés. S'agissant des terres agricoles, elles ne sont pas prises en compte dans la décision sur opposition, mais au vu de leur situation près de la frontière turque, donc dans une zone notoirement instable, les allégations du recourant sur la difficulté d'obtenir des documents apparaissent vraisemblables.

Le fait que la valeur des biens immobiliers en Syrie détenus par le recourant et son épouse soit supérieure à la limite de CHF 10'000.- n'est pas contentieuse, bien que la question du taux de change entre la livre syrienne et le franc suisse soit délicate.

Il n'en demeure pas moins que l'intimé n'a ni investigué, ni demandé de renseignements aux époux AB______ au sujet des possibilités concrètes de vendre ou de louer leurs biens, se contentant dans la décision sur opposition attaquée de dire qu'il ne ressortait pas des explications du couple qu'une mise en vente ou en location serait impossible. La motivation juridique tant de la décision de refus que de la décision sur opposition ne fait du reste aucune mention de l'ATF 146 I 1, pourtant applicable en l'espèce, en particulier pour l'appartement apparemment occupé par la mère du recourant et ne lui appartenant que pour un tiers. La jurisprudence en cause met pourtant au premier plan la question du caractère liquide (ou disponible) ou non de la fortune immobilière, considérant notamment que lorsque l'élément de fortune est un bien-fonds, il ne peut en général pas être réalisé à court terme ou à temps pour couvrir les besoins actuels du demandeur d'aide. Or, à l'évidence, ce qui vaut pour un bien-fonds sis en Suisse est à plus forte raison valable pour des biens situés dans le nord de la Syrie, région notoirement touchée de manière considérable par un conflit interne de forte intensité ayant duré une décennie, et connaissant encore une situation de forte tension au plan national et international.

En outre, le fait que l'expert ayant évalué les immeubles fasse suivre leur prix estimé de la mention « seulement » peut donner à penser que la valeur vénale en l'état du marché immobilier apparaissait comme très basse, soit un motif éventuel de renonciation à l'exigence d'une mise en vente ou en location.

Il s'ensuit que l'intimé devait instruire la question du caractère indisponible de la fortune immobilière du recourant et de son épouse, et qu'il ne pouvait se contenter de refuser d'emblée toute prestation pour cause de dépassement des barèmes.

Le recours sera ainsi partiellement admis, et la cause sera renvoyée à l'intimé pour élucider cette question ainsi que celle de la proportionnalité de l'exigence d'une mise en vente ou en location, en permettant en outre au recourant de fournir toutes explications et pièces à ce sujet.

3.             Vu la nature du litige et son issue, il ne sera pas perçu d’émolument (art. 87 al. 1 LPA et art. 11 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA - E 5 10.03). Malgré son issue, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA), le recourant n'y ayant pas conclu et n'ayant pas indiqué avoir encouru de frais pour sa défense.

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 28 janvier 2022 par Monsieur A______ contre la décision sur opposition du service des prestations complémentaires du 16 décembre 2021 ;

au fond :

l'admet partiellement ;

renvoie la cause au service des prestations complémentaires au sens des considérants ;

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Monsieur A______ ainsi qu'au service des prestations complémentaires.

Siégeant : M. Mascotto, président, M. Verniory, Mme Lauber, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.